2.3.2.1. Thời kỳ trước Luật Đất đai năm 1993
* Giai đoạn từ 1930 đến trước năm 1960
Ở giai đoạn 1930 - 1945, quy hoạch sử dụng đất đai được tiến hành lẻ tẻ ở một số đô thị, các khu mỏ khai thác tài nguyên khoáng sản, một số vùng đồn điền như cao su, cà phê… theo yêu cầu về nội dung và phương pháp của người Pháp. Từ năm 1946 đến 1954 là thời kỳ toàn quốc kháng chiến kiến quốc, thực hiện triệt để khẩu hiệu “người cày có ruộng” (Hội nghị Trung ương lần thứ 5 tháng 11 năm 1953, Đảng ta đã thông qua Cương lĩnh ruộng đất; sau đó Quốc hội thông qua Luật Cải cách ruộng đất ngày 04 tháng 12 năm 1953). Mục đích cải cách ruộng đất là tiêu diệt chế độ phong kiến chiếm hữu ruộng đất, thực hiện người cày có ruộng, giải phóng sức sản xuất ở nông thôn, phát triển sản xuất, đẩy mạnh kháng chiến. Phương châm cải cách ruộng đất là đấu tranh một cách có kế hoạch, làm từng bước, có trật tự, có lãnh đạo chặt chẽ. “Những ruộng đất tịch thu, trưng thu, trưng mua chia hẳn cho nông dân, nông dân có quyền sở hữu ruộng đất đó, theo nguyên tắc xã làm đơn vị, trên cơ sở nguyên canh, theo số lượng, chất lượng, vị trí gần hay xa của ruộng đất, dùng cách điều chỉnh nhiều bù ít, tốt bù xấu, gần bù xa mà chia; cần chiếu cố những nông dân trước đã cày trên những ruộng đất ấy” . Làm đầy đủ những nội dung như vậy thì thực chất là đã tiến hành quy hoạch sử dụng đất đai mà chí ít là trong lĩnh vực nông nghiệp.
Ở Miền Nam có những đề án thiết lập quy hoạch sử dụng đất đai về xây dựng các đồn điền, các khu công nghiệp nhỏ lẻ, các khu vực dân cư đô thị và nông thôn, các khu vực bến xe, bến cảng phục vụ mục đích quân sự. Nguyễn Dũng Tiến (1998) cho biết “Một ví dụ về Quy hoạch sử dụng đất đai phục vụ giáo dân khá
tiêu biểu là đồ án Quy hoạch sử dụng đất đai khu vực xung quanh Toà Thánh Tây Ninh tiến hành năm 1952” . “Từ sau khi hoà bình lập lại, ở Miền Bắc thực hiện kế hoạch khôi phục kinh tế sau chiến tranh, tập trung vào việc hoàn thành cải cách ruộng đất tiếp đến là cải tạo xã hội chủ nghĩa đối với nông nghiệp, thủ công nghiệp và công thương nghiệp tư bản tư doanh; trong đó khâu chính là cải tạo và phát triển nông nghiệp . “Trên toàn Miền Bắc về căn bản đã giải quyết xong vấn đề người cày có ruộng và hình thành quan hệ sản xuất mới ở nông thôn và chuẩn bị kế hoạch 5 năm lần thứ nhất với sự giúp đỡ của các chuyên gia nước ngoài”. Đây là thời kỳ quy hoạch sử dụng đất đai mang tính tự phát, tự túc, khôi phục và kế thừa truyền thống cây trồng vật nuôi, phong tục tập quán sinh hoạt cộng đồng với nhiều biểu hiện tính tập thể của chế độ xã hội chủ nghĩa.
* Giai đoạn từ năm 1960 đến năm 1975
Đến cuối năm 1960 khi chuẩn bị xây dựng và công bố kế hoạch 5 năm lần thứ nhất (1961 - 1965) cả nước đang bước vào thời kỳ hừng hực khí thế xây dựng đất nước mà trước hết là phải đẩy mạnh sản xuất nông nghiệp, sử dụng tốt quỹ đất đai. Chính vì vậy mà công tác phân vùng quy hoạch nông nghiệp, lâm nghiệp, đã được đặt ra ngay từ những năm 1960 này. Do đó có thể nói “quy hoạch sử dụng đất đai cũng đồng thời được đặt ra (chính xác là năm 1962), các bộ ngành chủ quản, các tỉnh, huyện đã có những điều chỉnh về sử dụng đất cho các mục đích giao thông, thuỷ lợi, xây dựng kho tàng, trại chăn nuôi, bến bãi, nhà xưởng… mang tính chất bố trí sắp xếp lại việc sử dụng đất cũng chỉ mới được đề cập như một phần nội dung lồng ghép vào các phương án phân vùng nông nghiệp, lâm nghiệp, các phương án sản xuất hay công trình xây dựng cụ thể nào đó cho những mục đích đơn lẻ”, theo Nguyễn Dũng Tiến (2005). Trong bối cảnh cả nước có chiến tranh cho tới khi giải phóng Miền Nam thống nhất đất nước năm 1975, quy hoạch sử dụng đất đai chưa có điều kiện tiến hành theo một nội dung, phương pháp, trình tự thống nhất trong phạm vi một cấp vị lãnh thổ nào đó. Mặc dù vậy với tư cách là một phần nội dung của các phương án phát triển sản xuất nông lâm nghiệp, quy hoạch sử dụng đất đai đã tạo ra những cơ sở có tính khoa học cho việc tính toán các phương án sản xuất có lợi nhất. “Nó là một yêu cầu không thể thiếu được đối với các nhà quản lý sản xuất nông nghiệp ngay cả ở cấp vị một Hợp tác xã sản xuất nông nghiệp trong thời kỳ này”.
Từ năm 1975 - 1981 là thời kỳ triển khai hàng loạt các nhiệm vụ điều tra cơ bản trên phạm vi cả nước. Nguyễn Dũng Tiến (2005) cho biết “Vào cuối năm 1978 lần đầu tiên đã xây dựng được các phương án phân vùng nông nghiệp, lâm nghiệp, công nghiệp chế biến nông lâm sản của cả nước, của 7 vùng kinh tế và của tất cả 44 tỉnh, thành phố thuộc Trung ương trình Chính phủ xem xét phê duyệt”. Trong các tài liệu này đều đã đề cập đến quy hoạch sử dụng đất đai, coi đó như những căn cứ khoa học quan trọng để luận chứng các phương án phát triển ngành. Cùng với lĩnh vực nông nghiệp, các khu cụm công nghiệp, các khu đô thị, các khu đầu mối giao thông… cũng được nghiên cứu xem xét để cải tạo và xây mới. Thực tế lúc bấy giờ cho thấy các thông tin, số liệu, tư liệu đo đạc bản đồ phục vụ cho quản lý đất đai nói chung và cho quy hoạch sử dụng đất đai nói riêng là vừa thiếu, vừa tản mạn lại vừa khập khiễng, làm cho độ tin cậy về quy mô diện tích, vị trí cũng như tính chất đất đai tính toán trong các phương án này không được bảo đảm. Rất nhiều phương án tính toán diện tích cây trồng chủ lực như cao su, cà phê, chè, dứa, lạc, đay, đậu đỗ… trong cùng một địa bàn cụ thể có sự chồng chéo, thiếu tính khả thi. Đây cũng là một trong những yếu tố thúc đẩy việc Chính phủ quyết định thành lập Tổng cục Quản lý ruộng đất (Nghị quyết số 548/NQ/QH ngày 24/5/1979 của Uỷ Ban thường vụ Quốc hội về thành lập Tổng cục Quản lý ruộng đất; Nghị định số 404/CP ngày 09/11/1979 của Chính phủ về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Tổng cục Quản lý ruộng đất).
Trước áp lực về lương thực và hàng tiêu dùng, trong giai đoạn này Trung ương Đảng và Chính phủ đã có những Nghị quyết, Chỉ thị, Quyết định quan trọng nhằm “làm cho sản xuất bung ra” ví dụ như Quyết định tận dụng đất nông nghiệp (9/1979); xoá bỏ tình trạng ngăn sông cấm chợ (10/1979); thông báo về “khoán” sản xuất nông nghiệp sau Hội nghị nông nghiệp ở Đồ Sơn - Hải Phòng (1980). Đặc biệt phải kể đến Chỉ thị số 100/TW ngày 13/01/1981 về cải tiến công tác khoán, mở rộng khoán sản phẩm đến nhóm lao động và người lao động trong hợp tác xã nông nghiệp. Thời kỳ này xuất hiện cụm từ “Quy hoạch Hợp tác xã” mà thực chất công tác này tập trung vào quy hoạch đồng ruộng với nội dung chủ yếu của nó là quy hoạch sử dụng đất đai. Bước vào thời kỳ 1981 - 1986, Đại hội Đảng Toàn quốc lần thứ V (1982) đã quyết định: “Xúc tiến công tác điều tra cơ bản, dự báo, lập Tổng sơ đồ phát triển và phân bố lực lượng sản xuất, nghiên cứu chiến lược kinh tế xã hội, dự thảo kế hoạch triển vọng để chuẩn bị tích cực cho kế hoạch 5 năm sau (1986 - 1990)”. Trong chương trình lập Tổng sơ đồ phát
triển và phân bố lực lượng sản xuất Việt Nam thời kỳ 1986 - 2000 này có 5 vấn đề bao gồm 32 đề tài cấp Nhà nước, trong đó có vấn đề về tài nguyên thiên nhiên đều đặc biệt chú trọng đến vấn đề quy hoạch sử dụng đất đai; coi đất đai vừa là nguồn lực sản xuất trực tiếp quan trọng như là vốn, lao động và vừa là nguồn tài nguyên thiên nhiên quý giá.
