7. Kết cấu của luận văn
3.1.2. Hoàn thiện pháp luật về nội dung và hình thức kỷ luật
3.1.2.1. Về nội dung xử lý kỷ luật công chức
Trong hoạt động lập pháp, việc sử dụng phương pháp liệt kê để quy định các điều luật thường được sử dụng cho những điều luật có nội dung hẹp, dễ dàng liệt kê được mà không bị bỏ sót những nội dung cần thiết. Tuy nhiên, đây là phương pháp gặp nhiều bất cập khi việc liệt kê là không thể đối với những điều luật có nội dung đồ sộ, dễ bị bỏ sót những nội dung cần thiết. Nghị định 34 quy định theo phương pháp liệt kê các hành vi vi phạm tương ứng với các hình thức kỷ luật. Tuy nhiên, như đã nói, việc sử dụng kỹ thuật liệt kê ẩn chứa nhiều bất hợp lý. Cụ thể:
Thứ nhất, phương pháp này không liệt kê hết được các hành vi vi phạm kỷ luật. Ví dụ: hành vi đánh bạc chưa đến mức xử lý hình sự, bạo hành gia đình của CC cũng là một trong những hành vi vi phạm đạo đức nghiêm trọng và trên thực tế các hành vi này vẫn bị XLKL. Tuy nhiên, chiếu theo các quy định của Nghị định 34 về các hình thức kỷ luật thì các hành vi này không bị xử lý bằng hình thức kỷ luật cụ thể nào.
Tại khoản 1 Điều 3 Nghị định 34 quy định hành vi bị XLKL là vi phạm việc thực hiện nghĩa vụ, đạo đức và văn hóa giao tiếp của CC trong thi
hành công vụ; những việc CC không được làm quy định tại Luật CBCC. Nếu xem hành vi đánh bạc chưa đến mức xử lý hình sự và bạo hành gia đình là vi phạm đạo đức thì các hành vi này sẽ bị xử lý bằng hình thức kỷ luật nào thì không được Nghị định 34 nêu rõ. Nếu chiếu theo các điều khoản cuối cùng của các điều luật quy định về các hình thức kỷ luật thì các hành vi đánh bạc, bạo hành gia đình không phải là hành vi vi phạm quy định của pháp luật về phòng, chống tham nhũng; thực hiện tiết kiệm, chống lãng phí; không phải là hành vi vi phạm kỷ luật lao động; bình đẳng giới; phòng, chống tệ nạn mại dâm và càng không phải là các hành vi vi phạm quy định khác của pháp luật liên quan đến công chức.
Chính vì vậy, Nghị định 34 đã bỏ sót các hành vi vi phạm kỷ luật dẫn đến trên thực tế việc áp dụng các quy định này thường mang tính tùy nghi và cảm tính.
Thứ hai, vì không liệt kê được hết các hành vi vi phạm kỷ luật nên Nghị định 34 đã gộp tất cả các hành vi chưa được liệt kê vào điều khoản cuối cùng và quy định một cách chung chung. Cụ thể, Khoản 8 Điều 10 quy định CC vi phạm ở mức độ nghiêm trọng quy định của pháp luật về phòng, chống tham nhũng; thực hành tiết kiệm, chống lãng phí; kỷ luật lao động; bình đẳng giới; phòng, chống tệ nạn mại dâm và các quy định khác của pháp luật liên quan đến CC nhưng đã thành khẩn kiểm điểm trong quá trình xem xét XLKL sẽ chịu hình thức kỷ luật cảnh cáo. Cũng là hành vi trên nhưng ở mức độ rất nghiêm trọng sẽ bị hình thức kỷ luật giáng chức hoặc cách chức phụ thuộc vào thái độ thành khẩn khai báo của CC (khoản 2, Điều 12 và điểm d, khoản 1 Điều 13), còn ở mức độ đặc biệt nghiêm trọng sẽ bị kỷ luật buộc thôi việc (khoản 5, Điều 14). Tuy nhiên, trong cả Nghị định 34 và các quy định khác của pháp luật không có quy định nào đưa ra căn cứ để xác định thế nào là mức độ nghiêm trọng, rất nghiêm trọng và đặc biệt nghiêm trọng. Chính vì
vậy, khi áp dụng các quy định này trên thực tế rất khó khăn và áp dụng mang tính chất tùy nghi, dễ bị lạm quyền. Hơn nữa, mức độ rất nghiêm trọng chỉ được áp dụng đối với CC giữ chức vụ lãnh đạo quản lý vì chỉ có họ mới bị hình thức kỷ luật giáng chức hoặc cách chức, vậy đối với CC không giữ chức vụ lãnh đạo quản lý khi vi phạm ở mức độ rất nghiêm trọng sẽ xử lý như thế nào? Đây vẫn là câu hỏi chưa được pháp luật “trả lời”.
Thứ ba, một số hành vi vi phạm chưa được quy định thật sự rõ ràng,
cụ thể dẫn đến có nhiều cách hiểu khác nhau ảnh hưởng đến việc xem xét, quyết định hình thức kỷ luật chính xác. Cụ thể, hành vi tự ý nghỉ việc thì số ngày tự ý nghỉ việc trong 1 tháng sẽ được xác định như thế nào cho công bằng và hợp lý? Một tháng ở đây là tháng theo lịch công tác hay chỉ cần 30 ngày được xác định trong khoảng thời gian nào đó. Hay việc CC nghỉ liên tục trong 4 ngày làm việc nhưng rơi vào 2 tháng thì có bị XLKL không? Ví dụ 2: trong tháng 5/2013 CC A tự ý nghỉ việc ngày 21/5 và ngày 22/5 và trong tháng 6/2014 CC A nghỉ ngày 1/6 và ngày 2/6. Như vậy, chỉ trong vòng chưa đầy nửa tháng (mới chỉ 12 ngày) mà CC A đã tự ý nghỉ việc tới 4 ngày nhưng không bị XLKL vì CC A chưa nghỉ quá 2 ngày trong một tháng. Rõ ràng hành vi của A là nghiêm trọng nhưng lại không có cơ chế để xử lý, đây là “kẽ hở” của pháp luật mà trên thực tế một số CC đã lợi dụng “kẽ hở” này để “lách luật”.
Mặc dù Nghị định 34 đã sử dụng phương pháp liệt kê để quy định các hành vi vi phạm kỷ luật như phân tích ở trên là ẩn chứa nhiều điểm bất hợp lý nhưng việc sử dụng phương pháp khái quát hóa điều luật về các hành vi vi phạm là khó có thể thực hiện. Chính vì vậy, Nghị định 34 nên bổ sung các hành vi vi phạm kỷ luật trên thực tế vào các điều luật, để khi CC thực hiện hành vi đó, các cơ quan có thẩm quyền có cơ sở pháp lý để áp dụng. Tuy nhiên, các khái niệm như “mức độ nghiêm trọng”, “mức độ rất nghiêm
trọng”,“mức độ đặc biệt nghiêm trọng” thì cần phải đưa ra những dấu hiệu cơ bản để làm “thước đo” chuẩn mực giúp việc áp dụng quy định liên quan trên thực tế dễ dàng hơn.
Về căn cứ bị kỷ luật dựa trên số ngày tự ý nghỉ việc trong một tháng như ví dụ 2 phân tích ở trên thì vẫn chưa đảm bảo công bằng hợp lý khi rõ ràng hành vi trong ví dụ này có phần nghiêm trọng hơn mà không bị XLKL. Căn cứ này sẽ hợp lý hơn nếu dựa trên số ngày tự ý nghỉ việc nhưng được tính trong vòng 30 ngày kể từ ngày nghỉ đầu tiên. Xét ví dụ 2, nếu áp dụng quy định này thì hành vi tự ý nghỉ việc của CC sẽ bị XLKL. Chúng ta sẽ tính số ngày tự ý nghỉ việc trong vòng 30 ngày, tức là từ ngày 21/5 là ngày đầu tiên CC A tự ý nghỉ việc. Như vậy, CC A đã tự ý nghỉ việc 4 ngày trong vòng 30 ngày kể từ ngày 21/5 đến ngày 21/6 nên CC A sẽ bị XLKL cảnh cáo. Quy định như vậy sẽ không bỏ sót các hành vi vi phạm, bên cạnh đó còn đảm bảo tính khách quan, công bằng.
3.1.2.2. Về các hình thức kỷ luật công chức
Thứ nhất, về hình thức kỷ luật buộc thôi việc:
Theo khoản 4 Điều 14 Nghị định 34 thì CC bị kỷ luật hình thức buộc thôi việc nếu “tự ý nghỉ việc, tổng số từ 7 ngày làm việc trở lên trong một tháng hoặc 20 ngày làm việc trở lên trong một năm mà đã được cơ quan sử
dụng CC thông báo bằng văn bản 3 lần liên tiếp”. Quy định này tồn tại một
số bất cập sau:
Căn cứ áp dụng kỷ luật này dựa vào số ngày tự ý nghỉ việc như trên là không thuyết phục, ví dụ: trường hợp nếu CC A nghỉ 5 hoặc 6 ngày làm việc cuối cùng trong một tháng (giả sử là từ ngày 23 đến ngày 27 hoặc 28/4/2017) và tiếp tục nghỉ 5 hoặc 6 ngày làm việc đầu tiên của tháng tiếp theo (giả sử là từ ngày 1 đến ngày 5 hoặc ngày 6/5/2017) thì CC sẽ bị XLKL cảnh cáo đối với việc tự ý nghỉ việc của tháng trước, còn đối với việc tiếp tục nghỉ 5 hoặc
6 ngày làm việc đầu tiên của tháng tiếp theo thì sẽ bị kỷ luật khiển trách vì trong số những ngày nghỉ chắc chắn có 2 ngày nghỉ là thứ bảy và chủ nhật. Áp dụng khoản 2, Điều 2 Nghị định 34: “Nếu CC có nhiều hành vi vi phạm pháp luật thì bị XLKL về từng hành vi vi phạm và chịu hình thức kỷ luật nặng hơn một mức so với hình thức kỷ luật áp dụng đối với hành vi vi phạm nặng nhất, trừ trường hợp có hành vi vi phạm phải XLKL bằng hình thức buộc thôi việc". Kết quả là CC phải chịu hình thức kỷ luật hạ bậc lương, tăng nặng hơn một mức so với hình thức kỷ luật cảnh cáo. Điều này vẫn chưa công bằng đối với CC tự ý nghỉ việc 7 ngày trong một tháng vì họ sẽ chịu hình thức kỷ luật buộc thôi việc.
Do đó cần quy định căn cứ vào số ngày tự ý nghỉ việc trong vòng 30 ngày kể từ ngày nghỉ đầu tiên như đã trình bày ở trên. Khi đó, xét ví dụ, CC A sẽ bị XLKL buộc thôi việc khi tự ý nghỉ việc 10 hoặc 12 ngày trong vòng 30 ngày kể từ ngày 23/4 đến ngày 23/5.
Bên cạnh đó, CC bị kỷ luật buộc thôi việc do tự ý nghỉ việc từ 7 ngày trở lên trong một tháng hoặc 20 ngày trong một năm thì phải kèm theo điều kiện là có thủ tục “thông báo bằng văn bản 3 lần liên tiếp”. Nếu CC tự ý nghỉ việc đúng thời hạn có thể bị XLKL buộc thôi việc nhưng chỉ cần thiếu thủ tục thông báo bằng văn bản của cơ quan có thẩm quyền hoặc có thông báo nhưng không đủ 3 lần liên tiếp thì không bị XLKL buộc thôi việc. Đây là quy định thiên về thủ tục, nói cách khác, dùng thủ tục để quyết định nội dung, bản chất vụ việc là không đúng cả về mặt lý luận và thực tiễn. Mặt khác, nếu không thực hiện đúng thủ tục này thì hậu quả pháp lý ra sao? Thông báo 3 lần thì mỗi lần cách nhau thời gian bao lâu? Đây vẫn là những vấn đề chưa được giải đáp. Thủ tục này có thể tạo ra tình trạng bao che trong việc XLKL CC khi cơ quan có thẩm quyền cố tình không gửi thông báo hoặc
gây khó khăn cho CC khi cơ quan có thẩm quyền cố tình thông báo gấp gáp, không đủ thời gian để CC có thể tiếp nhận.
Do vậy, về thủ tục “thông báo bằng văn bản 3 lần liên tiếp”, thiết nghĩ, đây là quy định thiên về thủ tục nên có thể bỏ qua. Bản chất của thủ tục này không liên quan đến mức độ nghiêm trọng của hành vi CC tự ý nghỉ việc quá 7 ngày trong một tháng hoặc 20 ngày trong một năm hay nói cách khác là không nên để thủ tục này quyết định có hay không hình thức kỷ luật buộc thôi việc.
Tuy nhiên, thủ tục này vẫn được Nghị định 34 áp dụng nên việc bỏ qua thủ tục này là không dễ dàng. Nếu vậy, cần quy định một cách rõ ràng hơn về thủ tục này để việc áp dụng trên thực tế dễ dàng hơn. Cụ thể, khoảng thời gian hợp lý để thông báo 3 lần là bao lâu? Vấn đề này cần được quy định một cách chi tiết bằng thông tư để trên thực tế áp dụng một cách thống nhất.
Thứ hai, về việc bỏ hình thức kỷ luật hạ ngạch:
Luật CBCC đã bỏ hình thức kỷ luật hạ ngạch đối với CC so với Pháp lệnh CBCC, vì ngạch chỉ là sự phân loại thuần túy mang tính chất chuyên môn, tuy nhiên, bỏ đi hình thức kỷ luật này vẫn còn cần phải cân nhắc, vì có những trường hợp nếu áp dụng hình thức kỷ luật hạ ngạch thì sẽ hợp lý hơn, ví dụ: khoản 4, Điều 10 Nghị định 34 quy định hình thức kỷ luật cảnh cáo áp dụng đối với trường hợp sử dụng giấy tờ không hợp pháp để được tham gia đào tạo, bồi dưỡng; được dự thi nâng ngạch CC. Tại sao trường hợp này không bị hạ ngạch mà chỉ bị cảnh cáo? Thiết nghĩ, trường hợp này áp dụng hình thức kỷ luật hạ ngạch là phù hợp hơn cả, bởi vì, mức độ nghiêm khắc của hình thức kỷ luật hạ ngạch sẽ tương xứng với mức độ nghiêm trọng của hành vi sử dụng giấy tờ không hợp pháp để tham gia đào tạo, bồi dưỡng hay thi nâng ngạch hơn là hình thức kỷ luật cảnh cáo, từ đó, sẽ răn đe được CC
hơn. Vì vậy thiết nghĩ không nên bỏ đi hình thức kỷ luật hạ ngạch. Có nhiều hình thức kỷ luật thì dễ dàng hơn trong việc phân cấp mức độ nghiêm trọng của hành vi.
Thứ ba, về hình thức kỷ luật giáng chức:
Điều này cũng cần phải làm rõ hơn trong các văn bản hướng dẫn. Luật CBCC giải thích: “Giáng chức là việc CC giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý bị hạ xuống chức vụ thấp hơn”. Với quy định này Luật chưa trù liệu hết các hệ quả pháp lý đối với trường hợp giáng chức. Trường hợp CC giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý bị giáng chức sẽ bị hạ xuống mấy cấp chức vụ? Hơn nữa, khi các chức vụ, lãnh đạo quản lý trong một cơ quan nhà nước đã được bố trí đầy đủ và đúng định mức theo quy định của pháp luật thì bố trí công vụ đối với CC lãnh đạo bị giáng chức như thế nào?
Bên cạnh đó, nếu CC giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý nhưng chỉ là cấp phó thì giáng chức đến chức vụ nào? Ví dụ, giáng chức phó trưởng phòng một phòng thuộc sở thì có thể xuống chức vụ trưởng phòng thuộc UBND cấp huyện được không?
Dó đó, Luật CBCC cần quy định: “Trong trường hợp CC giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý bị kỷ luật giáng chức không bố trí được chức vụ thấp hơn do đã bố trí đủ thì không bố trí nữa, nhưng người bị kỷ luật vẫn được hưởng phụ cấp chức vụ lãnh đạo cho đến hết nhiệm kỳ". Về mặt kỹ thuật xử lý, cần quy định, trước tiên cơ quan có thẩm quyền ra quyết định giáng chức; sau đó ra quyết định cho chức vụ mới và được bảo lưu phụ cấp chức vụ lãnh đạo (phụ cấp của chức vụ sau khi bị giáng chức).
Bên cạnh đó, nếu CC giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý nhưng chỉ là cấp phó thì giáng chức đến chức vụ nào như nêu thì Chính phủ nên đưa ra quy định không có hình thức kỷ luật giáng chức đối với chức vụ cấp phó thấp nhất
trong hệ thống cơ quan hành chính sẽ hợp lý hơn mặc dù gây ra sự bất bình trong xử lý khi cấp trưởng thì có giáng chức còn cấp phó thì không.