1.1.3.1. Khái niệm về hoạt động thanh tra an toàn thực phẩm
Theo quan niệm, nhận thức mới, Nhà nước thực hiện vai trò phục vụ xã hội với tính chất là một tổ chức dịch vụ công; Nhà nước có trách nhiệm tạo ra một hành lang pháp lý cho các doanh nghiệp và cá nhân tự do phát triển, đảm bảo kỷ cương, kỷ luật, công bằng. Trong cơ chế quản lý mới, phương thức, cách thức, mục đích, nội dung thanh tra đối với các doanh nghiệp không thể mang tính hành chính giống như trong bộ máy nhà nước mà cần phải được quản lý, thanh tra chuyên sâu bởi các cơ quan QLNN theo ngành, lĩnh vực đối với các tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, đó là lý do của việc xuất hiện hoạt động thanh tra chuyên ngành.
Hoạt động thanh tra tiếp cận dưới góc độ là hoạt động chủ yếu của các cơ quan thanh tra nhà nước. Theo đó, hoạt động thanh tra được thực hiện bởi các cơ quan thanh tra nhà nước thông qua chức năng chủ yếu của các cơ quan thanh tra là hoạt động thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng, được xác định từ việc xây dựng chương trình, kế hoạch thanh tra cho đến việc ra quyết định thanh tra, tiến hành thanh tra, kết luận thanh tra và xử lý sau thanh tra. Theo cách tiếp cận này, hoạt động thanh tra là cả một quá trình và được xem xét trên một bình diện rộng [19].
Mục đích của hoạt động thanh tra ATTP là bảo đảm sự chấp hành pháp luật ATTP của tổ chức, cá nhân. Hoạt động thanh tra ATTP bắt đầu từ việc xây dựng chương trình, kế hoạch thanh tra, ra quyết định thanh tra, trực tiếp tiến hành thanh tra đến khi ban hành kết luận thanh tra, xử lý kết luận thanh tra. Hoạt động thanh tra
ATTP chính là những kết quả cụ thể phải đạt được trong quyết định thanh tra hay kế hoạch thanh tra.
Như vậy “Hoạt động thanh tra ATTP là các công việc do cơ quan có chức năng thanh tra ATTP thực hiện trong quá trình xây dựng chương trình, kế hoạch thanh tra, tiến hành thanh tra đến việc ra kết luận, kiến nghị và tổ chức thực hiện kết luận, kiến nghị, quyết định xử lý vi phạm trong lĩnh vực ATTP”.
1.1.3.2. Các thành tố của hoạt động thanh tra an toàn thực phẩm
a) Xây dựng chương trình, kế hoạch thanh tra an toàn thực phẩm
Việc tiến hành thanh tra phải trên cơ sở định hướng chương trình thanh tra, kế hoạch thanh tra được cấp có thẩm quyền phê duyệt. Do đó, định hướng chương trình thanh tra, kế hoạch thanh tra ATTP phải được xây dựng hàng năm và cho từng cuộc thanh tra là quy định bắt buộc nhằm thực hiện cải cách hành chính, tạo chủ động trong công việc của các cơ quan thanh tra và đối tượng thanh tra.
Để hoạt động thanh tra đạt kết quả tốt thì việc xây dựng định hướng chương trình thanh tra, kế hoạch thanh tra trước hết phải chủ động bám sát nội dung QLNN về ATTP. Đồng thời, việc xây dựng định hướng chương trình, kế hoạch thanh tra phải hạn chế tối đa sự chồng chéo, trùng lắp trong hoạt động thanh tra, kiểm tra.
b) Tiến hành hoạt động thanh tra trực tiếp
Hoạt động thanh tra trực tiếp chính là việc tiến hành một cuộc thanh tra thông qua các giai đoạn như giai đoạn chuẩn bị tiến hành thanh tra, giai đoạn tiến hành thanh tra trực tiếp và giai đoạn kết thúc thanh tra.
+ Giai đoạn chuẩn bị tiến hành thanh tra
Giai đoạn chuẩn bị tiến hành thanh tra gồm các bước: Khảo sát, nắm tình hình; Xây dựng đề cương, kế hoạch thanh tra; Chuẩn bị lực lượng cho cuộc thanh tra.
Khảo sát nắm tình hình là bước quan trọng bởi lẽ thông qua việc khảo sát nắm tình hình, thu thập thông tin trước khi thanh tra, cơ quan tiến hành thanh tra sẽ rút ngắn được thời gian trong việc xác định trọng tâm cuộc thanh tra, xây dựng đề cương thanh tra, đảm bảo kế hoạch thanh tra sát với thực tế.
Từ những nội dung cần thanh tra đã được xác định bước đầu, cơ quan được giao nhiệm vụ chủ trì cuộc thanh tra phải đề xuất cụ thể về nội dung, đối tượng và phạm vi cuộc thanh tra, khái quát những đề xuất này trong quyết định thanh tra và cụ thể hóa trong đề cương, kế hoạch tiến hành cuộc thanh tra, trình người có thẩm quyền phê duyệt. Thực hiện tốt nhiệm vụ trong khâu này là yêu cầu quan trọng trong đảm bảo triển khai cuộc thanh tra có trọng tâm, trọng điểm, tránh dàn trải về nội dung và không bị kéo dài về thời gian mà vẫn đảm bảo thực hiện đầy đủ yêu cầu đặt ra với cuộc thanh tra.
+ Giai đoạn tiến hành thanh tra trực tiếp
Giai đoạn thanh tra trực tiếp luôn là giai đoạn trọng tâm, có ý nghĩa quyết định đến kết quả của cuộc thanh tra. Trong giai đoạn này, có rất nhiều các tình huống phát sinh đòi hỏi phải xử lý kịp thời theo quy định của pháp luật, đòi hỏi phát huy tối đa vai trò chủ động của Trưởng Đoàn thanh tra và các thành viên Đoàn thanh tra. Việc thực hiện các quyền, nghĩa vụ của Trưởng đoàn và các thành viên Đoàn thanh tra cần được đảm bảo đúng theo các quy định của Luật Thanh tra, Luật An toàn thực phẩm và các văn bản hướng dẫn thi hành, tuân thủ đề cương, kế hoạch của cuộc thanh tra đã được phê duyệt. Việc thu thập tài liệu, xác minh, đối chiếu các thông tin cần được thành viên đoàn thực hiện đầy đủ theo quy định tiến hành thanh tra trực tiếp.
Trong giai đoạn này, nội bộ Đoàn thanh tra cần thực hiện chế độ thông tin báo cáo thường xuyên, đó là việc báo cáo của thành viên đoàn thanh tra với Trưởng đoàn về những nội dung công việc đã và đang tiến hành, các tình huống phát sinh, những vấn đề cần có ý kiến chỉ đạo. Ngược lại, Trưởng đoàn thanh tra phải kịp thời thông tin đến các thành viên trong đoàn thanh tra về những nội dung chỉ đạo của người ra quyết định thanh tra, người được giao thực hiện nhiệm vụ kiểm tra, giám sát hoạt động của đoàn thanh tra.
Một yếu tố nữa không thể không nhắc đến trong giai đoạn này là việc kiểm tra, giám sát hoạt động của Đoàn thanh tra. Việc kiểm tra, giám sát hoạt động của Đoàn Thanh tra được thực hiện tốt sẽ giúp người ra quyết định thanh tra nắm bắt kịp thời kết quả thanh tra tại từng thời điểm cụ thể, từ đó có quyết định đúng đắn, kịp thời về
việc chấp thuận hay không chấp thuận, hoặc chỉ đạo những biện pháp khác để giải quyết những khó khăn, vướng mắc trong hoạt động của Đoàn thanh tra.
+ Giai đoạn kết thúc thanh tra
Ở giai đoạn này, Đoàn thanh tra sẽ tập hợp kết quả công việc của các thành viên Đoàn thanh tra, báo cáo kết quả thanh tra và Kết luận thanh tra. Đây là giai đoạn mà vấn đề thông tin, tài liệu cần xử lý không nhiều nhưng đòi hỏi việc tập trung trí tuệ rất lớn của các thành viên Đoàn thanh tra, đặc biệt là vai trò chủ đạo của Trưởng Đoàn thanh tra trong việc phân tích, đánh giá tài liệu, so sánh, đối chiếu với các quy định của pháp luật.
Công việc quan trọng nhất trong giai đoạn này là xây dựng Kết luận thanh tra, đây là văn bản pháp lý quan trọng nhất của cuộc thanh tra. Kết luận thanh tra do người ra quyết định thanh tra ban hành, thể hiện tính quyền lực nhà nước, được ban hành theo quy trình và được thể hiện theo hình thức do pháp luật quy định. Kết luận thanh tra là căn cứ, cơ sở để thủ trưởng cơ quan QLNN xem xét, từ đó ra quyết định xử lý đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm pháp luật; chấn chỉnh công tác quản lý, sửa đổi, bổ sung cơ chế, chính sách, pháp luật để nâng cao hiệu lực, hiệu quả của QLNN.
c) Xem xét, xử lý kết luận, kiến nghị về thanh tra
Xem xét, xử lý kết luận, kiến nghị về thanh tra là khâu cuối cùng trong cả một quá trình thực hiện hoạt động thanh tra song lại có ý nghĩa đặc biệt quan trọng quyết định hiệu lực của hoạt động thanh tra, đồng thời cũng là dấu mốc xác định hoạt động thanh tra có đạt được kết quả đề ra hay không.
Việc xem xét, xử lý kết luận, kiến nghị về thanh tra có ý nghĩa đặc biệt quan trọng đối với kết quả hoạt động thanh tra nhưng lại không phụ thuộc nhiều vào vai trò của cơ quan thanh tra mà phụ thuộc phần lớn vào vai trò của thủ trưởng cơ quan hành chính. Thực tế cho thấy, nếu thủ trưởng cơ quan hành chính quan tâm và coi trọng công tác thanh tra thì ở đó những kết luận, kiến nghị của cơ quan thanh tra hầu hết được thực hiện trên thực tế. Và ngược lại, nếu thủ trưởng cơ quan hành chính không quan tâm đúng mức và coi trọng công tác thanh tra thì ở đó những kết luận, kiến nghị của cơ quan thanh tra không phát huy hiệu lực.
1.2. NHỮNG YẾU TỐ T C ĐỘNG ĐẾN HIỆU QUẢ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA AN TOÀN THỰC PHẨM BAN QUẢN LÝ AN TOÀN THỰC PHẨM THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH
1.2.1. Những yếu tố tác động đến hiệu quả tổ chức của thanh tra an toàn thực phẩm Ban Quản lý An toàn thực phẩm thành phố Hồ Chí Minh thực phẩm Ban Quản lý An toàn thực phẩm thành phố Hồ Chí Minh
Hoạt động thanh tra ATTP hiện nay phải được đặt trong tổng thể quá trình đổi mới tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước. Có nhiều yếu tố, bao gồm cả những yếu tố khách quan, yếu tố chủ quan tác động tới việc tổ chức của thanh tra ATTP như xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân và vì dân, cải cách nền hành chính…
1.2.1.1. Kinh tế thị trường và tinh thần “mọi người có quyền tự do kinh doanh những ngành nghề mà pháp luật không cấm”, hạn chế can thiệp vào hoạt động của doanh nghiệp
Vai trò của Nhà nước trong nền kinh tế thị trường định hướng XHCN khác với thời kỳ bao cấp. Nhà nước trong kinh tế thị trường một mặt phải hỗ trợ, khơi dậy các tiềm năng để phát triển kinh tế, mặt khác phải thiết lập mặt bằng pháp để tạo môi trường bình đẳng, thông thoáng, thuận lợi, minh bạch. Qua đó, xác lập cơ chế kiểm tra, kiểm soát hợp lý để nền kinh tế phát triển đúng hướng, thể hiện tập trung trên các mặt sau:
- Nhà nước tạo dựng môi trường pháp lý và cơ chế, chính sách thuận lợi để phát huy các nguồn lực cho phát triển xã hội.
- Nhà nước có vai trò quan trọng trong việc điều tiết nền kinh tế thị trường để đảm bảo đúng định hướng XHCN. Nhà nước hỗ trợ phát triển nền kinh tế đất nước thông qua việc đầu tư xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội.
- Nhà nước tổ chức, sắp xếp lại các cơ quan, ban ngành. Thực hiện việc phân công hợp lý, phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan trong bộ máy nhà nước.
- Nhà nước có vai trò quyết định trong việc tạo các điều kiện, môi trường để thúc đẩy nhanh hơn sự hình thành và phát triển các loại hình kinh tế, đặc biệt khi nước ta đã vào WTO.
Việc phát triển kinh tế thị trường định hướng XHCN hiện nay đặt ra những yêu cầu đối với tất cả hoạt động của các cơ quan trong bộ máy nhà nước, trong đó có ngành thanh tra nói chung, thanh tra ATTP nói riêng. Việc tổ chức và hoạt động của thanh tra ATTP phải đáp ứng được các yêu cầu khi xây dựng nền kinh tế thị trường, định hướng XHCN như sau:
Thứ nhất, hoạt động thanh tra ATTP theo xu hướng giảm tiền kiểm, tăng cường hậu kiểm trong quản lý nhà nước.
Thứ hai, hoạt động thanh tra ATTP phải đảm bảo nguyên tắc hoạt động thanh tra phải công khai, dân chủ, khách quan, kịp thời và đề cao vai trò, trách nhiệm của trưởng đoàn thanh tra.
1.2.1.2. Công cuộc cải cách chính tác động đến tổ chức của thanh tra an toàn thực phẩm
Thanh tra ATTP là một nội dung của QLNN. Vì vậy, việc xác lập vị trí, thẩm quyền trong lĩnh vực này cũng chịu sự ảnh hưởng rất lớn từ chủ trương của Đảng và Nhà nước về cải cách hành chính nhà nước và nâng cao hiệu lực, hiệu quả QLNN trên các lĩnh vực. Nói cách khác, việc thiết lập mô hình tổ chức thực hiện hoạt động thanh tra ATTP cũng như thẩm quyền, phạm vi, trình tự thủ tục tiến hành các hoạt động thanh tra luôn đứng trước các yêu cầu của cải cách nền hành chính nhà nước.
Ngay từ Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001- 2 1 đã xác định mục tiêu là “Xây dựng một nền hành chính dân chủ, trong sạch, vững mạnh, chuyên nghiệp, hiện đại hóa, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả theo nguyên tắc của Nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa dưới sự lãnh đạo của Đảng; xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức có phẩm chất và năng lực đáp ứng yêu cầu của công cuộc xây dựng, phát triển đất nước”. Ngày 8 11 2 11, Chính phủ đã ban hành Nghị quyết 30c/NQ-CP ban hành chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011-2 2 và đưa ra 5 mục tiêu của Chương trình, trong đó có mục tiêu: “Xây dựng hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước từ Trung ương tới cơ sở thông suốt, trong sạch, vững mạnh, hiệu lực, hiệu quả, tăng tính dân chủ và pháp quyền trong hoạt động điều hành của Chính phủ và của các cơ quan hành chính nhà
nước” [10]. Trong các nội dung của Chương trình, đề cập đến vấn đề cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước, Nghị quyết 30c/NQ-CP chỉ rõ “sắp xếp lại các cơ quan, đơn vị nhằm khắc phục tình trạng chồng chéo, bỏ trống hoặc trùng lặp về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn…”. Nghị quyết 30c/NQ-CP đưa ra 5 nhóm nhiệm vụ trong cải cách nền hành chính đó là:
Thứ nhất, cải cách thể chế.
Thứ hai, cải cách thủ tục hành chính.
Thứ ba, cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước.
Thứ tư, xây dựng, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức.
Thứ năm, cải cách tài chính công.
Thứ sáu, hiện đại hóa hành chính.
Các nhiệm vụ cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011-2 2 cũng chính là những yêu cầu đối với tổ chức và hoạt động thanh tra ATTP. Từ mục tiêu, nội dung của công cuộc cải cách hành chính nêu trên, đặt ra yêu cầu trong tổ chức thanh tra ATTP. Việc tổ chức thanh tra ATTP phải phát huy mạnh mẽ tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm, đảm bảo hiệu quả, nâng cao vị trí, vai trò của thanh tra nhằm bảo đảm hiệu quả của công tác QLNN về ATTP.
Việc tổ chức thanh tra cần xuất phát từ việc xem xét lại toàn bộ các quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy; về quy chế hoạt động của phòng, ban thực hiện chức năng thanh tra ATTP và những mối quan hệ giữa các bộ phận này với nhau trong việc thực hiện thẩm quyền, trách nhiệm của mình. Việc tổ chức của Thanh tra ATTP cần phù hợp với toàn bộ Chương trình tổng thể về cải cách nền hành chính nhà nước trên các phương diện sau:
Thứ nhất, bảo đảm các quy định về thẩm quyền, trách nhiệm của thanh tra ATTP.
Thứ hai, tiếp tục hoàn thiện cơ sở pháp lý của hệ thống thanh tra, kiểm tra ATTP trên cơ sở Hiến pháp, pháp luật.
Như vậy tổ chức của thanh tra ATTP phải đặt trong bối cảnh đổi mới của cả bộ máy nhà nước. Thanh tra luôn là chức năng thiết yếu của QLNN, vì vậy, thanh
tra phải gắn liền với quản lý và phải phù hợp với yêu cầu, nhiệm vụ quản lý trong