7. Kết cấu của luận văn
3.2. Một số giải pháp hoàn thiện quản lý tài chính đối với các cơ quan hành chính nhà
quan hành chính nhà nước
3.2.1. Hoàn thiện công tác quản lý và sử dụng các nguồn kinh phí hoạt động
Thứ nhất, đổi mới công tác lập, phân bổ dự toán
Qua kinh nghiệm của Hoa Kỳ về quản lý sử dụng ngân sách cho thấy, công tác lập dự toán là bước cực kỳ quan trọng, quyết định hiệu quả của công tác sử dụng nguồn kinh phí, trong việc hoạch định rõ ràng, kế hoạch cụ thể các khoản mục chi, minh bạch trong sản phẩm đầu ra. Điều này có tác dụng rất tích cực trong việc đánh giá hiệu quả, hiệu lực hoạt động của các cơ quan
hành chính nhà nước, không còn tình trạng “thừa người” hay kinh phí cấp “dư”, vừa tiết kiệm nguồn kinh phí hạn hẹp, vừa tạo động lực làm việc cho cán bộ, công chức và người lao động.
Trong khi đó, công tác lập dự toán hiện nay ở các cơ quan hành chính nhà nước tại Việt Nam hầu hết chưa sát với thực tế và gắn với nhiệm vụ và công việc được giao, chủ yếu là phân bổ dàn đều dự toán được giao cho các mục lục ngân sách thường được sử dụng vào những năm trước đó, dự toán được lập dựa vào nhu cầu và chủ quan của đơn vị, chú trọng vào chi tiêu và kiểm soát chi. Do đó, kiến nghị trong thời gian tới, sau khi hoàn thành đề án vị trí việc làm, công tác lập dự toán nên chuyển sang theo phương thức lập ngân sách theo kết quả đầu ra, công tác này đòi hỏi một sự đầu tư trong trung hạn (ít nhất là từ 3 đến 5 năm), xác định rõ ràng mục tiêu của từng năm, lấy kết quả làm việc năm trước để làm cơ sở cấp kinh phí ngân sách cho năm tới. Để thực hiện được công tác đòi, cần có một cơ chế đánh giá hiệu lực, hiệu quả làm việc của các cơ quan hành chính nhà nước.
Đối với cơ chế quản lý tài chính như hiện nay, đòi hỏi các cơ quan hành chính nhà nước phải có kế hoạch phân bổ, hoạch định và sử dụng nguồn kinh phí thường xuyên được giao một cách có hiệu quả nhất. Đứng trước sự khó khăn về ngân sách nhà nước nói chung, cắt giảm 15% biên chế theo lộ trình từ nay đến năm 2020 đồng nghĩa với ngân sách được cấp hạn hẹp. Các cơ quan cần phải xác định rõ ràng chức năng, nhiệm vụ được giao, với số lượng con người và kinh phí ổn định theo định kỳ thì cần phải có chính sách phân bổ ngân sách một cách hợp lý, tiết kiệm, logic và khoa học nhằm đảm bảo hoàn thành mục tiêu chủ trương đề ra đồng thời là thu nhập cho cán bộ, công chức và người lao động, để cán bộ, công chức có thể sống được bằng đồng lương của mình.
Đồng thời, với những công việc mang tính thường xuyên, có thể thực hiện cơ chế giao khoán biên chế và kinh phí cho từng bộ phận để nâng cao
tính chủ động, thiết thực trong công tác thực hiện tiết kiệm, chống lãng phí, tự mình đảm bảo một phần thu nhập cho mình. Giao khoán kinh phí đồng thời là quản lý công việc theo hướng kết quả đầu ra, dựa trên sản phẩm được làm ra trong một thời gian nhất định để cấp phát kinh phí hiệu quả nhất.
Hiệu quả sử dụng kinh phí phụ thuộc rất lớn vào việc lập và phân bổ ngân sách giữa các cấp, giữa cơ quan tài chính và đơn vị thụ hưởng ngân sách, tuy nhiên tại một số đơn vị công tác lập dự toán ngân sách chưa được Thủ trưởng đơn vị quan tâm đúng mức, dự toán lập chưa sát với tình hình thực tế và gắn với nhiệm vụ, công việc được giao, chủ yếu được thực hiện theo các khoản mục đầu vào và ngắn hạn nên đã nảy sinh nhiều bất cập.
Do đó tác giả đề xuất giải pháp lập ngân sách theo kết quả đầu ra là một hoạt động ngân sách dựa vào cơ sở tiếp cận những thông tin đầu ra, qua đó giúp cơ quan quản lý tài chính, cơ quan quản lý cấp trên thực hiện phân bổ nguồn lực tài chính nhằm đạt được những mục tiêu chiến lược một cách có hiệu quả và hiệu lực.
Lập ngân sách theo kết quả đầu ra bao hàm một khuôn khổ chiến lược và cơ chế phân bổ nguồn lực liên quan đến các sản phẩm đầu ra và kết quả. Do đó, cần xây dựng một khuôn khổ chiến lược trung hạn (từ 3 đến 5 năm) có xác định các mục tiêu hàng năm, gắn kết giữa việc quản lý phân bổ nguồn lực với quản lý thực hiện trong khuôn khổ lập ngân sách theo kết quả đầu ra.
Những yếu tố cơ bản của quy trình chiến lược đó là: Đánh giá những đặc điểm quan trọng trong lĩnh vực hoạt động, quản lý của đơn vị, xác định các kết quả chủ yếu nhằm phấn đấu đạt được, lựa chọn tập hợp các đầu ra tốt nhất để hướng tới đạt được các kết quả đã lựa chọn trong khuôn khổ trung hạn ( 3 – 5 năm), xác định và đánh giá những tác động của đầu ra trong thời gian thực hiện kế hoạch, đánh giá năng lực của đơn vị trong việc cung cấp hỗn hợp các đầu ra nhằm đạt được các kết quả đã lựa chọn và xây dựng hệ thống báo cáo nhằm cung cấp thông tin quản lý.
Để nâng cao chất lượng, đảm bảo tính khả thi của dự toán, các đơn vị lập dự toán kinh phí phải xây dựng khuôn khổ chỉ tiêu trung hạn từ 3 đến 5 năm của đơn vị. Khi đó đơn vị dự toán cấp trên, cơ quan tài chính thẩm định, bố trí dự toán kinh phí hàng năm cho các đơn vị trên cơ sở kế hoạch thực hiện nhiệm vụ và kế hoạch sử dụng kinh phí,
Theo khuôn khổ chỉ tiêu trung hạn, dự toán ngân sách của đơn vị sẽ được lập gồm 2 phần:
- Ngân sách cơ bản: Ngân sách cơ bản hay còn gọi là cơ sở tối thiểu
được xây dựng nhằm đảm bảo thực hiện các hoạt động cơ bản của đơn vị (bao gồm chi thường xuyên và chi không thường xuyên). Trong ngân sách trung
hạn, các hoạt động cơ bản của đơn vị tạo nên cơ sở tối thiểu để lập ngân sách cơ bản. Cơ sở tối thiểu từng bước được hình thành thông qua đánh giá một cách có hệ thống các hoạt động và chức năng của đơn vị trên cơ sở hàng năm. Với cách làm này, dần dần các khoản chi tiêu không hiệu quả sẽ được loại trừ ra khỏi ngân sách cơ bản. Phần tiết kiệm sẽ dành cho các mục tiêu ưu tiên.
- Ngân sách phát triển để tài trợ cho các mục tiêu ưu tiên: Trong khuôn
khổ trung hạn, ngân sách phát triển được lập dựa vào các chiến lược ưu tiên của đơn vị. Để đảm bảo cho việc tài trợ có hiệu quả các mục tiêu ưu tiên, các nguồn lực dành cho chương trình có liên quan đến thứ tự ưu tiên đưa vào ngân sách phát triển. Ngân sách phát triển cũng có cơ sở tối thiểu. Cơ sở tối thiểu được tạo lập từ những ưu tiên phát triển trong nhiều năm. Một khi ưu tiên đã được hoàn thành thì nguồn ngân sách cho phần ưu tiên đó sẽ loại trừ và thay thế vào đó là các ưu tiên mới.
Dự toán ngân sách = Ngân sách cơ bản + Ngân sách phát triển
Quản lý quy trình dự toán theo khuôn khổ chỉ tiêu trung hạn. Với tầm nhìn chiến lược trung hạn, dự toán ngân sách theo khuôn khổ chỉ tiêu trung hạn được soạn lập theo nguyên tắc cuốn chiếu 3 năm trên cơ sở có dự báo về mức độ và cơ cấu chi tiêu. Năm đầu của khuôn khổ chỉ tiêu trung hạn được
xem là năm không có thay đổi chính sách và là cơ sở để xây dựng dự toán ngân sách cho 3 năm tiếp theo. Quy trình soạn lập dự toán ngân sách cuốn chiếu theo khuôn khổ chỉ tiêu trung hạn, trong trường hợp nhà nước có thay đổi chính sách ảnh hưởng đến dự toán ngân sách của đơn vị, trên cơ sở của ngân sách cơ bản và hướng dẫn của cơ quan quản lý tài chính (Bộ Tài chính), đơn vị tiến hành tính các tham số làm thay đổi dự toán và điều chỉnh các yếu tố thay đổi trong dự toán ngân sách cơ sở tối thiểu cho các năm còn lại theo khuôn khổ chỉ tiêu trung hạn.
