7. Cấu trúc của luận văn
3.1.1. Phương hướng chung của Đảng và Nhà nước CHDCND Lào
Trong những năm qua, thực hiện chủ trương đổi mới toàn diện các lĩnh vực của đời sống xã hội được Đảng và Nhà nước Lào đề ra từ sau Đại hội Đảng lần thứ IV (1986), đất nước Lào đã đạt được những thành tựu nhất định. Đặc biệt là trong lĩnh vực kinh tế, nước Lào đã chuyển đổi từ cơ chế quản lý tập trung quan liêu sang nền kinh tế thị trường. Tuy nhiên, về tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước nói chung, bộ máy chính quyền địa phương nói riêng có đổi mới nhiều về mô hình tổ chức và hoạt động; nhưng vẫn chưa đáp ứng và phù hợp với công cuộc đổi mới và thể chế kinh tế thị trường hiện nay. Hiến pháp năm 1991 mới được sửa đổi và Luật tổ chức bộ máy chính quyền địa phương mới được ban hành năm 2003, sửa đổi năm 2015, nhưng về bộ máy tổ chức chính quyền địa phương chưa đáp ứng được yêu cầu thực tiễn. Mặc dù, Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ VI (1996) đã qui định về việc cải thiện bộ máy Nhà nước “...phải tích cực cải thiện tổ chức bộ máy cho mạnh mẽ, vững chắc làm cho việc quản lý hiện đại hóa và có hiệu quả cao, thực hiện chế độ phối hợp gắn bó hoà hợp giữa Trung ương và địa phương và giữa ngành ngang - ngành dọc, nâng cao khả năng xem xét quyết định các vấn đề và trách nhiệm của người lãnh đạo các đơn vị tại địa phương nhằm tổ chức thực hiện kế hoạch, công việc thực tế cho có hiệu quả” [56].
Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ VII Khóa 4 qui định về việc đổi mới cơ chế quản lý đòi hỏi phải nhanh chóng tiếp tục cấp bách cải thiện bộ máy Nhà nước, bộ máy quản lý hành chính Nhà nước phải gọn nhẹ nhưng phải có
hiệu quả cao, xóa bỏ đầu mối trung gian không cần thiết, vai trò và nhiệm vụ, quyền hạn của từng bộ phận và cá nhân trong bộ máy phải được qui định cho rõ ràng.
Quá trình đô thị hóa diễn ra trên khắp cả nước, mang đến những cơ hội phát triển kinh tế - xã hội không chỉ của một địa phương mà còn của cả khu vực liên tỉnh. Tuy nhiên, quá trình này cũng đặt ra không ít thách thức, đòi hỏi từ phía chính quyền nhà nước phải có cơ chế quản lý và tổ chức bộ máy chính quyền đô thị thành phố trực thuộc tỉnh phù hợp, đảm bảo quản lý hiệu quả nhưng vẫn phát huy được tính năng động, sáng tạo trong quản lý đô thị nói chung.
Chức năng quản lý vĩ mô của tổ chức và hoạt động bộ máy chính quyền đô thị thành phố trực thuộc tỉnh đối với các cơ quan ngành dọc, đối với chính quyền cấp làng trên phạm vi đơn vị hành chính thành phố gặp nhiều khó khăn, chưa phân biệt cụ thể lĩnh vực nào thuộc thẩm quyền tỉnh, hoặc thành phố, hoặc cơ quan chuyên môn. Cơ cấu tổ chức bộ máy còn nhiều bất cập, chẳng hạn chưa có sự phân định rõ ràng những nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan thuộc tthành phố, cơ quan chuyên môn ngành dọc. Do vậy, cần phải xây dựng tổ chức chính quyền đô thị thành phố trực thuộc tỉnh cho phù hợp với những yêu cầu của sự nghiệp đổi mới tổ chức bộ máy hành chính Nhà nước ở nước Lào trong giai đoạn hiện nay.
Phương hướng chung trong việc tổ chức bộ máy chính quyền đô thị thành phố trực thuộc tỉnh được xác định như sau:
Thứ nhất: Phát huy dân chủ, đảm bảo quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân.
Dân chủ là yêu cầu, là một đòi hỏi khách quan đối với bất cứ nền hành chính hiện đại nào trên thế giới; không có dân chủ hay mất dân chủ thì không thể phát triển kinh tế - xã hội và không thể xây dựng và củng cố nền hành chính với tư cách là yếu tố vô cùng quan trọng trong hệ thống chính trị kinh tế - xã hội. Đại hội lần thứ VIII của Đảng nhân dân cách mạng Lào đã khẳng
định “Nhà nước dân chủnhân dân của chúng ta là Nhà nước của dân, do dân và vì dân. Quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân, kiện toàn Nhà nước dân chủ nhân dân phải gắn liền với việc nâng cao quyền làm chủ của dân và tất cả vì lợi ích của dân”. Nền hành chính hiện đại là nền hành chính phục vụ, nền hành chính đáp ứng các yêu cầu của một xã hội dân sự. Do vậy, nền hành chính đó cần phải được củng cố trên nguyên tắc đảm bảo quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân. Theo nguyên lí của chủ nghĩa Mác-Lênin, dân chủ là hình thức Nhà nước, dân chủ phải được quan niệm trong kỉ cương và trật tự; không thể có dân chủ “vô chính phủ”, vì dân chủ mà không trong khuôn khổ nhất định thì về thực chất là sự hỗn độn, vô trật tự mà điều này trái với yêu cầu khách quan về sự ổn định và phát triển của chính các quan hệ kinh tế - xã hội. Vấn đề đặt ra là cần tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính Nhà nước như thế nào để vừa đảm bảo chất nhân dân của Nhà nước, vừa phát huy được tiềm năng trí tuệ và công sức của nhân dân các bộ tộc Lào lại vừa đảm bảo, tính tập trung thống nhất, hiệu lực và hiệu quả của bộ máy hành chính Nhà nước. Đó cũng là điều có ý nghĩa quyết định cho sự thành công của công cuộc cải cách nền hành chính ở nước CHDCND Lào hiện nay.
Yêu cầu này phải được tiếp tục quán triệt, đề cao trong suốt tiến trình đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính Nhà nước Lào trên tất cả các khía cạnh của vấn đề; từ thể chế hoá chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn; xác định mô hình tổ chức bộ máy, bố trí cán bộ đến xây dựng các nguyên tắc hoạt động của bộ máy...
Trong điều kiện hiện nay, yêu cầu phát huy dân chủ, đảm bảo quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân đối với việc đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính Nhà nước cần được nhận thức với những nội dung căn bản như sau:
Tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính Nhà nước đảm bảo nguyên tắc phục vụ nhân dân, lấy sự phục vụ nhân dân, tạo điều kiện thuận
lợi cho người dân trong việc làm ăn, kinh doanh và sinh sống làm mục tiêu cao cả, niềm vinh quang của bộ máy chính quyền và mỗi cán bộ công chức;
Đảm bảo để nhân dân tham gia được nhiều nhất, tốt nhất vào hoạt động quản lý hành chính nhà nước, các quyết định hành chính, hành vi hành chính đều phải dựa trên các căn cứ pháp luật, đảm bảo tính công khai, minh bạch;
Thứ hai: Xây dựng bộ máy hành chính Nhà nước thích ứng với nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.
Chuyển sang nền kinh tế thị trường, vai trò, chức năng của Nhà nước đã thay đổi một cách căn bản. Bản chất của nền kinh tế thị trường là nền kinh tế hoạt động tự do, tự định đoạt trên cơ sở cạnh tranh bình đẳng giữa các chủ thể độc lập trong kinh doanh. Do vậy, Nhà nước với tư cách là người nắm quyền lực công phải đóng vai trò trọng tài, duy trì trật tự theo luật pháp để cho các hoạt động kinh tế - xã hội được vận hành một cách tự do, an toàn và đạt hiệu quả. Nhà nước quản lý ở tầm vĩ mô, đảm bảo môi trường thuận lợi và hỗ trợ khi cần thiết cho hoạt động kinh tế - xã hội mà không trực tiếp can thiệp vào các hoạt động tác nghiệp của các chủ thể kinh tế - xã hội. Việc đầu tư vốn và sử dụng tài sản của Nhà nước trong các doanh nghiệp Nhà nước hay các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác cũng phải được tiến hành thông qua cơ chế kinh doanh và có sự giám sát chặt chẽ của các cơ quan chức năng cũng như của quần chúng nhân dân. Nhà nước nói chung và bộ máy hành chính Nhà nước không can thiệp trực tiếp vào các hoạt động tác nghiệp của các doanh nghiệp Nhà nước cũng như các tổ chức, đơn vị sự nghiệp công lập. Với cơ chế luật pháp rõ ràng, các chủ thể kinh tế, các đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ về tài chính, tự giác tuân thủ pháp luật, tự do và bình đẳng cạnh tranh để cung cấp cho xã hội và người tiêu dùng những sản phẩm hàng hoá và dịch vụ tốt nhất. Nhà nước hỗ trợ, tạo môi trường thuận lợi, duy trì trật tự, tiến hành thanh tra, kiểm tra và xử lí vi phạm đối với các hoạt động kinh tế - xã hội. Vai trò mới này của Nhà nước là đòi hỏi khách quan của chính các quan hệ kinh tế - xã hội trong điều kiện nền kinh tế thị trường chứ không phải
là điều xuất phát từ ý muốn chủ quan của con người. Và từ vai trò, chức năng đó của Nhà nước đã và đang đặt ra những yêu cầu mới đối với việc xây dựng tổ chức và các nguyên tắc hoạt động của bộ máy chính quyền Nhà nước cần phải phù hợp nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội trong cơ chế kinh tế thị trường. Đảng nhân dân cách mạng Lào đã chỉ rõ: “...Chúng ta phải chú ý củng cố hệ thống hành chính Nhà nước theo hướng cơ quan hành chính cấp trung ương gọn nhẹ và thực hiện vai trò quản lý vĩ mô là chính, làm cho cơ quan hành chính địa phương có khả năng và năng lực hơn nữa trong việc tổ chức điều hành” [35, tr.61].
Có thể nhận thức được những yêu cầu của nền kinh tế thị trường đối với tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính Nhà nước trên những nét chủ yếu như sau:
- Bộ máy hành chính Nhà nước cần phải tinh, gọn.
Về nguyên tắc, bộ máy hành chính phải đáp ứng yêu cầu phục vụ cho sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo các quyền con người, nó không thể trở thành gánh nặng hay sự cản trở phát triển kinh tế - xã hội. Yêu cầu tinh gọn là tất yếu khách quan của chính các quan hệ kinh tế - xã hội đối với tổ chức bộ máy hành chính Nhà nước trong nền kinh tế thị trường. Bởi lẽ, như trên đã phân tích vai trò, chức năng của Nhà nước trong nền kinh tế thị trường là quản lý ở tầm vĩ mô (vai trò gián tiếp so với cơ chế kinh tế kế hoạch hoá tập trung) nên mỗi cơ quan trong bộ máy hành chính Nhà nước cần phải thực hiện sự quản lý tổng hợp, đa năng đối với ngành, lĩnh vực được phân công ở phạm vi tất cả các thành phần kinh tế chứ không chỉ riêng đối với kinh tế Nhà nước. Mặc khác, nội dung của quản lý Nhà nước đã có sự thay đổi, không phải với những can thiệp, chỉ đạo trực tiếp vào các hoạt động nghiệp vụ như trước mà chủ yếu là tạo môi trường chính sách, luật pháp, hỗ trợ, kiểm tra xử lý vi phạm...
xã hội trong cơ chế thị trường và nhất thiết phải khắc phục. Trên thực tế ở nước CHDCND Lào hiện nay, vấn đề đặt ra cần khắc phục một quan niệm sai lầm chỉ đơn giản tiến hành cải cách bộ máy hành chính theo kiểu “cơ học” là thu gọn số lượng đầu mối các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc chính phủ và số lượng các sở ban ngành ở địa phương. Ở một tư duy và tầm nhìn chiến lược về cải cách tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính Nhà nước, cần phải nghiên cứu quán triệt các quan điểm về bản chất, chức năng, vai trò của Nhà nước, của hệ thống hành chính Nhà nước cũng như của mỗi cơ quan trong hệ thống đó theo yêu cầu của nền kinh tế thị trường, tuỳ theo trình độ và cấp độ phát triển của nó, từ đó xác định nhiệm vụ quyền hạn cùng với tổ chức bộ máy và nguồn nhân lực, tài chính cần thiết, xác định thẩm quyền của mỗi cấp, mỗi cơ quan; phân công chức trách, nhiệm vụ của mỗi cán bộ, công chức một cách khoa học. Với tầm tư duy chiến lược về cải cách hành chính nói chung như vậy, việc cải cách tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính hiện nay cũng cần tránh cách hiểu và vận dụng sự phân cấp theo nghĩa là giao nhiều hơn các quyền vốn trước đây là của trung ương, của cấp trên cho chính quyền địa phương, cho cấp dưới thực hiện. Mỗi cấp, mỗi cơ quan, chức trách trong bộ máy hành chính Nhà nước có vị trí độc lập tương đối trong hệ thống hành chính thống nhất và sự phân cấp chính là sự xác định bằng luật pháp nhiệm vụ, quyền hạn một cách hợp lí, khoa học theo các cấp quản lý hành chính chứ không phải là quyền hạn của trung ương đem giao cho địa phương hay quyền hạn của cấp trên giao cho cấp dưới.
Tất cả tạo nên tính thống nhất và sức mạnh cần thiết cho bộ máy hành chính Nhà nước nhằm đáp ứng những đòi hỏi lớn lao và phức tạp của các quan hệ kinh tế xã hội trong nền kinh tế thị trường.
- Bộ máy hành chính nhà nước hiệu lực và hiệu quả.
Nền kinh tế thị trường đòi hỏi một bộ máy hành chính Nhà nước thống nhất, mạnh mẽ, đó là điều có tính quy luật. Sự mạnh mẽ của quyền lực Nhà nước trong thế giới hiện đại thể hiện chủ yếu ở quyền hành pháp và hệ thống
hành chính Nhà nước. Bởi lẽ nền kinh tế thị trường là nền kinh tế tự do cạnh tranh một cách bình đẳng nhưng cũng với nhiều diễn biến rất phức tạp, mau lẹ, khó lường và trong nó cũng chứa đựng nhiều nguy cơ mất ổn định, mất trật tự và nhiều hành vi vi phạm, xâm hại quyền, lợi ích hợp pháp của các chủ thể và của xã hội nói chung. Không ai ngoài Nhà nước có thể đóng vai trò là người duy trì trật tự pháp luật, đảm bảo để tự do và quyền của con người không bị xâm hại, để các hoạt động kinh tế - xã hội diễn ra trong an toàn và đạt hiệu quả cao. Bộ máy hành chính Nhà nước mạnh nghĩa là bộ máy ấy có đủ quyền uy và sức mạnh duy trì và củng cố trật tự, có đủ năng lực định hướng, hỗ trợ, dẫn dắt nền kinh tế - xã hội phát triển theo mục tiêu vì con người và tiến bộ xã hội. Trong nền kinh tế thị trường và hoàn cảnh quốc tế như hiện nay, bộ máy hành chính Nhà nước mạnh có nghĩa là bộ máy ấy phải đảm bảo vận hành một cách thông suốt, kịp thời bảo vệ, ngăn ngừa một cách hữu hiệu tất cả những gì xâm hại đến cuộc sống của người dân. Đồng thời hoạt động của bộ máy hành chính Nhà nước cũng phải hướng đến sự đảm bảo không ngừng nâng cao chất lượng cuộc sống của con người, đảm bảo cho mọi hoạt động của tổ chức Nhà nước, của xã hội đều nhằm phục vụ con người.
Điều này thể hiện uy tín và sức mạnh của nền hành chính thông qua việc xác định các chính sách phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Hiệu quả của nền kinh tế - xã hội nói chung phụ thuộc rất lớn vào hiệu quả hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước. Hay nói cách khác, hiệu quả hoạt động của bộ máy hành chính Nhà nước và hiệu quả của các hoạt động kinh tế - xã hội cùng được đánh giá trong một hệ thống chuẩn về hiệu quả kinh tế - xã hội nói chung. Hiệu quả của hệ thống hành chính Nhà nước có thể xác định được thông qua việc xác định, so sánh các chi phí cần thiết và kết quả đạt được trong việc thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội của đất nước nói chung hay trên một phạm vi lãnh thổ nhất định.
Trong nền kinh tế thị trường, một trong những đòi hỏi khách quan đối