Hơn nữa, cũng trong thời kỳ này, Chính phủ ra Nghị quyết số 50 về xây dựng quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội của 500 đơn vị hành chính cấp huyện được ví như 500 “pháo đài” làm cho công tác quy hoạch sử dụng đất đai trên phạm vi cả nước hết sức sôi động . Như vậy, đây là giai đoạn có tính bước ngoặt về bố trí sắp xếp lại đất đai mà thực chất là quy hoạch sử dụng đất đai. Điều này được phản ánh ở chỗ nội dung chủ yếu của Tổng sơ đồ tập trung vào quy hoạch vùng chuyên môn hoá và các vùng sản xuất trọng điểm của lĩnh vực nông nghiệp, các vùng trọng điểm của lĩnh vực công nghiệp, xây dựng, giao thông, thuỷ lợi, cơ sở hạ tầng và đô thị. Tiếp theo đó là thời kỳ Luật Đất đai 1987 ra đời, đánh dấu một bước mới nữa về quy hoạch sử dụng đất đai vì nó được quy định rõ ở Điều 9 và Điều 11 tức là quy hoạch sử dụng đất đai có tính pháp lý. Tuy nhiên, đây lại là thời kỳ bắt đầu công cuộc đổi mới, cả nước vừa trải qua một thời kỳ triển khai rầm rộ công tác quy hoạch nói chung và quy hoạch sử dụng đất đai nói riêng nhưng thực tế nền kinh tế đất nước ta đang đứng trước những khó khăn lớn. Những thay đổi lớn ở Liên Xô (cũ) và các nước Đông Âu cùng với nhiều vấn đề trước mắt thường nhật phải giải quyết làm cho công tác quy hoạch sử dụng đất đai lại rơi vào trầm lắng.
Thực tế đòi hỏi phải đổi mới nội dung, phương pháp cho phù hợp với yêu cầu của quá trình chuyển dần sang nền kinh tế cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Tổng cục Quản lý Ruộng đất lần đầu tiên ra Thông tư số 106/QHKH/RĐ ngày 15/4/1991 hướng dẫn về quy hoạch phân bổ đất đai chủ yếu đối với cấp xã với những nội dung như sau:
- Xác định ranh giới về quản lý, sử dụng đất;
- Điều chỉnh một số trường hợp về quản lý và sử dụng đất; - Phân định và xác định ranh giới những khu vực đặc biệt;
- Một số nội dung khác về chu chuyển 5 loại đất, mở rộng diện tích đất sản xuất, chuẩn bị cho việc giao đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, xây dựng các văn bản chính sách đất đai, kế hoạch sử dụng đất đai. Với những thay đổi lớn
về vai trò của Hợp tác xã sản xuất nông nghiệp, việc quản lý sử dụng đất ở khu vực nông thôn nổi lên hết sức quan trọng. Căn cứ theo Thông tư hướng dẫn có những tỉnh ở đồng bằng đã tiến hành lập quy hoạch sử dụng đất đai cho hàng trăm xã (tới một nửa số xã trong toàn tỉnh). Tuy nhiên, do chưa có quy hoạch từ trên xuống cũng như các tài liệu hướng dẫn về quy trình, định mức, phương pháp, nội dung thống nhất nên các quy hoạch này bộc lộ nhiều hạn chế. Đại đa số đều chỉ mới chú trọng tới việc giãn dân là chủ yếu. Vấn đề này có mặt được nhưng có nhiều mặt không được vì phải cấp đất làm nhà ở với số lượng lớn mà chủ yếu lấn vào đất ruộng, với những định mức sử dụng đất rất khác nhau, tạo nên nhiều bất cập phải tiếp tục giải quyết sau này nhất là ở các khu vực ven đô thị.
2.3.2.2. Thời kỳ thực hiện Luật Đất đai từ năm 1993 đến năm 2003
Luật Đất đai năm 1993 ra đời, tạo được cơ sở pháp lý cho công tác quy hoạch sử dụng đất đai tương đối đầy đủ hơn. Năm 1994, Tổng cục Địa chính được thành lập và tới tháng 4 năm 1995, lần đầu tiên tổ chức được một Hội nghị tập huấn về công tác Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai cho Giám đốc Sở Địa chính của tất cả các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương của cả nước tại Thành phố Hồ Chí Minh từ ngày 03- 08/04/1995. Sau hội nghị này công tác lập quy hoạch sử dụng đất đai được triển khai mạnh mẽ và có bài bản hơn ở cả 4 cấp là: cả nước, tỉnh, huyện, xã. Một số dự án quy hoạch sử dụng đất đai vừa triển khai vừa rút kinh nghiệm thí điểm ở 10 tỉnh, 20 huyện đại diện cho các vùng của cả nước đã được Tổng cục Địa chính chỉ đạo và tổ chức thực hiện. Riêng các huyện điểm đã được tổng kết rút kinh nghiệm kịp thời tại Hội nghị Bắc Thái từ ngày 15 - 16/9/1995. Trên cơ sở đúc rút kinh nghiệm của mấy chục năm trước đây, đặc biệt là thực tế công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai thời kỳ này, Tổng cục Địa chính đã cho nghiên cứu, soạn thảo và ban hành (tạm thời) Quyết định số 657/QĐ-ĐC ngày 28/10/1995 về quy trình, định mức và đơn giá điều tra quy hoạch sử dụng đất đai áp dụng trong phạm vi cả nước. Từ đó các địa phương có cơ sở để tổ chức triển khai thực hiện các dự án quy hoạch sử dụng đất đai theo nội dung và quy trình tương đối thống nhất, đẩy nhanh tiến độ công tác lập quy hoạch sử dụng đất đai.
Với những kết quả khả quan thu được, báo cáo “Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai cả nước đến năm 2010” đã được Chính phủ trình Quốc hội khoá IX tại kỳ họp thứ 10 (15/10 - 12/11/1996) và kỳ họp thứ 11 (02/4 - 10/5/1997); Quốc hội đã ra Nghị quyết số 01/1997/QH9 ngày 10/5/1997 thông qua kế hoạch sử
dụng đất đai đến năm 2000 của cả nước. Căn cứ Nghị quyết này, công tác quy hoạch sử dụng đất đai tiếp tục được đẩy mạnh. Tiếp theo đó, trong các ngày từ 22 - 26/10/1998, tại thành phố Đà Nẵng đã diễn ra Hội nghị Tập huấn về công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai cả nước nhằm thúc đẩy công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai nhanh, mạnh hơn nữa để đáp ứng yêu cầu nội dung, tiến độ đề ra theo các Nghị quyết của Quốc hội. Tuy vậy cũng phải sau 7 năm, tức là phải đến năm 2004, tại kỳ họp thứ 5 Quốc hội khoá XI, Quốc hội mới ra Nghị quyết số 29/2004/QH11 thông qua quy hoạch sử dụng đất đai cả nước đến năm 2010 và kế hoạch sử dụng đất đai đến năm 2005; Bộ Quốc phòng và Bộ Công an tiến hành công tác rà soát quy hoạch sử dụng đất an ninh, quốc phòng và đã được Chính phủ phê duyệt. Về nội dung, phương pháp, trình tự lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai các cấp đã có những quy định cụ thể, rõ ràng mang tính pháp lý như: Luật Đất đai năm 2003 quy định tại Mục II Chương II (gồm 10 Điều, từ Điều 21 đến Điều 30), Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về thi hành Luật Đất đai quy định tại Chương II (gồm 18 Điều, từ Điều 12 đến Điều 29) [6] và Thông tư số 30/2004/TT-BTNMT ngày 01/11/2004 của Bộ Tài nguyên và Môi trường về việc hướng dẫn lập, điều chỉnh và thẩm định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai . Ngoài ra, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã ban hành Quy trình lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai các cấp; ban hành Định mức sử dụng đất; Định mức, đơn giá điều tra, lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai các cấp.
Tại thời điểm này (theo kết quả báo cáo của Bộ Tài nguyên và Môi trường), tình hình triển khai công tác quy hoạch sử dụng đất đai trên phạm vi cả nước như sau:
- Đối với cả nước: Quốc hội Nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam