7. Kết cấu của luận văn
1.3. Kinh nghiệm quản lý tài chính tại Hoa Kỳ và bài học kinh nghiệm rút ra cho Việt
nghiệm rút ra cho Việt Nam
1.3.1. Kinh nghiệm về thực hiện cơ chế tự chủ tài chính đối với các cơ quan nhà nước tại Hoa Kỳ
Hoa Kỳ là một quốc gia rộng lớn, tổ chức nhà nước theo mô hình Liên bang và tổ chức theo mô hình ngân sách phân tán, bao gồm: Ngân sách Liên bang; Ngân sách của 50 bang và ngân sách cấp dưới bang (trong đó chia thành 02 loại: Thứ nhất là 38.910 đơn vị hành chính cấp quận, thành phố và thị trấn, được phân chia theo lãnh thổ (tương tự như các cấp ủy ban nhân dân tỉnh, quận huyện, phường xã ở Việt Nam); Thứ hai là là 51.146 đơn vị thực
hiện cung cấp một hoặc một số dịch vụ công theo nhiệm vụ do cấp có thẩm quyền thành lập giao (tương tự như các đơn vị sự nghiệp nhưng hoạt động tự chủ độc lập về mặt tài chính, có ngân sách riêng, có quyền thu thuế, bên cạnh việc thu các khoản phí, lệ phí và có quyền đi vay)). Phạm vi luận văn chỉ nghiên cứu về kinh phí cho các cơ quan hành chính nhà nước nên sẽ không đề cập đến các đơn vị sự nghiệp.
Về nguồn lực tài chính
Ngân sách của Liên bang và các bang về cơ bản là độc lập với nhau, mỗi cấp có quyền khai thác nguồn thu từ thuế, phí, lệ phí, tài nguyên và các khoản thu khác trong phạm vi quản lý để thực hiện các nhiệm vụ chi riêng của mình. Tính độc lập về ngân sách nhà nước giữa các cấp ở Hoa Kỳ thể hiện ở việc tổ chức theo hướng ngân sách cấp nào có nguồn thu riêng trên địa bàn cấp đó quản lý, dùng để chi cho các nhiệm vụ chi trên địa bàn. Tất nhiên, việc quy định các khoản thuế phải có sự thông qua của các cơ quan lập pháp (Nghị viện, Hội đồng) và mức thu ngân sách này phải phù hợp với tiềm năng ngân sách của địa phương. Quyền đánh thuế được quy định trong Hiến pháp và luật của các bang, còn loại thuế gì, cơ sở thuế, thuế suất và ưu đãi thuế như thế nào được Liên bang, bang và các chính quyền địa phương, đơn vị có ngân sách riêng tự quy định.
Ví dụ, với thuế thu nhập cá nhân, chính quyền Liên bang đánh thuế thống nhất trên toàn quốc, chính quyền cấp bang có thể đánh thêm về thuế này trong phạm vi của bang để tạo nguồn thu cho ngân sách bang và cũng có thể quy định các chính sách ưu đãi thuế đối với các sắc thuế do mình ban hành; chính quyền cấp dưới bang cũng có quyền tương tự. Các cấp chính quyền, đơn vị có ngân sách riêng có trách nhiệm giải trình về việc sử dụng số thu này để cung cấp dịch vụ công cho người dân.
Về cơ bản, Chính quyền Liên bang chỉ quản lý các vấn đề mang tính chất quốc gia, như: quốc phòng, an ninh, đối ngoại, các vấn đề liên quan đến nhiều bang, các chương trình an sinh xã hội có quy mô toàn quốc. Chính quyền Liên bang có quyền hạn khá giới hạn trong việc can thiệp vào công việc thuộc nội bộ của các bang, được quy định trong Hiến pháp Hoa Kỳ. Mỗi bang tự đảm bảo các khoản chi của mình như "một quốc gia riêng".
Đối với các cấp chính quyền địa phương và đơn vị có ngân sách riêng, trên nguyên tắc do chính quyền bang tổ chức, nhưng về cơ bản được tổ chức theo nguyên tắc độc lập, việc của ai người đấy lo và tự đảm bảo từ nguồn thu của mình (từ thuế, phí, lệ phí và các khoản thu khác). Chính quyền các thành phố, huyện, thị trấn thực hiện các nhiệm vụ chi chung, như an ninh trật tự, y tế, vui chơi giải trí, dịch vụ tiện ích (điện, nước…).
Về chu trình việc thực hiện ngân sách
Do tính chất độc lập giữa các cấp chính quyền, việc lập dự toán, chấp hành dự toán và kiểm toán, báo cáo ngân sách của Liên bang, bang và mỗi đơn vị ngân sách được thực hiện độc lập với nhau. Chu trình ngân sách của tất cả các cấp chính quyền đều bao gồm ba bước cơ bản: Lập dự toán ngân sách nhà nước, chấp hành ngân sách nhà nước, kiểm toán và báo cáo ngân sách nhà nước.
a) Lập dự toán
Do sự phân lập rõ rệt giữa bộ máy hành pháp và tư pháp ở Hoa Kỳ. Trong bước lập dự toán ngân sách Liên bang Hoa Kỳ, ở giai đoạn thứ nhất, chính quyền Tổng thống xây dựng và đệ trình dự toán ngân sách lên lưỡng viện, ở giai đoạn thứ hai, lưỡng viện xem xét và thông qua dự toán ngân sách.
Về trình tự thông qua ở Nghị viện, dự toán được đệ trình lên Nghị viện sẽ được chia ra thành từng gói cho các tiểu ban của Hạ viện và Thượng viện. Các tiểu ban này sẽ chất vấn các Bộ thuộc thẩm quyền của mình về ngân sách của Bộ đó. Quá trình này được diễn ra đầu tiên ở Hạ viện, sau khi ngân sách
được thông qua ở Hạ viện, một quá trình tương tự diễn ra ở Thượng viện. Khi dự toán đã được cả hai viện thông qua, một ủy ban chung của lưỡng viện sẽ chịu trách nhiệm tổng hợp và xây dựng thành bản ngân sách chung của Nghị viện và gửi cho Tổng thống. Sau khi Tổng thống ký thông qua, bản ngân sách này sẽ thành Luật ngân sách năm và được thực thi trong năm ngân sách tiếp theo.
Dự toán ngân sách của chính quyền Liên bang Hoa Kỳ được phân chi tiết theo từng chương trình, từng Bộ, nguồn vốn và khoản chi, kèm theo bản thuyết minh chi tiết đến từng hạng mục chi cụ thể. Bên cạnh đó, thuyết minh dự toán của các Bộ còn kèm theo kế hoạch cung cấp hàng hóa, dịch vụ công cộng (số lượng, mức độ cung cấp, đối tượng thụ hưởng,…). Mặt khác, cơ quan ngân sách của Nghị viện Hoa Kỳ (CBO) cũng lập một bản dự toán độc lập để đối chiếu, làm căn cứ để thẩm tra dự toán của Tổng thống.
b) Chấp hành dự toán
Luật ngân sách Liên bang hàng năm, sau khi được Tổng thống phê chuẩn, sẽ được thực thi trong năm tài khóa. Hiến pháp Hoa Kỳ quy định “Tất cả các khoản chi ngân sách phải được thông qua bởi Luật, ngoài ra không có khoản tiền nào được phép rút khỏi Kho bạc”. Thời hạn này không nhất thiết là một năm mà có thể dài hơn, thậm chí là vô thời hạn. Việc thu, chi ngân sách được kiểm soát tập trung thông qua Kho bạc Liên bang. Kho bạc có trách nhiệm kiểm tra tính hợp lý, hợp pháp của các khoản chi (tiền kiểm) trước khi xuất quỹ. Trừ khi hết hạn hoặc bị hủy bỏ, các Bộ được phép sử dụng quyền chi tiêu của mình.
c) Kiểm toán và đánh giá ngân sách nhà nước
Việc quyết toán trong hệ thống ngân sách Hoa Kỳ được thực hiện khá đơn giản, do dự toán ngân sách được lập kỹ càng, dự toán được đưa thành Luật và việc chi tiêu được kiểm soát khá chặt chẽ. Chu trình ngân sách ở Hoa Kỳ kết thúc sau khi việc kiểm toán kết thúc. Cơ quan kiểm toán Liên bang
Hoa Kỳ (GAO) chịu trách nhiệm chính trong việc kiểm toán các cơ quan và các chương trình của Liên bang và báo cáo kết quả với Nghị viện xem xét hoặc đưa ra Tòa án xét xử nếu phát hiện sai phạm về ngân sách nhà nước. Nội dung kiểm toán bao gồm kiểm toán tài chính và kiểm toán hoạt động. Kiểm toán tài chính nhằm đánh giá việc tuân thủ ngân sách, các chính sách, định mức, tiêu chuẩn, hợp đồng, đánh giá tình hình tuân thủ chế độ kế toán, chế độ báo cáo tài chính, đánh giá hệ thống kiểm soát nội bộ (hệ thống kế toán) của đơn vị được kiểm toán. Kiểm toán hoạt động nhằm đánh giá hiệu năng và hiệu quả chi tiêu ngân sách, phát hiện các khoản chi tiêu không hiệu quả và nguyên nhân của các khoản chi tiêu này, đánh giá việc thực hiện các quy định có liên quan về kiểm soát hiệu quả, hiệu năng của các Bộ cũng như hiệu quả của các chương trình của Chính phủ [27].