Về chế độ báo cáo trong khuôn khổ quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra, yêu cầu đơn vị phải lập báo cáo hàng năm cho cơ quan cấp trên, bao gồm các bản báo cáo sau:
- Báo cáo kết quả: Mục đích của báo cáo kết quả là phân tích đầy đủ mối
quan hệ giữa đầu ra và kết quả, xác định tất cả các kết quả phát sinh từ đầu ra; kết quả được miêu tả có thống nhất với mục tiêu hay không; những kết quả phát sinh từ các đầu ra của đơn vị,…
- Báo cáo đầu ra: Để truyền tải thông tin hữu ích về kết quả, cũng như
các nguồn lực và quá trình thực hiện cho cơ quan quản lý tài chính, cơ quan quản lý cấp trên, đơn vị cần lập báo cáo về đầu ra. Báo cáo đầu ra không phân tích quá chi tiết các đầu ra hoặc liệt kê một cách sơ lược các danh mục đầu ra mà được xác định các đầu ra ở mức hợp lý.
Những khía cạnh cần cân nhắc để lập báo cáo đầu ra ở mức hợp lý bao gồm: các nguồn tài liệu liên quan đến các đầu ra để đạt được những kết quả dự kiến; cung cấp đầy đủ những thông tin về cơ sở hoạt động của đơn vị để xác định trách nhiệm và quá trình cung ứng các đầu ra; danh mục của các hoạt động phải có tiêu thức đồng nhất khi được tổng hợp thành mỗi đầu ra cho mục đích báo cáo chi phí.
- Báo cáo chi phí: Mục đích của báo cáo này là cung cấp toàn bộ thông
trên thông tin lựa chọn những người cung cấp đầu ra thay thế; hình thành cơ sở cho việc tài trợ thông qua tiến trình lập dự toán ngân sách và phân bổ nguồn lực tài chính.
Thứ hai, công tác chấp hành và quyết toán kinh phí
Hạn chế trong công tác thực hiện dự toán hiện nay chủ yếu theo mục lục ngân sách năm trước đã chi và công tác xét duyệt quyết toán của cơ quan tài chính cùng cấp mang tính kiểm tra đơn thuần, chưa gắn với hiệu quả sử dụng kinh phí với khối lượng nhiệm vụ công việc được giao. Để khắc phục hạn chế này, các cơ quan hành chính nhà nước – đơn vị trực tiếp sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước tự lập báo cáo quyết toán trong đó phải đánh giá cụ thể, rõ ràng và thuyết minh đầy đủ tình hình và kết quả thực hiện nhiệm vụ, báo cáo thực trạng sử dụng và quyết toán kinh phí trong khuôn khổ quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra và phải chịu hoàn toàn trách nhiệm trước cơ quan quản lý cấp trên, cơ quan quản lý tài chính cùng cấp và trước pháp luật về công tác quản lý và tình hình sử dụng, quyết toán kinh phí ngân sách nhà nước tại đơn vị. Điều này hoàn toàn phù hợp với tinh thần của Nghị định 130/2005/NĐ-CP về chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm của đơn vị sử dụng ngân sách. Gắn chặt trách nhiệm của Thủ trưởng đơn vị trong vai trò chủ tài khoản, trực tiếp tham gia điều hành, quản lý nguồn ngân sách được giao và chịu trách nhiệm về tình hình sử dụng và quyết toán kinh phí. Điều này tạo được quyền chủ động ngân sách cho đơn vị cấp dưới, khác với cơ chế hiện tại khi đơn vị được cơ quan cấp trên hoặc cơ quan tài chính cùng cấp kiểm tra, xét duyệt quyết toán (một phần dẫn đến tình trạng “xin – cho”, đơn vị được duyệt, quy đồng trách nhiệm của đơn vị được giao dự toán và cơ quan cấp trên - cơ quan tài chính cùng cấp làm mất đi tính chủ động, phát sinh tâm lý “ỷ lại”…).
Để khắc phục được các hạn chế của công tác xét duyệt quyết toán và của công tác kiểm tra nội bộ về quản lý, sử dụng kinh phí đối với các cơ quan hành chính nhà nước trong thời gian vừa qua, còn có một số ưu điểm như sau:
Một là, do công tác xét duyệt quyết toán được lồng ghép cùng công tác kiểm tra nội bộ, do một bộ phận độc lập với bộ phận làm công tác quản lý tài chính tổ chức thực hiện nên không bị hạn chế về thời gian xét duyệt quyết toán, thời gian kiểm tra nội bộ, qua đó có thể xem xét, đánh giá được toàn bộ các nội dung chi của đơn vị về việc chấp hành theo các chính sách, chế độ, định mức quy định của nhà nước, của cơ quan quản lý cấp trên; xem xét, so sánh được kết quả, hiệu quả sử dụng kinh phí gắn với kết quả thực hiện nhiệm vụ chuyên môn của cơ quan hành chính nhà nước.
Do công tác xét duyệt quyết toán bắt buộc cơ quan hành chính nhà nước quản lý cấp trên phải thực hiện đối với toàn bộ các cơ quan hành chính sự nghiệp là đơn vị dự toán trực thuộc, nên đảm bảo toàn bộ các cơ quan hành chính sự nghiệp trực thuộc đều được cơ quan hành chính sự nghiệp quản lý cấp trên kiểm tra nội bộ. Bên cạnh đó, nội dung, kết quả, kiến nghị qua công tác xét duyệt quyết toán và qua công tác kiểm tra nội bộ, nội dung Thông báo xét duyệt quyết toán và nội dung Kết luận kiểm tra nội bộ luôn đảm bảo tính liên thông, thống nhất và khả thi.
Hai là, bộ phận làm công tác quản lý tài chính (là bộ phận duyệt dự toán, duyệt nội dung sử dụng kinh phí, có liên quan trực tiếp đến một số nội dung chi trong quyết toán kinh phí của các cơ quan hành chính trực thuộc) sẽ không thực hiện nhiệm vụ xét duyệt quyết toán đối với các cơ quan HCSN trực thuộc, nên sẽ đảm bảo tính khách quan giữa bộ phận làm công tác quản lý tài chính với bộ phận làm công tác xét duyệt quyết toán.
Thứ ba, công tác thanh tra, tự kiểm tra tài chính
Các đơn vị, cơ quan hành chính nhà nước cần có kế hoạch kiểm tra, đánh giá công tác tài chính – kế toán định kỳ tại cơ quan, nhằm phát hiện và chấn
chỉnh kịp thời các sai phạm, đồng thời nghiêm túc rút kinh nghiệm, đánh giá nhưng mặt đạt được và hạn chế để đưa ra phương hướng, biện pháp khắc phục để công tác tài chính – kế toán ngày càng hoàn thiện hơn. Bên cạnh đó là có các kiến nghị kịp thời với cấp trên về những quy định còn mang tính hình thức, chưa thực sự hợp lý với tình hình công tác thực tế.
Thứ tư, tăng cường và sử dụng hợp lý các nguồn thu phí, lệ phí
Ngoài nguồn thu chính từ ngân sách nhà nước, các cơ quan, đơn vị nhà nước được ủy quyền thu và sử dụng một phần phí, lệ phí được Luật pháp quy định. Do đó, cùng với xu hướng hiện đại hóa nền hành chính nhà nước, các cơ quan cần lấy sự hài lòng của doanh nghiệp, công dân làm mục tiêu chính của công tác cải cách. Từ đó, tăng cường được nguồn thu phí, lệ phí, nguồn thu này càng lớn, tỷ lệ được giữ lại để chi trả bớt một phần kinh phí quản lý hành chính càng lớn, đáp ứng một phần nâng cao thu nhập cho cán bộ, công chức và người lao động.
3.2.2. Xây dựng, ban hành tiêu chí đánh giá kết quả thực hiện nhiệm vụ Để đánh giá hiệu quả quản lý, sử dụng kinh phí quản lý của các đơn vị yêu cầu phải đánh giá trên cơ sở mối tương quan giữa kết quả, chất lượng công việc đạt được và kinh phí triển khai thực hiện nhiệm vụ của các cơ quan hành chính nhà nước.
Thông qua công tác đánh giá sẽ cho phép xác định đúng đắn những tích cực, những tồn tại trong công tác quản lý và sử dụng kinh phí ngân sách nhà