giai đoạn 2011-2016
2.2.1. Về ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật đối với đầu tƣ công
2.2.1.1. Đối với việc ban hành
a) Giai đoạn 2011 đến đầu năm 2015
Trong giai đoạn này, Thành phố đã ban hành các quy định có liên quan đến đầu tƣ công. Trong lĩnh vực quy hoạch, Thành phố đã ban hành Quyết định số 70/2014/QĐ-UBND ngày 12/9/2014 về quy chế quản lý quy hoạch kiến trúc chung thành phố Hà Nội. Quy chế đƣa ra các quy định về tổ chức thực hiện Đồ án quy hoạch chung xây dựng Thủ đô Hà Nội đến năm 2030 và tầm nhìn đến năm 2050 và Quy định quản lý theo Đồ án quy hoạch chung xây dựng Thủ đô Hà Nội (ban hành kèm theo Quyết định số 1259/QĐ-TTg ngày 26/7/2011 của Thủ tƣớng Chính phủ) gồm những quy định về quản lý quy hoạch và không gian trên phạm vi toàn Thành
phố; quản lý về không gian, kiến trúc đối với các công trình xây dựng, công trình hạ tầng kỹ thuật, giao thông trên địa bàn Thành phố. Trong lĩnh vực đầu tƣ, xây dựng, Thành phố đã ban hành Quyết định số 37/2010/QĐ-UBND ngày 20/8/2010 quy định một số nội dung về quản lý các dự án đầu tƣ trên địa bàn thành phố Hà Nội, Quyết định số 09/2012/QĐ-UBND ngày 21/5/2012 thay thế Quyết định số 37/2010/QĐ-UBND. Các quy định này quy định một số nội dung về trình tự, thủ tục và trách nhiệm của các cơ quan trong quản lý đầu tƣ và xây dựng đối với các dự án đầu tƣ trên địa bàn thành phố Hà Nội, bao gồm: Dự án đầu tƣ sử dụng vốn NSNN của Thành phố, dự án đầu tƣ sử dụng vốn ngoài NSNN và dự án đầu tƣ theo các hình thức Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao (BOT), Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh (BTO), Xây dựng - Chuyển giao (BT), dự án đầu tƣ thực hiện theo hình thức đối tác công - tƣ (PPP). Trong lĩnh vực thiết kế công trình, Thành phố ban hành Quyết định số 56/2013/QĐ-UBND ngày 11/12/2013 quy định về thẩm tra, thẩm định và phê duyệt thiết kế xây dựng công trình trên địa bàn thành phố Hà Nội. Trong lĩnh vực quản lý chất lƣợng công trình, Thành phố đã ban hành Quyết định số 49/2013/QĐ-UBND ngày 11/11/2013 về chất lƣợng và bảo trì công trình xây dựng…
Nhìn chung, trong giai đoạn này, các quy định có liên quan đến đầu tƣ công của Thành phố tƣơng đối đầy đủ, phạm vi tác động bao trùm các lĩnh vực. Các quy định ban hành cơ bản đảm bảo yêu cầu về tính hợp pháp, phù hợp với nội dung và mục đích của luật liên quan, ban hành trong phạm vi thẩm quyền, đúng trình tự, thủ tục và hình thức mà pháp luật đã quy định.
Tuy nhiên, chất lƣợng ban hành các văn bản quy phạm pháp luật còn nhiều hạn chế, chƣa đảm bảo tính hợp lý. Quy định ban hành quy chế quản lý quy hoạch kiến trúc chung thành phố Hà Nội chƣa đặt ra các chế tài quản lý các dự án đầu tƣ khu đô thị, khu nhà ở thiếu đầu tƣ các trƣờng học công lập và bàn giao lại cho Thành phố quản lý, điều đó dẫn đến thực tế hiện nay là phần lớn các khu đô thị, khu nhà ở xuất hiện tình trạng thiếu trƣờng học công lập. Quy định quản lý đầu tƣ xây dựng có nhiều nội dung chép lại luật, quy định của cấp trên, thiếu hƣớng dẫn, đặc biệt các nội dung về tiêu chí thẩm định dự án đầu tƣ thuộc các lĩnh vực giao thông, giáo dục, y tế; chƣa đặt ra chế tài cụ thể đối với các dự án cấp huyện sử dụng
vốn hỗ trợ từ ngân sách Thành phố dẫn đến tình trạng các huyện tự phê duyệt hàng loạt dự án (đặc biệt dự án xây dựng các trƣờng học) và xin hỗ trợ vốn từ ngân sách Thành phố.
Bên cạnh đó, quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật chƣa đƣợc tuân thủ nghiêm nghặt; công tác điều tra nghiên cứu, thu thập và xử lý thông tin, phân tích đánh giá tình hình làm căn cứ cho việc ban hành quy định còn thực hiện lỏng lẻo, thiếu điều tra kỹ lƣỡng; chƣa tổ chức lấy ý kiến rộng rãi những đối tƣợng có liên quan, đặc biệt các chuyên gia, nhà khoa học, cộng đồng dân cƣ trƣớc khi hoàn thiện dự thảo quy định. Do vậy, hiện nay xuất hiện nhiều trƣờng hợp khiếu nại, kiến nghị của ngƣời dân liên quan đến việc thu hồi đất, GPMB, triển khai dự án, điều đó khiến việc triển khai dự án bị gián đoạn, kéo dài, ảnh hƣởng đến tiến độ thực hiện và giải ngân vốn.
b) Giai đoạn từ năm 2015 trở lại đây
Giai đoạn từ năm 2015 trở lại đây, đa số các văn bản luật liên quan đến quản lý dự án đầu tƣ và đầu tƣ công thay thế các luật cũ có hiệu lực thi hành nhƣ Luật Đầu tƣ công, Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu, Luật NSNN, điều đó khiến cho các quy định của thành phố Hà Nội ban hành trên cơ sở thực hiện các luật và quy định cũ của Trung ƣơng trở nên lạc hậu, không phù hợp với các quy định mới.
Tính đến nay, ngoại trừ lĩnh vực quy hoạch Thành phố ban hành bổ sung Quyết định số 11/2016/QĐ-UBND ngày 7/4/2016 về quy chế quản lý quy hoạch kiến trúc công trình cao tầng trong khu vực nội đô thành phố Hà Nội; lĩnh vực quản lý chất lƣợng công trình, Thành phố ban hành Quyết định số 39/2015/QĐ-UBND ngày 30/12/2015 về chất lƣợng và bảo trì công trình xây dựng thay thế Quyết định số 49/2013/QĐ-UBND ngày 11/11/2013; các lĩnh vực còn lại liên quan quản lý đầu tƣ xây dựng, đầu tƣ công, hiện chƣa có quy định chung của Thành phố làm cơ sở cho các đơn vị, tổ chức, cá nhân liên quan căn cứ thực hiện. Hạn chế này đã tạo ra sự không thống nhất trong chỉ đạo, điều hành; sự lúng túng của các cơ quan chuyên môn giúp việc trong xử lý, giải quyết các vấn đề liên quan đến đầu tƣ công, trong đó có việc xác định quy trình, các bƣớc thực hiện dự án đầu tƣ công, cơ quan đầu mối chủ trì thẩm định dự án, điều chỉnh dự án và tổng hợp báo cáo UBND Thành phố.
2.2.1.2. Đối với việc tổ chức thực hiện
Đối với các quy định đã đƣợc ban hành, khâu tổ chức thực hiện cũng còn nhiều bất cập. Việc triển khai quy định đến đối tƣợng thi hành bằng phƣơng tiện nhanh nhất và theo con đƣờng ngắn nhất hầu nhƣ ít khi thực hiện, thông thƣờng quy định đƣợc ban hành và gửi theo đƣờng công văn truyền thống đến các cơ quan, đối tƣợng liên quan. Việc công bố, công khai, tuyên truyền, giả thích ý nghĩa, nội dung các quy định còn hạn chế, chỉ đƣợc thực hiện đối với một số quy định quan trọng, thông qua một số đợt tập huấn phổ biến, qua một số phƣơng tiện báo chí, truyền thông.
Trong quá trình thực hiện quy định, Thành phố cũng chƣa có những theo dõi sát sao về tiến độ thực hiện và có những điều chỉnh cần thiết, thậm chí có thể phải sửa đổi, bổ xung hoặc đình chỉ, bãi bỏ quy định cũ thay thể quy định mới khi quyết định đó không đúng, không chính xác hoặc không phù hợp khi điều kiện đã thay đổi mà việc điều chỉnh, sửa đổi hoặc ban hành mới quy định đƣợc thực hiện theo các chƣơng trình, kế hoạch rà soát văn bản quy phạm pháp luật của Thành phố.
2.2.2. Về xây dựng chiến lƣợc, quy hoạch, kế hoạch đầu tƣ công - Về Chiến lƣợc:
Năm 2011, Thành phố đã ban hành Chiến lƣợc phát triển kinh tế - xã hội thành phố Hà Nội đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2050, Chiến lƣợc xác định xây dựng thủ đô Hà Nội trở thành thủ đô phát triển kinh tế - khoa học công nghệ - văn hoá - xã hội toàn diện, bền vững; bảo đảm xây dựng về cơ bản nền tảng vật chất - kỹ thuật và xã hội của thủ đô xã hội chủ nghĩa giàu đẹp, văn minh, thanh lịch, hiện đại; gắn kết chặt chẽ giữa phát triển kinh tế, đầu tƣ xây dựng, quản lý đô thị và phát triển các lĩnh vực văn hóa - xã hội, giáo dục - đào tạo, y tế; coi phát triển kinh tế, đầu tƣ xây dựng và quản lý đô thị là nhiệm vụ trọng tâm; phát triển văn hóa - xã hội là nhiệm vụ thƣờng xuyên và quan trọng. Để thực hiện nhiệm vụ xây dựng thủ đô Hà Nội, chính quyền Thành phố xác định bên cạnh huy động nguồn lực đầu tƣ từ NSNN, coi trọng đặc biệt nguồn lực đầu tƣ từ các thành phần kinh tế thuộc khu vực tƣ nhân.
Chiến lƣợc phát triển kinh tế - xã hội thành phố Hà Nội đã đặt ra nhiệm vụ xây dựng thủ đô Hà Nội hết sức nặng nề nhƣng cũng hết sức vẻ vang, Chiến lƣợc xác định để xây dựng thủ đô theo định hƣớng, mục tiêu đặt ra, cần coi trọng khai thác nguồn vốn đầu tƣ từ khu vực tƣ nhân, tiến tới giảm dần nguồn vốn đầu tƣ từ NSNN.
- Về quy hoạch:
Thực hiện Quyết định số 1259/QĐ-TTg ngày 26/7/2011 của Thủ tƣớng Chính phủ phê duyệt Quy hoạch chung xây dựng Thủ đô Hà Nội đến năm 2030 và tầm nhìn đến năm 2050, theo báo cáo của Sở Quy hoạch - Kiến trúc, tính đến nay, thành phố Hà Nội đã có 29/38 quy hoạch phân khu, 31/33 quy hoạch chung các đô thị vệ tinh, huyện, thị trấn đƣợc duyệt; cơ bản đã phê duyệt toàn bộ các quy hoạch ngành và lĩnh vực (giao thông, đê điều, y tế, giáo dục và đào tạo, văn hóa thể thao...) [7]. Đây là cơ sở để Thành phố lập và triển khai các dự án đầu tƣ, trong đó có đầu tƣ công.
Tuy nhiên, quy hoạch đƣợc duyệt chƣa có sự ổn định, chƣa đồng bộ và thƣờng hay điều chỉnh cục bộ, điều chỉnh chi tiết do chất lƣợng lập quy hoạch còn hạn chế, chƣa có sự tham gia ý kiến sâu rộng từ các chuyên gia, nhà khoa học, cộng đồng dân cƣ hoặc chƣa có sự phối hợp với các cơ quan có thẩm quyền của Trung ƣơng. Những biến động về quy hoạch dẫn tới sự bất ổn định trong triển khai dự án đầu tƣ nói chung, đầu tƣ công nói riêng dẫn tới những phát sinh phải điều chỉnh dự án, thời gian thực hiện. Theo tổng hợp của Sở Kế hoạch và Đầu tƣ, trong số các dự án đầu tƣ công triển khai giai đoạn 2011-2016, có đến 50% các dự án phải điều chỉnh quy mô đầu tƣ liên quan đến điều chỉnh quy hoạch.
- Về kế hoạch đầu tƣ công:
Tính từ năm 2011 đến nay, Thành phố đã ban hành kế hoạch đầu tƣ công trung hạn giai đoạn 2013-2015, giai đoạn 2016-2020 và kế hoạch đầu tƣ công hàng năm để triển khai kế hoạch đầu tƣ công trung hạn. Đối với kế hoạch đầu tƣ công hằng năm, UBND Thành phố đều chỉ đạo các ngành rà soát tình hình thực hiện, giải ngân vốn đầu tƣ công làm cơ sở để có những chỉ đạo, điều hành về điều chỉnh, điều hòa kế hoạch vốn, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ngân sách, đẩy nhanh tiến độ triển khai các dự án, đặc biệt các dự án trọng điểm. Đây có thể nói là dấu hiệu
tích cực trong điều hành thu - chi ngân sách Thành phố theo kế hoạch đặt ra nhằm thực hiện Chiến lƣợc, quy hoạch và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của Thành phố.
Tuy nhiên, thực tế triển khai kế hoạch đầu tƣ công trung hạn giai đoạn 2013-2015 thiếu tính hiệu lực do phƣơng án tính toán tổng nguồn vốn đầu tƣ công thiếu chính xác, bố trí vốn dàn trải cho các dự án. Hết giai đoạn 2013-2015 có nhiều dự án không đƣợc triển khai và phải đình hoãn, giãn tiến độ hoặc chuyển đổi hình thức đầu tƣ ngoài ngân sách.
Triển khai xây dựng kế hoạch đầu tƣ công giai đoạn 2016-2020, Thành phố đã khắc phục đƣợc các hạn chế trong xây dựng kế hoạch đầu tƣ công trung hạn của giai đoạn trƣớc, kiểm soát chặt chẽ về thứ tự ƣu tiên bố trí vốn cho các dự án theo từng ngành, lĩnh vực và phân bổ vốn tập trung hơn.
Tuy nhiên, việc xây dựng, ban hành kế hoạch đầu tƣ công trung hạn của Thành phố vẫn còn có những hạn chế:
Một là, xây dựng, ban hành kế hoạch đầu tƣ công trung hạn trong khi chƣa xây dựng, ban hành kế hoạch tài chính trung hạn theo Luật NSNN, dẫn đến việc tính toán tổng nguồn vốn đầu tƣ công thiếu chính xác; thực tế xây dựng kế hoạch đầu tƣ công trung hạn của Thành phố giống nhƣ tình trạng “đếm cua trong lỗ”, làm mò, dẫn đến mất nhiều thời gian, nhân lực, chi phí cho đến khi tính toán đƣợc phƣơng án cuối cùng trình HĐND xem xét. Trong khi chƣa quyết định đƣợc phƣơng án kế hoạch đầu tƣ công trung hạn cuối cùng, việc thẩm định, trình duyệt chủ trƣơng đầu tƣ các dự án sử dụng vốn đầu tƣ công vẫn đƣợc tiến hành dẫn đến việc thẩm định nguồn vốn và khả năng bố trí vốn cho dự án thiếu cơ sở, xuất hiện tình trạng “chạy đua”, “xếp hàng” của các chủ đầu tƣ, đơn vị đề xuất, tạo ra hình ảnh không tốt về việc giải quyết thủ tục hành chính, nếu không muốn nói là nảy sinh cơ chế xin - cho.
Hai là, xét về tiêu chí quy mô đầu tƣ công hợp lý trong kế hoạch đầu tƣ công trung hạn. Số liệu minh chứng cho thấy, thực tế quy mô đầu tƣ công của Hà Nội ngày càng tăng, điều này dẫn tới áp lực lớn trong cân đối ngân sách Thành phố khi nguồn lực còn hết sức khó khăn, vẫn còn phải dựa nhiều vào nguồn thu từ đất,
từ huy động trái phiếu xây dựng Thủ đô; tạo ra nguy cơ nợ công ngày càng cao và lấn án (không tạo cơ hội cho) đầu tƣ từ khu vực tƣ nhân.
Thật vậy, giai đoạn từ năm 2011 cho đến nay đánh dấu thời kỳ tăng trƣởng nhanh của đầu tƣ công xét về quy mô, nhất là sau khi Hà Nội mở rộng địa giới hành chính17. Năm 2011, thực hiện Nghị quyết 11/NQ-CP ngày 24/02/2011 của Chính phủ về thắt chặt chi tiêu, ổn định kinh tế vĩ mô, đầu tƣ công của thành phố Hà Nội đạt hơn 58 nghìn tỷ đồng, tuy nhiên, đầu tƣ công không giảm mà tiếp tục tăng dần qua các năm, đến năm 2015, quy mô đầu tƣ công của Thành phố đạt gần 92 nghìn tỷ đồng, trong đó vốn NSNN chiếm gần 50%.
Bảng 2.2. Một số chỉ tiêu đầu tư công của thành phố Hà Nội [4] (đơn vị: tỷ đồng)
TT Chỉ tiêu 2011 2012 2013 2014 2015
Vốn đầu tư khu vực nhà
58.186 71.390 77.384 96.691 91.772 nước 1 Vốn NSNN 23.765 35.689 38.641 47.274 42.063 2 Vốn vay 21.346 20.581 22.162 25.486 23.715 3 Vốn tự có của các DNNN 10.956 13.929 15.384 22.287 23.921 4 Vốn huy động khác 2.119 1.191 1.197 1.644 2.073
Tỷ trọng vốn đầu tƣ công/tổng vốn đầu tƣ xã hội có sự biến động thất thƣờng (tăng lên, giảm xuống vài phần trăm trong khoảng 25-30%) trong giai đoạn 2011-2015, tăng lên đạt tỷ lệ cao nhất 30% năm 2014, sau đó giảm xuống 25% năm 2015 (Bảng 2.3). Điều này phản ánh nhu cầu đầu tƣ của Thủ đô là rất lớn, song chính quyền Thủ đô chƣa có các giải pháp hữu hiệu để giảm quy mô đầu tƣ công, thay thế vào đó là các chính sách đẩy mạnh huy động nguồn lực của các thành phần kinh tế tƣ nhân tham gia đầu tƣ phát triển Thủ đô.
Bảng 2.3. Tỷ trọng vốn đầu tư công/tổng vốn đầu tư xã hội của thành phố Hà Nội (đơn vị: tỷ đồng)
Năm 2011 2012 2013 2014 2015
Tổng vốn đầu tƣ xã hội 205.512 249.287 279.352 323.334 364.171 Vốn đầu tƣ khu vực nhà nƣớc 58.186 71.390 77.384 96.691 91.772
Tỷ lệ % 28 29 28 30 25