1.3.2. Những bài học kinh nghiệm
Sự phân lập mạnh mẽ giữa ba nhánh quyền lực ở Hoa Kỳ đặt ra yêu cầu trong việc giám sát ngân sách của Nghị viện, đồng thời việc tăng cường trách nhiệm giải trình của Tổng thống cũng đặt ra yêu cầu nâng cao hiệu quả trong tổ chức ngân sách. Bên cạnh đó là sự độc lập giữa các cấp chính quyền kết hợp với cơ chế công khai và trách nhiệm giải trình cá nhân cao cho phép thực hiện mô hình ngân sách độc lập ở từng cấp của Hoa Kỳ, từ đó việc quản lý của Tổng thống (hoặc thống đốc), cũng như việc giám sát của Nghị viện tập trung hơn, sát sao hơn, chi tiết hơn. Các bang và chính quyền địa phương nhờ đó cũng tự do phát huy thế mạnh của mình. Việc xây dựng dự toán được thực hiện kỹ càng và kiểm soát chi chặt chẽ qua tiền kiểm và hậu kiểm giúp giảm thời gian giai đoạn quyết toán, đánh giá ngân sách.
Đối chiếu với chu trình quản lý ngân sách tại Việt Nam có thể thấy rằng ngân sách nhà nước của Hoa Kỳ không giới hạn nguồn thu cho cấp Bang, mỗi Bang đều thực hiện việc thu chi ngân sách như một quốc gia riêng, điều này có tác dụng tích cực trong việc tạo điều kiện cho các đơn vị chủ
động trong cân đối thu chi – đồng thời là nghĩa vụ thực hiện chất lượng dịch vụ công, trách nhiệm giải trình cá nhân.
Trong công tác lập dự toán được phân chia chi tiết theo từng chương trình, từng Bộ, nguồn vốn và khoản chi, kèm theo bản thuyết minh chi tiết đến từng hạng mục chi cụ thể, kèm theo kế hoạch cung cấp dịch vụ công cộng (số lượng, mức độ cung cấp, đối tượng thụ hưởng,..), quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra, bất cứ khoản chi nào muốn chi đều phải có giải trình cụ thể chi vào mục đích gì và hiệu quả sử dụng đến đâu. Bên cạnh đó, trong quá trình thẩm tra dự toán, có một cơ quan ngân sách độc lập để làm một bản dự toán đối chiếu với bản dự toán của Tổng thống. Trong khi đó, tại Việt Nam, Sở Tài chính là đơn vị trực tiếp thẩm tra, phân bổ dự toán cho các đơn vị cùng cấp, tổng hợp báo cáo Ủy ban nhân dân tỉnh, Hội đồng nhân dân tỉnh và Bộ Tài chính, không có đơn vị độc lập nào thẩm tra dự toán của các cơ quan hành chính nhà nước.
Đối với công tác kiểm toán, Hoa Kỳ ngoài việc kiểm toán tài chính về việc tuân thủ quy định, chế độ kế toán chặt chẽ, chế độ báo cáo tài chính, đánh giá hệ thống kiểm soát nội bộ còn có một bước rất quan trọng đó là kiểm toán hoạt động đánh giá hiệu năng và hiệu quả chi tiêu ngân sách, phát hiện các khoản chi tiêu không hiệu quả và nguyên nhân của các khoản chi tiêu này, đánh giá việc thực hiện các quy định có liên quan về kiểm soát hiệu quả, hiệu năng của các Bộ cũng như hiệu quả của các chương trình của Chính phủ. Đây là một bước rất quan trọng mà hiện nay Việt Nam chưa làm được, ngân sách chi ra nhưng chưa đánh giá được chất lượng sử dụng ngân sách hiệu quả hay không, công khai, minh bạch trong quá trính sử dụng ngân sách đồng thời là trách nhiệm giải trình thuộc về cá nhân sẽ giúp ích cho các cơ quan hành chính nhà nước sử dụng ngân sách có hiệu quả hơn.
Khác với Hoa Kỳ, Việt Nam tổ chức nhà nước theo mô hình nhà nước thống nhất, có phân công, phân cấp và quy định mối quan hệ giữa các ngành,
giữa cấp trên và cấp dưới trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. ngân sách nhà nước ở Việt Nam tổ chức theo mô hình ngân sách thống nhất. Nguồn thu được phân chia giữa ngân sách các cấp, có sự điều tiết, bổ sung của ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới, và nhiệm vụ chi được phân cấp cho các bộ, ngành, địa phương, thống nhất về các khoản thu và mức thu của ngân sách nhà nước; thống nhất về tiêu chuẩn, chế độ, định mức chi; thống nhất về phân cấp quản lý, thực hiện chu trình ngân sách nhà nước và tổng hợp dự toán, quyết toán chung theo cùng niên độ ngân sách; xử lý các vấn đề bội chi, vay, trả nợ, kết dư ngân sách theo các nguyên tắc được quy định chung trong Luật ngân sách nhà nước…
Việc quản lý tập trung, thống nhất của hệ thống ngân sách có những ưu điểm rõ rệt khi các chính sách, chế độ, đặc biệt là các chính sách về thuế, được thực hiện một cách thống nhất, công bằng trên cả nước, ngân sách được cấp trên điều tiết để hỗ trợ cho các địa phương khó khăn và cho các địa phương trọng điểm kinh tế, qua đó phát triển một cách đồng đều và bảo đảm an ninh, xã hội, đời sống nhân dân. Tuy nhiên, cơ chế lồng ghép ngân sách trong thời gian qua cũng gây ra những bất cập không nhỏ, như yêu cầu tổng hợp ngân sách từ dưới lên dẫn đến tăng thời gian, thủ tục, yêu cầu về phân bổ ngân sách từ trên xuống và quản lý tập trung dẫn đến cơ chế xin – cho, tiêu cực, cơ chế phân chia khoản thu giữa các cấp ngân sách nhiều khi chưa tạo động lực thực sự cho ngân sách cấp dưới chăm lo quản lý, nuôi dưỡng nguồn thu. Ngân sách được quản lý tập trung và tổng hợp từ dưới lên nhưng quyền lực quyết định về ngân sách của Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp chưa thực sự được phát huy hiệu quả. Bên cạnh đó, cơ chế công khai thời gian qua còn yếu kém, nặng về hình thức, nội dung báo cáo công khai chưa thực sự đáp ứng nhu cầu chi tiết, vì vậy đã làm hạn chế hiệu quả của cơ chế này.
Tóm tắt chương 1
Trong chương này tác giả đi sâu làm rõ những vấn đề lý luận chung về cơ quan hành chính nhà nước nói chung, đặc thù của cơ quan chuyên môn trực thuộc Ủy ban nhân cấp tỉnh và cụ thể là công tác của Sở Xây dựng. Ngoài ra là những quy định của pháp luật liên quan đến công tác quản lý tài chính tại cơ quan hành chính nhà nước, đặc biệt là cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tài chính đối với các cơ quan hành chính nhà nước. Chính phủ, Bộ Tài chính đã ban hành những quy định chi tiết, cụ thể để các cơ quan, đơn vị có thể thực hiện Nghị định này theo đúng định hướng, giải quyết một phần thực tế sử dụng ngân sách tràn lan, kém hiệu quả. Từ những quy định trong việc quản lý nguồn thu ngân sách, chi ngân sách theo đúng dự toán và mục lục ngân sách. Xuyên suốt trong chu trình là lập dự toán, chấp hành dự toán và quyết toán ngân sách đòi hỏi các cơ quan, đơn vị phải có những kế hoạch dự trù kinh phí đồng thời chủ động sử dụng nguồn ngân sách được cấp có thẩm quyền giao.
Thông qua việc nghiên cứu kinh nghiệm quản lý ngân sách nhà nước của Hoa Kỳ, học hỏi kinh nghiệm của Pháp, Singapore, Đức trong luận văn của tác giả Nguyễn Ngọc Đức [28] để làm bài học cho công tác quản lý ngân sách tại Việt Nam.
Đây là những cơ sở khoa học để làm nền tảng cho những tìm hiểu thực tế trong chương tiếp theo của tác giả trong luận văn.
CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ TÀI CHÍNH TẠI SỞ XÂY DỰNG THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH