4.2.2.1. Giai đoạn chuẩn bị đầu tư
Số liệu tổng hợp ở Bảng 4.5 cho thấy số dự án đầu tư được thẩm định, phê duyệt tăng, giảm không đồng đều qua các năm, tổng mức đầu tư cũng tăng, giảm không đồng đều; sốdự án điều chỉnh, bổ sung năm 2012 và 2013 tăng mạnh. Tuy nhiên năm 2014 số dự án điều chỉnh giảm mạnh, nhưng tổng số tiền chênh lệch so với năm 2012 và 2013 lại cao hơn, trong 5 năm tổng số dự án điều chỉnh là 32 dự án, tương ứng với số tiền 57 tỷ đồng tăng 3% trên tổng số vốn phê duyệt dự án trong 5 năm. Về cơ bản các cơ quan chức năng và chủ đầu tư đã làm tốt công tác lập, thẩm định, phê duyệt dự án đầu tư. Quá trình thẩm định đã tham gia cùng chủ đầu tư, đơn vị tư vấn chỉnh sửa quy mô, nội dung đảm bảo phù hợp với điều
kiện thực tế và hiệu quả đầu tư của dự án. Tuy nhiên, chất lượng công tác lập, thẩm định, phê duyệt dự án, Báo cáo Kinh tế - Kỹ thuật và thiết kế bản vẽ kỹ thuật thi công; lập tổng dự toán còn buông lỏng, cụ thể:
- Công tác lập, thẩm định phê duyệt dự án, Báo cáo Kinh tế - Kỹ thuật: + Độ chính xác của công tác thẩm định chưa cao do chất lượng hồ sơ dự án cũng như Báo cáo Kinh tế - Kỹ thuật chưa đề cập hết các nội dung của một dự án như quy định (Ví dụ: Số liệu khảo sát, nghiên cứu hiện trạng và dự báo không chính xác...). Đặc biệt vẫn có tình trạng chạy dự án bằng mọi cách có quyết định phê duyệt dự án đầu tư, Báo cáo Kinh tế - Kỹ thuật để “xin vốn”, một số dự án, công trình thẩm định và phê duyệt nhưng không thực hiện hoặc thực hiện không bảo đảm quy mô, tiến độ theo chủ trương đầu tư ban đầu được duyệt.
Bảng 4.5. Tổng hợp các công trình, dự án mới điều chỉnh 2012-2016
TT Nội dung 2012 2013 2014 2015 2016 So sánh bình quân cả GĐ 1 Số lượng dự án mới 137 114 66 98 45 -24,3% 2 Tổng mức đầu tư (tỷ đồng) 590,3 568,3 279,5 303,8 357,1 -11,8% 3 Số lượng dự án điều chỉnh 12 9 4 4 3 -29,3%
4 Tổng mức đầu tư điều
chỉnh bổ sung (tỷ đồng) 15 8 18 4 12 -5,4% Nguồn: Báo cáo tổng hợp của phòng Tài chính – Kế hoạch huyện Thái Thụy,
tỉnh Thái Bình (2012 - 2016)
+ Thời gian khởi công - hoàn thành: Thường các CĐT đề xuất thời gian khởi công - hoàn thành ngắn, nhiều dự án chưa thực hiện đúng theo thời gian trong quyết định đầu tư, hay thậm chí có dự án chưa lựa chọn xong nhà thầu thi công đã triển khai khởi công thi công dự án, công trình. Mặc dù vậy các dự án, công trình vẫn không bảo đảm tiến độ thời gian được duyệt. Nguyên nhân của việc kéo dài thời gian thực hiện dự án, công trình là: khả năng nguồn vốn cho các dự án, công trình không đáp ứng được; số lượng dự án, công trình bố trí trong kế hoạch chuẩn bị đầu tư và cho phép lập dự án của cấp có thẩm quyền quá nhiều.
+ Mỗi một nội dung thẩm định do một cơ quan chịu trách nhiệm, thời gian thẩm định dự án, công trình nhanh hay chậm không chỉ do một cơ quan mà phụ thuộc vào thời gian giải quyết các vấn đề cụ thể của các cơ quan có liên quan.
+ Các dự án, công trình sau khi được phê duyệt, khi triển khai thực hiện phải điều chỉnh quy mô, thiết kế kỹ thuật, tổng mức đầu tư còn cao.
Từ năm 2012 - 2016, phê duyệt 460 dự án, công trình, tổng mức đầu tư là 2.099 tỷ đồng; số dự án điều chỉnh là 32 dự án, tổng mức đầu tư tăng thêm là 57 tỷ đồng. Kết quả trên cho thấy chất lượng khảo sát, lập dự án, thẩm định còn hạn chế, chưa đánh giá hết các điều kiện đưa ra phương án tối ưu, không thực hiện đúng thời gian thực hiện dự án theo hợp đồng, tỷ lệ dự án phải điều chỉnh rất lớn, ảnh hưởng khả năng cân đối nguồn vốn làm kéo dài thời gian thực hiện dự án. Đây là nguyên nhân gây mất cân đối trong đầu tư, hiệu quả đầu tư thấp.
Ví dụ: Dự án Đường ra Cồn Đen xã Thái Đô, huyện Thái Thụy, thời gian khởi công - hoàn thành là 2009 - 2011, tổng mức đầu tư được duyệt là 108,3 tỷ đồng. Tuy nhiên đến hết năm 2016 mới triển khai xong đưa vào khai thác sử dụng, tổng mức đầu tư điều chỉnh là 126,3 tỷ đồng.
Ví dụ: Dự án cơ sở làng nghề xã Thụy Hải (giai đoạn 2), thời gian khởi công - hoàn thành 2014-2015 với tổng mức đầu tư ban đầu là 7,6 tỷ đồng, đến nay sau nhiều lần duyệt điều chỉnh bổ sung phương án thiết kế, đơn giá, tổng mức đầu tư là 22,4 tỷ đồng.
4.2.2.2. Công tác lập, thẩm định thiết kế kỹ thuật - dự toán
- Công tác lập thiết kế kỹ thuật - dự toán được phân cấp cho CĐT tổ chức thẩm định và phê duyệt có tích cực rút ngắn thời gian thẩm định và phê duyệt, các CĐT kịp thời triển khai thực hiện, góp phần đẩy nhanh tiến độ dự án. Tuy nhiên, mặt tích cực trên phù hợp các CĐT quản lý xây dựng chuyên ngành như Ban quản lý dự án xây dựng cơ sở hạ tầng huyện, một số ban kiêm nhiệm theo chuyên ngành do UBND huyện Thành lập quản lý theo dự án, công trình, còn lại các công trình do UBND các xã thành lập ban quản lý kiêm nhiệm chất lượng công tác lập, thẩm định thiết kế kỹ thuật - dự toán còn nhiều bất cập. Một số tổ chức tư vấn có xu hướng chạy theo doanh thu, quá trình thực hiện không nghiên cứu đưa ra các phương án thiết kế, trên cơ sở đó lựa chọn phương án tối ưu; một số tổ chức tư vấn yếu kém về chuyên môn nên đã bỏ sót nhiều yếu tố, bỏ sót hạng mục của công trình hoặc thiết kế công trình không theo đúng quy chuẩn, tiêu chuẩn quy định của Nhà nước. Dẫn đến khi tổ
chức đấu thầu và thực tế thi công nhiều khối lượng công việc tư vấn thiết kế bỏ sót hoặc tính còn thiếu và phải xin cấp có thẩm quyền điều chỉnh, bổ sung thiết kế; trường hợp dự án không được điều chỉnh bổ sung thiết kế thì đơn vị thi công phải chịu thiệt chi phí cho những phần khối lượng đó.
- Thẩm định thiết kế - dự toán: Do các CĐT không đủ năng lực, không có chuyên môn về quản lý dự án đầu tư nên không tổ chức nghiệm thu hoặc nghiệm thu một cách thụ động sản phẩm thiết kế - dự toán do cơ quan tư vấn lập trước khi trình thẩm định và phê duyệt. Mặt khác, cơ quan thẩm định thiết kế - dự toán chỉ căn cứ trên thiết kế - dự toán được đơn vị tư vấn lập, không khảo sát thực tế hiện trường để phát hiện những khối lượng tính thiếu, tính thừa; chỉ xem xét trên hồ sơ, bản vẽ do Chủ đầu tư, đơn vị tư vấn lập để thực hiện công tác thẩm định; Đây là nội dung buông lỏng quản lý Nhà nước gây ra thất thoát làm tăng kinh phí đầu tư các dự án.
4.2.2.3. Giai đoạn thực hiện đầu tư
- Công tác đấu thầu, lựa chọn nhà thầu: Hiện nay, huyện Thái Thụy đang thực hiện công tác lựa chọn nhà thầu theo đúng quy định Luật Đấu thầu 2013 và Nghị định 63/2014/NĐ-CP và các văn bản dưới luật do các Bộ, ngành ban hành. Thông qua các cuộc đấu thầu đã lựa chọn được các nhà thầu có đủ kinh nghiệm và năng lực để thực hiện công tác theo yêu cầu; năng lực của chủ đầu tư và nhà thầu được cải thiện; công tác đấu thầu đã được nhiều người quan tâm và biết đến. Đồng thời đã tạo ra sự cạnh tranh để làm động lực cho sự phát triển. Bên cạnh đó, Công tác đấu thầu, lựa chọn nhà thầu chưa đạt phát huy hiệu quả và còn tồn tại:
+ Công tác tổ chức lựa chọn nhà thầu của huyện Thái Thụy, tỉnh tỉnh Thái Bình trong những năm qua mặc dù đã được chấn chỉnh, song tình trạng đấu thấu không tuân thủ theo trình tự, thủ tục của Luật Đấu thầu và các văn bản hướng dẫn vẫn tồn tại tình trạng các CĐT đều trình xin chủ trương cấp quyết định đầu tư cho đấu thầu hạn chế hoặc chỉ định thầu. Điều này dẫn đến việc lựa chọn Nhà thầu theo chủ quan của CĐT, đã xảy ra việc một số Nhà thầu được chỉ định không đủ năng lực kinh nghiệp, tài chính dẫn đến tiến độ, chất lượng không bảo đảm theo yêu cầu.
+ Nhiều gói thầu tiến hành tổ chức đấu thầu theo hình thức đấu thầu rộng rãi nhưng còn mang tính hình thức, không có sự cạnh tranh bình đẳng. Tỷ lệ giảm giá rất thấp, giá trúng thầu thấp, phần kinh phí giảm giá còn thấp hơn phần chi phí tổ chức đấu thầu. Điều này làm hiệu quả đấu thầu thấp.
Bảng 4.6. Tổng hợp tình hình lựa chọn nhà thầu 2012-2016 TT Nội dung 2012 2013 2014 2015 2016 So sánh bình quân cả GĐ
1 Số gói thầu tổ chức đấu thầu 91 178 159 96 66 -7,7% 2 Tổng số gói thầu đấu thầu rộng rãi 6 9 7 30 21 36,8%
3 Tổng giá trị gói thầu được duyệt
(tỷ đồng) 139 273 188 178 283 19,5%
4 Tổng giá trị trúng thầu (tỷ đồng) 136 269 186 175 281 19,9%
5 Tiết kiệm trong đấu thầu 3 4 2 3 2 -9,6%
6 Tỷ lệ tiết kiệm (%) 2,16 1,47 1,06 1,69 0,71 -24,4% Nguồn: Báo cáo công tác đấu thầu 2012- 2016 Phòng Tài chính – Kế hoạch,
huyện Thái Thụy, tỉnh Thái Bình
Qua số liệu trên cho thấy, số lượng gói thầu đấu thầu rộng rãi còn thấp, tỷ lệ tiết kiệm trong đấu thấu thấp (chỉ từ 1% đến 2%) chủ yếu từ gói thầu đấu thầu rộng rãi, thông thường các gói thầu đấu thầu rộng rãi có tỷ lệ tiết kiệm giảm giá từ 1%-2%, còn lại các gói thầu chỉ định thầu thì tỷ lệ giảm giá gần như không có.
Điều dễ dàng nhận thấy, mặc dù đã có nhiều đơn vị tham gia thực hiện lựa chọn nhà thầu, tuy nhiên do chưa thực hiện nghiêm túc cạnh tranh lành mạnh để đánh giá đúng năng lực của Nhà thầu, kết quả nhiều doanh nghiệp hoạt động trên địa bàn huyện Thái Thụy, tỉnh Thái Bình không cải tiến phương pháp quản lý, ứng dụng khoa học công nghệ trong sản xuất, khi có dự án lớn yêu cầu cạnh tranh bình đẳng đều không lựa chọn làm đơn vị trúng thầu.
+ Trình độ am hiểu pháp luật về đấu thầu của cả lực lượng cán bộ quản lý Nhà nước và cán bộ tham gia đấu thầu của các tổ chức, cá nhân còn hạn chế. Do các CĐT đa số các cơ quan hành chính Nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập khi tổ chức đấu thầu mặc dù thuê đơn vị tư vấn làm bên mời thầu, nhưng vẫn trực tiếp thẩm định phê duyệt hồ sơ mời thầu, kết quả trúng thầu dẫn đến tình trạng sai sót trong trong quy trình tổ chức đấu thầu.
4.2.2.4. Quản lý cấp phát, thanh toán và kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB
Thanh toán vốn đầu tư đươc thực hiện hợp lý, quản lý chặt chẽ, đơn vị thi công được thanh toán, tạm ứng sử dụng vốn đúng mục đích, đúng đối tương, có hiệu quả và đảm bảo hoàn trả đủ số vốn đã tạm ứng khi thanh toán khối lượng hoàn thành đạt 80% giá trị hợp đồng, không có hiện tượng nợ khối lượng thi công khi đã hết thời hạn thanh toán tạm ứng. Việc thanh toán và tạm ứng, thanh toán tạm ứng được thực hiện theo đúng quy định tại Thông tư số 86/2011/TT-BTC ngày 17/6/2011 (hết hiệu lực từ ngày 05 tháng 3 năm 2016); Thông tư số 08/2016/TT-BTC ngày 18/01/2016; Thông tư số 28/2012/TT-BTC ngày 24/02/2012 của Bộ Tài chính.
Bảng 4.7. Tình hình thanh toán kế hoạch vốn đầu tư XDCB ngân sách cấp huyện và cấp xã giai đoạn 2015-2017
STT Nội dung Tổng cộng Năm 2015 Năm 2016 Năm 2017 So sánh bình quân cho cả GĐ I Ngân sách cấp huyện 1 Kế hoạch vốn (Đvt: Triệu đồng) 318.419 53.700 124.307 140.412 27,2%
2 Thanh toán (Đvt: Triệu đồng) 312.872 53.656 122.478 136.738 26,3%
3 Tỷ lệ (%) 98% 100% 99% 97% -0,8%
II Ngân sách cấp xã
1 Kế hoạch vốn (Đvt: Triệu
đồng) 398.942 149.187 132.621 117.134 -5,9% 2 Thanh toán (Đvt: Triệu đồng) 396.376 149.187 131.113 116.076 -6,1%
3 Tỷ lệ (%) 99% 100% 99% 99% -0,3%
Nguồn: Báo cáo thanh toán 13 tháng năm 2015-2017 của phòng Kiểm soát chi - Kho bạc nhà nước tỉnh Thái Bình
Qua bảng số liệu, tình hình giải ngân thanh toán kế hoạch vốn đầu tư xây dựng cơ bản qua các năm 2015 đến năm 2017 huyện Thái Thụy đạt tỷ lệ tương đối cao; trong đó: tỷ lệ vốn giải ngân bình quân giai đoạn 2015-2017 của: ngân sách cấp huyện đạt 98% và ngân sách cấp xã đạt 99% so với kế hoạch vốn đã bố trí, cho thấy huyện Thái Thụy đã chú trọng trong công tác giải ngân vốn đầu tư.
Tuy nhiên, trong công tác thanh toán vốn đầu tư còn một số vấn đề phát sinh được phản ánh như sau:
Một là, số lượng dự án tại ngân sách cấp huyện và cấp xã tương đối nhiều, trong khi đó cán bộ kiểm soát chi tại Kho bạc nhà nước huyện lại hạn chế (02 cán bộ); việc kiểm soát thanh toán phải mất nhiều thời gian và khâu kiểm soát chi vốn đầu tư XDCB nhiều thủ tục rườm rà, có quá nhiều khâu về thủ tục được thanh toán, nên vẫn còn tình trạng tồn đọng hồ sơ, việc thanh toán chậm so với thời gian quy định.
Hai là, nhiều Chủ đầu tư, địa phương thường dồn hồ sơ, thủ tục và quyết toán vào những tháng cuối năm mới thanh toán, trong khi các doanh nghiệp phải đi vay ngân hàng để thực hiện công tác thi công, điều này ảnh hưởng đến việc kinh doanh của doanh nghiệp.
Ba là, Ngoài ra, việc quản lý, tổ chức kiểm soát chi của cơ quan Kho bạc nhà nước chưa được thống nhất từ cấp trên đến các địa phương; ví dụ: Từ năm 2015, thực hiện quy định Luật Đầu tư công và các Văn bản, Nghị định hướng dẫn thi hành Luật; Ủy ban nhân dân tỉnh Thái Bình đã ban hành nhiều Văn bản, Chỉ thị về việc xử lý nợ đọng vốn đầu tư xây dựng cơ bản; trong đó: giao Kho bạc nhà nước không giải ngân, thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản cho các dự án khởi công mới, khi địa phương, đơn vị còn nợ đọng xây dựng cơ bản. Nhưng trên thực tế thì ở một số địa phương vẫn có nhiều dự án khởi công mới được Kho bạc nhà nước giải ngân, thanh toán vốn đầu tư, trong khi địa phương còn nợ đọng xây dựng cơ bản; một số địa phương khác được cơ quan Kho bạc nhà nước tổ chức, quản lý tương đối chặt chẽ trong kiểm soát chi đối với các dự án khởi công mới.
Bốn là, việc áp dụng xử phạt đối với các hoạt động thanh toán tại Kho bạc nhà nước vẫn chưa được áp dụng, chủ yếu là hình thức nhắc nhở và trả về cho Chủ đầu tư hoàn thiện hoặc chỉnh sửa lại. Trong các năm qua, việc kiểm soát chi tại Kho bạc nhà nước đã phát hiện ra nhiều sai sót trong quá trình thanh toán vốn đầu tư XDCB; những lỗi mắc chủ yếu trong các hồ sơ: các căn cứ quy định của pháp luật, sự hợp lệ của thời gian thực hiện đấu thầu, ký kết và thực hiện hợp đồng. Đối với hồ sơ thanh toán, sai sót xuất phát từ việc lập hồ sơ nghiệm thu, quyết toán A-B (nhiều khối lượng công việc thực hiện sau nhưng được nghiệm thu trước, một số nội dung, công việc không có trong dự toán được cấp có thẩm quyền phê duyệt, hợp đồng thi công ..), hay những sai sót ở giấy rút vốn, giấy đề nghị thanh toán của Chủ đầu tư. Các hồ sơ trên sẽ bị Kho bạc nhà nước từ chối