CẤP HUYỆN TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN THÁI THỤY, TỈNH THÁI BÌNH 4.2.1. Quản lý công tác lập và giao kế hoạch vốn đầu tư xây dựng cơ bản
Hàng năm căn cứ quyết định của UBND tỉnh về việc giao kế hoạch thu, chi ngân sách và chỉ tiêu phát triển kinh tế, UBND huyện đã chỉ đạo các phòng chức năng và UBND các xã, thị trấn, lập dự toán thu, chi ngân sách theo quy định của Luật ngân sách nhà nước. Trong dự toán thu, chi ngân sách của huyện, UBND huyện đã căn cứ vào phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi theo Nghị quyết số 44/2010/NQ-HĐND ngày 16/7/2010, của HĐND tỉnh Thái Bình khóa XIV về việc phân cấp các nguồn thu; nhiệm vụ chi; tỷ lệ phần trăm phân chia nguồn thu giữa các cấp ngân sách ở địa phương từ năm 2011, trong đó bao gồm: chi thường xuyên và chi đầu phát triển. Trong chi đầu tư phát triển, UBND huyện đã chỉ rõ nguồn vốn đầu tư; cơ cấu chi đầu tư theo ngành, lĩnh vực và đặc biệt là các dự án trọng điểm còn dở dang, nợ đọng.
Bảng 4.3. Kế hoạch giao dự toán thu, chi ngân sách huyện, xã năm 2014- 2016
TT Nội dung
Năm 2014 Năm 2015 Năm 2016 So
sánh bình quân cho cả GĐ Kinh phí (Đvt: Tỷ đồng) Tỷ lệ (%) Kinh phí (Đvt: Tỷ đồng) Tỷ lệ (%) Kinh phí (Đvt: Tỷ đồng) Tỷ lệ (%) 1 Chi XDCB 255 31 69 11 94 14 22,1% -
2 Chi thường xuyên 561 69 555 89 589 86 1,2% Nguồn: Quyết định giao dự toán thu chi ngân sách năm 2014- 2016 của UBND huyện
Thái Thụy, tỉnh Thái Bình
Đối với chi đầu tư xây dựng cơ bản, về cơ bản HĐND, UBND huyện đã phân bổ và quyết định giao kế hoạch vốn đầu tư xây dựng cơ bản cho các dự án đáp ứng đủ các điều kiện, đảm bảo phù hợp với chỉ tiêu được giao về tổng mức đầu tư, cơ cấu vốn và lĩnh vực đầu tư.
Tỷ lệ vốn chi cho xây dựng cơ bản từ NSNN 5 năm (2012, 2013, 2014, 2015, 2016) của huyện Thái Thụy, bình quân chiếm khoảng 22% tổng chi ngân sách của huyện (Bảng 4.3). Số vốn đầu tư cho xây dựng cơ bản tăng mạnh trong các năm 2013, 2014 vì đây là thời điểm huyện Thái Thụy được ngân sách cấp
trên hỗ trợ cũng như ngân sách huyện và ngân sách xã tập trung nhiều nhất cho chương trình mục tiêu Quốc gia xây dựng nông thôn mới; mặt khác, từ năm 2015 Luật Đầu tư công có hiệu lực thi hành, do đó nguồn vốn đầu tư được chủ yếu tập trung để xử lý nợ đọng xây dựng cơ bản, hạn chế việc triển khai đầu tư xây dựng các dự án, công trình mới. Tuy nhiên, việc thẩm định, phê duyệt chủ trương đầu tư và công tác kế hoạch đầu tư chưa sát yêu cầu thực tiễn, thiếu cơ sở khoa học. Cụ thể như sau:
- Chủ trương đầu tư được đánh giá là khâu dễ gây thất thoát, lãng phí và trên thực tế đã gây nên thất thoát và lãng phí lớn trong đầu tư và xây dựng. Chẳng hạn, một số dự án chưa xác định rõ cơ cấu nguồn vốn và khả năng cân đối nguồn vốn từng năm đã được thẩm định, phê duyệt để triển khai thi công, do đó làm phát sinh nợ đọng xây dựng cơ bản; một số dự án không được bố trí vốn kịp thời dẫn đến nhà thầu không đủ nguồn lực thi công, dự án bị bỏ bê tiến độ, xuống cấp nghiêm trọng; lãng phí trong hiệu quả đầu tư và thất thoát nguồn vốn ngân sách nhà nước... Đơn vị tính: Tỷ đồng 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 2012 2013 2014 2015 2016
Chi thườ ng xuyên
Chi XDCB
Hình 4.3: Cơ cấu nguồn vốn chi ngân sách huyện Thái Thụy, tỉnh Thái Bình năm 2012-2016
Nguyên nhân các sai lầm về chủ trương đầu tư ở các cấp ngành, địa phương: do việc cân nhắc, tính toán hiệu quả kinh tế, hiệu quả xã hội, môi trường đầu tư còn hời hợt, thiếu cụ thể, chưa phù hợp với nguồn vốn thực tế; đa số các dự án do các đơn vị quản lý ngành, lĩnh vực, địa phương khi có nhu cầu đều báo cáo người quyết định đầu tư cho chủ trương đầu tư, không có các đơn vị tham mưu thẩm định xem xét đánh giá sơ bộ về quy mô đầu tư, khả năng cân đối nguồn vốn, hiệu quả dự án mang lại; có không ít trường hợp khi quyết định chủ trương đầu tư còn nặng nề phong trào chạy theo thành tích, theo hình thức, mang tính chủ quan duy ý chí của người đứng đầu địa phương; nhiều dự án chưa tiến hành thực hiện đã phải điều chỉnh, bổ sung quy mô đầu tư, thay đổi thiết kế dẫn đến hiệu quả đầu tư chưa được cao.
- Công tác lập kế hoạch đầu tư triển khai chưa tốt do kế hoạch giao dự toán ngân sách hàng năm còn chậm. Khâu công tác xây dựng kế hoạch hoá phải đi trước một bước nhưng thực tế lại không đúng như vậy, do đó không những không làm cho hiệu quả đồng vốn đầu tư phát huy tác dụng mà nó còn là một trong những nguyên nhân làm cho luật NSNN được thực hiện không nghiêm. Theo quy định Luật Đầu tư công số 49/201/QH13 ngày 18/6/2014 (Quốc hội, 2014), thì điều kiện được giao kế hoạch vốn là phải bảo đảm đúng theo trình tự đầu tư XDCB và đảm bảo các tiêu chí theo quy định: “Đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt chủ trương đầu tư; Xác định rõ nguồn vốn và khả năng cân đối vốn để thực hiện chương trình, dự án; Tuân thủ quy định của pháp luật về nguyên tắc, tiêu chí phân bổ vốn đầu tư công”.
Tuy nhiên, nhiều công trình chưa đủ thủ tục vẫn giao kế hoạch để giữ vốn và đó là một trong những nguyên nhân làm chậm tiến độ thanh toán theo kế hoạch được giao. Trong quá trình thanh toán có rất nhiều công trình, hạng mục công trình thiếu những bộ hồ sơ pháp lý cần thiết sau khi được cấp vốn mới tiến hành hoàn thiện hồ sơ.
- Công tác phân bổ và giao kế hoạch vốn hằng năm vẫn còn tình trạng dàn trải, số nợ đọng vốn XDCB từ nguồn vốn ngân sách nhà nước còn lớn, nhiều công trình hoàn thành nhưng chưa có khả năng thanh toán và thiếu khả năng cân đối vốn để xử lý dứt điểm nợ đọng XDCB. Theo quy định thời gian và vốn để bố trí kế hoạch thực hiện các dự án nhóm B không quá 5 năm, các dự án nhóm C không quá 3 năm, tuy nhiên đa số các dự án không tuân thủ thời gian bố trí vốn, dẫn đến tình trạng thời gian thực hiện kéo dài, hiệu quả đầu tư thấp. Ngược lại có hiện tượng
nghịch lý là vốn Nhà nước đã bố trí theo kế hoạch lại bị tồn đọng không thanh toán được do chưa đủ thủ tục theo quy định quản lý đầu tư XDCB và các Thông tư hướng dẫn. Các nhà thầu xây dựng vẫn đi vay Ngân hàng để bảo đảm tiến độ, chưa thu hồi được vốn để tái đầu tư, trong khi vẫn phải trả lãi vay Ngân hàng; dẫn đến nhà thầu thi công phải tìm mọi cách tăng chi phí liên quan khác khi thi công dự án để bù đắp các khoản hụt thu của đơn vị; nên giá trị công trình phải gánh chịu những chi phí bất hợp lý.
Mặt khác, đối với giai đoạn 2016 – 2020, kế hoạch vốn đầu tư phải lập cho cả một chu kỳ 5 năm theo đúng nguyên tắc, tiêu chí quy định tại Luật Đầu tư công số 49/2014/QH13 ngày 18/6/2014 (Quốc hội, 2014) và văn bản liên quan, cụ thể: ưu tiên thanh toán nợ đọng xây dựng cơ bản (công trình, hạng mục công trình hoàn thành đã phê duyệt quyết toán còn thiếu vốn); hoàn trả vốn ứng trước, vốn vay (nếu có); bố trí vốn cho các dự án hoàn thành đưa vào sử dụng chưa phê duyệt quyết toán theo quy định; bố trí vốn đối ứng các chương trình, dự án (nếu có); bố trí vốn cho các dự án chuyển tiếp (ưu tiên bố trí vốn cho các dự án hoàn thành trong năm kế hoạch); nếu còn nguồn và đã xử lý nợ đọng xây dựng cơ bản mới bố trí vốn cho các dự án, công trình khởi công mới đáp ứng yêu cầu quy định tại khoản 4 điều 54 của Luật Đầu tư công và Nghị định hướng dẫn thi hành Luật Đầu tư công. Tuy nhiên, một số địa phương vẫn còn nợ đọng xây dựng cơ bản tương đối lớn nhưng vẫn chưa tập trung xử lý dứt điểm nợ đọng xây dựng cơ bản, vẫn còn tình trạng bố trí vốn để triển khai các công trình khởi công mới, chạy theo thành tích để phấn đấu về đích nông thôn mới, nhưng hậu quả dẫn đến làm gia tăng nợ đọng xây dựng cơ bản kéo dài, không xử lý được triệt để.
Theo báo cáo tình hình thực hiện vốn đầu tư XDCB các xã, thị trấn trên địa bàn huyện thì hầu hết các danh mục công trình do UBND xã quyết định đầu tư bố trí vốn không đúng thời gian quy định (dự án nhóm B không quá 5 năm, dự án nhóm C không quá 3 năm), đặc biệt nhiều dự án đã hoàn thành đưa vào khai thác sử dụng, có quyết toán được duyệt nhưng chưa được bố trí vốn hoàn trả, thậm chí một số dự án do việc bố trí vốn không đúng quy định làm kéo dài thời gian đầu tư, kết quả là hiệu quả đầu tư thấp, vì vốn bỏ ra không sinh lời trong thời gian đầu tư, ảnh hưởng nền kinh tế vĩ mô.
Số liệu cho thấy năm 2012-2016, huyện Thái Thụy đã bố trí cho 460 danh mục dự án, công trình khởi công mới, với tổng mức đầu tư được duyệt là 2.099 tỷ đồng (theo bảng số 4.5), trong khi số vốn bố trí cho các dự án này khoảng
1.688 tỷ đồng, như vậy khả năng cân đối theo nhu cầu vốn còn thiếu khoảng 411 tỷ đồng. Số liệu trên thể hiện tình trạng đầu tư dàn trải, dẫn đến kéo dài thời gian thực hiện dự án, hiệu quả đầu tư thấp. Ngoài ra số nợ đọng XDCB (tính theo biên bản nghiệm thu khối lượng hoàn thành A-B) tính đến ngày 31/01/2017 của toàn huyện là 311,5 tỷ đồng; trong đó: Số nợ các dự án, công trình do UBND tỉnh quyết định đầu tư và UBND huyện làm chủ đầu tư là 33,7 tỷ đồng; số nợ XDCB của cấp huyện là 35, 9 tỷ đồng; số nợ XDCB của cấp xã là 244,9 tỷ đồng.
Qua tổng hợp nợ đọng xây dựng cơ bản toàn tỉnh thì huyện Thái Thụy là một trong những huyện có số nợ XDCB của cấp xã tương đối cao so với các huyện, thành phố khác trong toàn tỉnh Thái Bình; cụ thể:
Bảng 4.4. Số nợ xây dựng cơ bản ngân sách cấp huyện, thành phố thuộc tỉnh Thái Bình. Đơn vị tính: Triệu đồng S TT CÁC HUYỆN, THÀNH PHỐ Tổng mức đầu tư được duyệt (hoặc điều chỉnh) Lũy kế Giá trị KLHT đến 31/12/201 6 Lũy kế số vốn thanh toán đến 31/01/201 7 Nợ XDCB đến 31/01/201 7 A B 1 2 3 4=2-3 TỔNG CỘNG 7.589.652 6.095.562 4.841.802 1.253.761 1 HUYỆN HƯNG HÀ 1.345.620 1.004.939 823.613 181.326 2 HUYỆN ĐÔNG HƯNG 1.278.145 1.054.544 834.965 219.579 3 HUYỆN QUỲNH PHỤ 666.688 531.103 431.817 99.285 4 HUYỆN THÁI THỤY 1.106.296 935.523 690.592 244.932 5 HUYỆN TIỀN HẢI 987.611 764.805 633.319 131.486 6 HUYỆN KIẾN XƯƠNG 1.102.709 902.347 714.506 187.842 7 HUYỆN VŨ THƯ 824.481 709.381 585.716 123.667 8 THÀNH PHỐ THÁI BÌNH 278.102 192.920 127.275 65.645 Nguồn: số liệu tổng hợp nợ XDCB tỉnh Thái Bình đến 31/01/2017 của phòng Tài chính
Số nợ XDCB trên bản chất là Nhà nước nợ doanh nghiệp, trong khi doanh nghiệp đi vay ngân hàng, kết quả là làm cho các doanh nghiệp kinh doanh thua lỗ, nợ thuế và dẫn đến phá sản; từ đó tác động và làm ảnh hưởng đến sự phát triển của nền kinh tế vĩ mô.
Ví dụ 1: Dự án Đường ra Cồn Đen, xã Thái Đô, huyện Thái Thụy theo Quyết định phê duyệt ban đầu có tổng mức đầu tư là 108,3 tỷ đồng, thời gian khởi công - hoàn thành 2009-2010. Tuy nhiên đến hết năm 2016 mới hoàn thành bàn giao đưa vào sử dụng, tổng mức đầu tư điều chỉnh là 126,3 tỷ đồng, vốn nợ đọng khối lượng đã thực hiện hoàn thành là 4,7 tỷ đồng.
Ví dụ 2: Dự án Ứng phó biến đổi khí hậu huyện Thái Thụy, tỉnh Thái Bình được phê duyệt và triển khai từ tháng 12/2013 với tổng mức đầu tư là 261,7 tỷ đồng (thời gian thực hiện được duyệt là năm 2013-2016). Tuy nhiên đến hết năm 2016, công tác đền bù, giải phóng mặt bằng vẫn chưa thực hiện xong (thực hiện được khoảng 80%) và đã thanh toán khối lượng hoàn thành là 28,9 tỷ đồng. Như vậy theo quyết định phê duyệt dự án đến hết năm 2016 dự án này phải được hoàn thành và bàn giao đưa vào sử dụng, nhưng thực tế đến nay công tác đền bù, giải phóng mặt bằng còn chưa thực hiện xong, do vậy khả năng phải điều chỉnh tổng mức đầu tư do Nhà nước thay đổi chế độ chính sách về tiền lương, hệ số nhân công…và điều chỉnh thời gian thực hiện dự án thêm nhiều năm nữa là chắc chắn xảy ra; từ đó ảnh hưởng đến việc cân đối nguồn vốn của dự án các năm tới, lãng phí và gây thất thoát ngân sách nhà nước.
4.2.2. Công tác quản lý dự án đầu tư
4.2.2.1. Giai đoạn chuẩn bị đầu tư
Số liệu tổng hợp ở Bảng 4.5 cho thấy số dự án đầu tư được thẩm định, phê duyệt tăng, giảm không đồng đều qua các năm, tổng mức đầu tư cũng tăng, giảm không đồng đều; sốdự án điều chỉnh, bổ sung năm 2012 và 2013 tăng mạnh. Tuy nhiên năm 2014 số dự án điều chỉnh giảm mạnh, nhưng tổng số tiền chênh lệch so với năm 2012 và 2013 lại cao hơn, trong 5 năm tổng số dự án điều chỉnh là 32 dự án, tương ứng với số tiền 57 tỷ đồng tăng 3% trên tổng số vốn phê duyệt dự án trong 5 năm. Về cơ bản các cơ quan chức năng và chủ đầu tư đã làm tốt công tác lập, thẩm định, phê duyệt dự án đầu tư. Quá trình thẩm định đã tham gia cùng chủ đầu tư, đơn vị tư vấn chỉnh sửa quy mô, nội dung đảm bảo phù hợp với điều
kiện thực tế và hiệu quả đầu tư của dự án. Tuy nhiên, chất lượng công tác lập, thẩm định, phê duyệt dự án, Báo cáo Kinh tế - Kỹ thuật và thiết kế bản vẽ kỹ thuật thi công; lập tổng dự toán còn buông lỏng, cụ thể:
- Công tác lập, thẩm định phê duyệt dự án, Báo cáo Kinh tế - Kỹ thuật: + Độ chính xác của công tác thẩm định chưa cao do chất lượng hồ sơ dự án cũng như Báo cáo Kinh tế - Kỹ thuật chưa đề cập hết các nội dung của một dự án như quy định (Ví dụ: Số liệu khảo sát, nghiên cứu hiện trạng và dự báo không chính xác...). Đặc biệt vẫn có tình trạng chạy dự án bằng mọi cách có quyết định phê duyệt dự án đầu tư, Báo cáo Kinh tế - Kỹ thuật để “xin vốn”, một số dự án, công trình thẩm định và phê duyệt nhưng không thực hiện hoặc thực hiện không bảo đảm quy mô, tiến độ theo chủ trương đầu tư ban đầu được duyệt.
Bảng 4.5. Tổng hợp các công trình, dự án mới điều chỉnh 2012-2016
TT Nội dung 2012 2013 2014 2015 2016 So sánh bình quân cả GĐ 1 Số lượng dự án mới 137 114 66 98 45 -24,3% 2 Tổng mức đầu tư (tỷ đồng) 590,3 568,3 279,5 303,8 357,1 -11,8% 3 Số lượng dự án điều chỉnh 12 9 4 4 3 -29,3%
4 Tổng mức đầu tư điều
chỉnh bổ sung (tỷ đồng) 15 8 18 4 12 -5,4% Nguồn: Báo cáo tổng hợp của phòng Tài chính – Kế hoạch huyện Thái Thụy,
tỉnh Thái Bình (2012 - 2016)
+ Thời gian khởi công - hoàn thành: Thường các CĐT đề xuất thời gian khởi công - hoàn thành ngắn, nhiều dự án chưa thực hiện đúng theo thời gian