7. Kết cấu của luận văn
1.2. Quản lý Nhà nƣớc về phát triển du lịch bền vững
1.2.1. Các khái niệm cơ bản
1.2.1.1. Khái niệm Quản lý nhà nước
Quản lý nhà nước là một dạng quản lý xã hội đặc biệt, xuất hiện và tồn tại cùng với sự xuất hiện và tồn tại của nhà nước. Đó chính là hoạt động quản lý gắn liền với hệ thống các cơ quan thực thi quyền lực nhà nước - bộ phận quan trọng của quyền lực chính trị trong xã hội, có tính chất cưỡng chế đơn phương đối với xã hội. Quản lý nhà nước được hiểu trước hết là hoạt động của các cơ quan nhà nước thực thi quyền lực nhà nước.
Hiện nay, quyền lực nhà nước ở mọi quốc gia trong quá trình thực thi đều được chia thành ba bộ phận cơ bản là quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp.
- Quyền lập pháp là quyền ban hành và sửa đổi Hiến pháp và Luật, tức là quyền xây dựng các quy tắc pháp lý cơ bản để điều chỉnh tất cả các mối quan hệ xã hội theo định hướng thống nhất của nhà nước. Quyền lập pháp do cơ quan lập pháp thực hiện.
- Quyền hành pháp là quyền thực thi pháp luật, tức là quyền chấp hành luật và tổ chức quản lý các mặt của đời sống xã hội theo pháp luật. Quyền này do cơ quan hành pháp thực hiện, bao gồm cơ quan hành pháp Trung ương và hệ thống cơ quan hành pháp ở địa phương.
- Quyền tư pháp là quyền bảo vệ pháp luật do cơ quan tư pháp (trước hết là hệ thống Tòa án) thực hiện.
Ở Việt Nam, “quyền lực nhà nước là thống nhất, nhưng có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực thi ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp” [2, tr5]. Theo cơ chế đó, quyền lập pháp được trao cho một cơ quan duy nhất thực hiện là Quốc hội. Quyền hành pháp được trao cho Chính phủ và bộ máy hành chính địa phương thực hiện bao gồm quyền lập quy và điều hành hành chính. Quyền tư pháp được trao cho hệ thống Viện kiểm sát nhân dân các cấp và hệ thống Tòa án nhân dân các cấp thực hiện.
Như vậy, quản lý nhà nước là hoạt động thực thi quyền lực nhà nước do các cơ quan nhà nước tiến hành đối với tất cả mọi cá nhân và tổ chức trong xã hội, trên tất cả các mặt của đời sống xã hội bằng cách sử dụng quyền lực nhà nước có tính cưỡng chế đơn phương nhằm mục tiêu phục vụ lợi ích chung của cả cộng đồng, duy trì ổn định, an ninh trật tự và thúc đẩy xã hội phát triển theo một định hướng thống nhất của Nhà nước.
1.2.1.2. Khái niệm Quản lý nhà nước về phát triển du lịch bền vững
Với tư cách là chủ thể, nhà nước thực hiện nhiệm vụ quản lý tất cả các lĩnh vực, các mặt của đời sống xã hội và ngành du lịch cũng nằm trong số đó.
Hoạt động du lịch rất đa dạng và luôn đòi hỏi có sự quản lý của Nhà nước để duy trì và phát triển bền vững. Việc thành công hay thất bại phụ thuộc rất lớn vào khung pháp lý và những chính sách thích hợp với điều kiện và trình độ phát triển của đất nước. Quản lý nhà nước về phát triển du lịch bền vững là một lĩnh vực của quản lý nhà nước, là hoạt động của hệ thống các cơ quan nhà nước nhằm quản lý vi mô các hoạt động du lịch thông qua hệ thống các chính sách, chương trình, văn bản quy phạm pháp luật các văn bản chỉ đạo, điều hành về lĩnh vực du lịch nhằm tạo điều kiện cho các tổ chức, doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác nhau hoạt động có hiệu quả trong lĩnh vực du lịch.
Trên cơ sở nghiên cứu, tổng hợp từ những quan điểm khác nhau đối với quản lý nhà nước về phát triển du lịch bền vững, có thể đưa ra định nghĩa tổng quát như sau:“Quản lý nhà nước về phát triển du lịch bền vững là sự tác động có tổ chức và được điều chỉnh bằng quyền lực nhà nước (qua hệ thống pháp luật) đối với các quá trình, hoạt động du lịch của con người để duy trì và phát triển ngày càng bền vững các hoạt động du lịch trong nước và quốc tế nhằm đạt được hiệu quả về kinh tế, tự nhiên và xã hội đã đặt ra”. Quản lý nhà nước về phát triển du lịch bền vững nhằm đưa du lịch phát triển bền vững theo định hướng chung của tiến trình phát triển đất nước và theo quy định của pháp luật. Ở Việt Nam, cơ quan thực hiện chức năng quản lý nhà nước về phát triển du lịch bền vững trong phạm vi cả nước là Tổng cục Du lịch. Tổng cục Du lịch thực hiện chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch quản lý nhà nước và tổ chức thực thi pháp luật về phát triển du lịch bền vững trong phạm vi cả nước, quản lý các dịch vụ công về phát triển du lịch bền vững theo quy định của pháp luật.
1.2.2. Nhân tố tác động đến quản lý nhà nƣớc về phát triển du lịch bền vững
1.2.2.1. Điều kiện tự nhiên và tài nguyên thiên nhiên
Là một hoạt động đặc trưng, du lịch chỉ phát triển một cách bền vững trong những điều kiện mà nó cho phép. Trong những điều kiện này có những điều kiện mang đặc tính chung thuộc về các mặt của đời sống xã hội, bên cạnh đó do đặc điểm vị trí địa lý từng vùng mà nó tạo nên những tiềm năng du lịch khác nhau.
Điều kiện tự nhiên là toàn bộ các điều kiện môi trường tự nhiên như: địa hình đa dạng; khí hậu ôn hòa; nguồn động, thực vật phong phú; vị trí địa lý thuận lợi, có nhiều tài nguyên du lịch tự nhiên và nhân văn…Đây là cơ sở cho quy hoạch phát triển du lịch bền vững và các biện pháp chính sách để phát triển sản phẩm du lịch, khai thác và bảo vệ tài nguyên du lịch. Những yếu tố về điều kiện tự nhiên và tài nguyên thiên nhiên thuận lợi đã giúp cho việc hoạch định phát triển du lịch bền vững và đưa ra thực thi các quyết định quản lý nhà nước về du lịch.
1.2.2.2. Kinh tế xã hội
Tình hình phát triển kinh tế của địa phương là nhân tố quan trọng tác động tới sự phát triển bền vững của du lịch và quản lý du lịch. Khi kinh tế phát triển ổn định với môi trường chính sách thuận lợi sẽ tạo điều kiện cho các tổ chức, doanh nghiệp và du khách thuận lợi tham gia vào các hoạt động du lịch, điều đó cũng thuận lợi cho công tác quản lý nhà nước. Trong thực tế, sự ổn định chính trị và xã hội được một số nghiên cứu xem như là một đặc điểm của sản phẩm du lịch ảnh hưởng trực tiếp đến cầu của nhiều phân đoạn thị trường du lịch. Khi các điều kiện kinh tế, chính trị và xã hội của một điểm du lịch biến động nhiều hơn khả năng dự trữ nguồn tài nguyên thì chúng có
thể là nguyên nhân làm vai trò và sự đóng góp của ngành du lịch trong GDP (Tổng sản phẩm quốc nội) không ổn định.
Cơ sở vật chất kỹ thuật ảnh hưởng đến sự sẵn sàng đón tiếp cũng như chất lượng dịch vụ du lịch cung cấp cho khách hàng. Có hai loại cơ sở vật chất kỹ thuật đó là: cơ sở vật chất kỹ thuật du lịch và cơ sở hạ tầng xã hội. Các thành tựu kinh tế, chính trị cũng có sức thu hút đối với nhiều khách du lịch. Các cuộc triển lãm thành tựu kinh tế, kỹ thuật là một ví dụ cho việc thu hút du khách. Các thương nhân tìm đến để thiết lập quan hệ, quảng bá sản phẩm. Khách tham quan tìm đến để thỏa mãn những mối quan tâm, hiếu kỳ. Các nhà nghiên cứu tìm đến để quan sát, xem xét và học hỏi,….
1.2.2.3. Đường lối phát triển du lịch bền vững
Đường lối phát triển du lịch bền vững có ý nghĩa cực kì quan trọng đối với mỗi quốc gia, bởi đây chính là chìa khóa mang lại sự thành công cho ngành công nghiệp được ví như “con gà đẻ trứng vàng”. Đường lối phát triển du lịch bền vững được biểu hiện cụ thể qua các chính sách, chiến lược xác định phương hướng, mục tiêu phát triển du lịch bền vững về tổng thể dài hạn như: chiến lược đầu tư, xúc tiến, quảng bá du lịch, chiến lược về sản phẩm, nâng cao chất lượng các dịch vụ, giữ gìn tôn tạo và phát triển tài nguyên môi trường đi kèm với đó là những giải pháp cơ bản nhất để nhằm thực hiện chiến lược. Nó góp phần hỗ trợ và giúp các nhà quản lý chủ động trong kế hoạch đầu tư phát triển ngành du lịch bền vững, tạo cơ sở xây dựng các quyết sách đúng đắn, phù hợp với điều kiện thực tế. Như vậy, có thể nói việc xây dựng được chiến lược phát triển bền vững, đưa ra được những bước đi đúng hướng sẽ tạo cho ngành du lịch có những bước đột phá mới trong tiến trình hoạt động, ngược lại, nếu đưa ra những đường hướng không phù hợp với quy luật và thực tế phát triển nói chung sẽ trở thành nguyên nhân kìm hãm du lịch phát triển bền vững.
Sự phát triển bền vững của du lịch là đối tượng của quản lý nhà nước du lịch trên địa phương hay lãnh thổ nào đó. Hoạt động du lịch tốt thể thiện qua sự phát triển bền vững của du lịch. Khi du lịch phát triển một cách bền vững, quy mô của nó ngày càng lớn hơn, phạm vi mở rộng hơn và chất lượng cao hơn cũng như nhiều quan hệ phát sinh và phức tạp hơn. Hay nói cách khác, đối tượng của quản lý nhà nước du lịch vận động và thay đổi theo thời gian và theo quy luật kinh tế khách quan. Trong khi các quyết định của quản lý nhà nước mang tính chủ quan, chỉ có hiệu lực nếu phù hợp và có tính khoa học cao. Do đó, quản lý nhà nước du lịch cũng luôn phải đổi mới toàn diện từ hoạch định, tổ chức, điều hành đến kiểm soát và điều chỉnh. Chỉ có như vậy quản lý nhà nước mới có hiệu lực thật sự.
1.2.2.4. Cơ quan quản lý nhà nước về phát triển du lịch bền vững
Bảo đảm quản lý nhà nước về phát triển du lịch bền vững có hiệu lực và hiệu quả thì nhân tố bên trong này rất quan trọng. Nhân tố này được cấu thành bởi ba thành phần: (1) Tổ chức bộ máy; (2) cơ chế hoạt động; (3) nguồn nhân lực quản lý; (4) nguồn lực cho quản lý. Hoạt động quản lý nhà nước về phát triển du lịch bền vững bản thân nó cũng là một hoạt động kinh tế khi nó cung cấp sản phẩm là các quyết định quản lý nhà nước. Quá trình này cũng đòi hỏi phải có các nguồn lực để thực hiện. Do đó số lượng điều kiện nguồn lực cũng quyết định đến chất lượng hoạt động của công tác quản lý nhà nước về phát triển du lịch bền vững.
1.2.3. Nội dung quản lý nhà nƣớc về phát triển du lịch bền vững
1.2.3.1. Xây dựng chiến lược quy hoạch, kế hoạch về phát triển du lịchbền vững bền vững
Trong nền kinh tế thị trường, hoạt động du lịch diễn ra hết sức phức tạp, do đó, nhà nước phải đề ra các chính sách, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển du lịch và dùng công cụ này tác động vào lĩnh vực du lịch để thúc
đẩy du lịch phát triển nhanh và bền vững, trở thành kinh tế mũi nhọn của quốc gia. Để làm được điều này, nhà nước phải xác định được chiến lược tổng thể phát triển du lịch bền vững phù hợp với điều kiện đất nước, vừa phát huy được tính đặc thù, huy động được nội lực để tăng khả năng hấp dẫn khách du lịch, vừa phù hợp với thông lệ quốc tế, vừa tranh thủ được nguồn lực bên ngoài.
Trong hoạt động kinh doanh, mục tiêu cuối cùng là các đơn vị kinh doanh có lợi nhuận. Do đó, nếu không được định hướng phát triển đúng sẽ gây ra lãng phí, kém hiệu quả do không phù hợp với nhu cầu thị trường và thực tế phát triển của địa phương, nhất là các hoạt động đầu tư xây dựng phát triển kết cấu hạ tầng các khu, điểm du lịch,…hoặc đầu tư xây dựng cơ sở vật chất – kỹ thuật như nhà hàng, khách sạn. Vì thế, nhà nước phải hết sức quan tâm đến việc xây dựng và tổ chức thực hiện các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển du lịch bền vững của đất nước.
1.2.3.2. Ban hành các văn bản pháp luật về phát triển du lịch bền vững Hệthống các văn bản quy phạm pháp luật được xây dựng từ các quy định chính thống các văn bản quy phạm pháp luật được xây dựng từ các quy định chính sách, pháp luật của Nhà nước, buộc mọi người phải tuân thủ theo. Để các quy định, chính sách đó đi vào cuộc sống thì Nhà nước phải xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện chúng một cách nghiêm chỉnh. Như vậy, muốn quản lý sự phát triển ngành du lịch tại địa phương, các cơ quan nhà nước ở địa phương cần chỉ đạo thực hiện các luật lệ, chính sách của Trung ương ban hành có hiệu quả ở địa phương mình, ban hành các văn bản quy phạm pháp luật tại địa phương xuất phát từ yêu cầu quản lý phát triển ngành ở địa phương nhưng không trái với luật pháp của Nhà nước. Mục đích là thiết lập môi trường pháp lý để đưa các hoạt động du lịch vào khuôn khổ, tạo điều kiện thuận lợi cho du lịch phát triển bền vững. Tăng cường công tác kiểm tra, giám sát việc thực hiện các văn bản, các chính sách, pháp luật du lịch trên địa bàn, xử lý nghiêm minh mọi hành vi vi phạm pháp luật. Không tùy tiện thay đổi
các chính sách của mình, xóa bỏ các văn bản cũ trái với các văn bản mới ban hành, giảm tối đa sự trùng lắp gây khó khăn cho hoạt động du lịch.
Việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật phải đảm bảo theo đúng quy định của pháp luật và quy định của cơ quan nhà nước cấp trên, vừa phải thông thoáng trên cơ sở sử dụng nguồn lực của địa phương để khuyến khích phát triển. Phải đảm bảo tính ổn định, bình đẳng và nghiêm minh trong quá trình thực thi văn bản quy phạm pháp luật.
1.2.3.3.Tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về phát triển du lịch bền vững, sự phối hợp của các cơ quan nhà nước trong việc quản lý nhà nước về phát triển du lịch bền vững
Du lịch là hoạt động mang tính liên ngành, do đó quản lý nhà nước đối với phát triển du lịch bền vững phải tạo được những cân đối chung, điều tiết được thị trường, ngăn ngừa và xử lý những đột biến xấu, tạo môi trường pháp lý thuận lợi cho mọi hoạt động du lịch phát triển bền vững. Và để thực hiện tốt điều này, bộ máy quản lý nhà nước phải được tổ chức thống nhất, đồng bộ, có hiệu quả từ Trung ương đến địa phương, đồng thời các cơ quan trong bộ máy đó phải luôn được phối hợp chặt chẽ với nhau để đảm bảo du lịch luôn có sự thống nhất trong tổ chức và hoạt động.
Hiện nay, theo quy định của Luật Du lịch Việt Nam (2005) thì hoạt động du lịch chịu sự quản lý thống nhất của Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang Bộ trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về phát triển du lịch bền vững. Chính phủ trao cho Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch quản lý nhà nước về phát triển du lịch bền vững và chịu trách nhiệm trước Chính phủ. Bộ, cơ quan ngang bộ trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình và theo sự phân công của Chính phủ có trách nhiệm phối hợp với cơ quan quản lý nhà nước về phát triển du lịch bền vững ở Trung ương trong việc thực hiện quản lý nhà nước về phát triển du lịch bền vững.
Tổng cục Du lịch là tổ chức trực thuộc Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch, thực hiện chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch