Hoạt động xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực môi trường trên địa bàn quận Long Biên, thành phố Hà Nội bên cạnh những kết quả đã đạt được còn có những hạn chế nhất định.
Thứ nhất, các vi phạm hành chính trong lĩnh vực môi trường còn chậm bị phát hiện, xử lý kịp thời. Kết quả khảo sát người dân, doanh nghiệp và cán bộ, công chức trên địa bàn quận Long Biên cho thấy, 62,0% số người được hỏi rằng các vi phạm hành chính chậm bị phát hiện, 64,7% cho rằng các vi phạm chưa được xử lý kịp thời và 67% cho rằng việc xử lý vi phạm có lúc chưa đủ sức răn đe. Điều này cho thấy việc, xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực môi trường trên địa bàn quận Long Biên còn chưa đáp ứng được kỳ vọng của người dân, cán bộ, công chức.
Biểu 2.3. Ý kiến đánh giá về hoạt động xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực môi trƣờng trên địa bàn quận Long Biên, thành phố Hà Nội
Thứ hai, trong xử lý vi phạm các cơ quan chức năng không ít trường hợp vi phạm vẫn còn khá lúng túng như xử lý vi phạm trong việc vứt rác, vệ sinh cá nhân bừa bãi. Người vi phạm sẽ không chấp nhận đã thực hiện hành vi vi phạm nếu như không có người chịu đứng ra làm chứng hoặc không có các thiết bị ghi lại hình ảnh. Một phần do lực lượng kiểm tra xử lý có hạn chế, mặt khác, khó có thể bắt quả tang trường hợp vứt rác hoặc vệ sinh cá nhân bừa bãi nếu không sử dụng trang thiết bị quay chụp. Trường hợp người dân không chấp hành đóng phạt, cơ quan chính quyền cũng rất khó để tiến hành cưỡng chế do thủ tục khá phức tạp. Về lực lượng kiểm tra giám sát hiện cũng được cho là hạn chế trong việc phát hiện, xử lý vi phạm, vì cấp cơ quan hành chính xã, phường, thị trấn hiện nay chỉ được biên chế một cán bộ môi trường, trong khi địa bàn thì rộng, dân đông.
Thứ ba, trong việc xác định thẩm quyền xử lý còn nhiều lúng túng, thời gian kéo dài gây ảnh hưởng đến hiệu quả áp dụng các biện pháp xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực môi trường.
Do lĩnh vực bảo vệ môi trường rất rộng, liên quan đến nhiều ngành, nhiều cơ quan có thẩm quyền xử lý vì vậy trong nhiều trường hợp một vụ vi phạm mà có tới hai, ba cơ quan có thẩm quyền xử lý. Hệ thống văn bản pháp luật bảo vệ môi trường nhiều, vừa thừa lại vừa thiếu, các quy định chồng chéo, mâu thuẫn gây khó khăn cho việc xác định thẩm quyền.
Thứ tư, ý thức bảo vệ môi trường của một bộ phận người, tổ chức, doanh nghiệp chưa cao, cơ quan nhà nước có thẩm quyền chưa quyết liệt trong việc áp dụng các biện pháp xử lý vi phạm hành chính.
Phát triển bền vững là nguyên tắc quan trọng trong luật môi trường Việt Nam. Phát triển đảm bảo hài hòa giữa tăng trưởng kinh tế, bảo vệ môi trường và tiến bộ xã hội. Tuy nhiên, ở những quốc gia còn kém phát triển như Việt Nam, việc nhận thức nguyên tắc này còn nhiều hạn chế, nguyên
nhân chính là nhiều khi do áp lực phát triển kinh tế mà chúng ta phải hi sinh lợi ích môi trường. Việc nhận thức kém này không chỉ ở phía các tổ chức, cá nhân mà tồn tại ngay ở phía cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Cơ quan nhà nước có thẩm quyền do lo ngại ảnh hưởng đến phát triển kinh tế địa phương mà bỏ qua vi phạm của một số doanh nghiệp, hoặc có xử phạt nhưng mà chưa nghiêm khắc, chưa tương xứng với tính chất, mức độ nghiêm trọng của hành vi vi phạm.
Trong nhiều trường hợp, doanh nghiệp sẵn sàng nộp phạt vi phạm bởi mức xử phạt so với chi phí xử lý chất thải của họ thấp hơn rất nhiều. Hiện nay, các chế tài của pháp luật mới chỉ là phạt tiền, tạm đình chỉ hoạt động, tước quyền sử dụng giấy phép môi trường có thời hạn dường như chưa đủ mạnh để trừng trị, răn đe những chủ thể vi phạm.
Thứ năm, các chủ thể có thẩm quyền còn coi nhẹ quy định của pháp luật về trình tự, thủ tục xử lý.
Nhiều trường hợp theo quy định của pháp luật một số hanh vi vi phạm bị phạt cảnh cáo, cơ quan nhà nước có thẩm quyền phát hiện ra hành vi sai phạm này chỉ nhắc nhở bằng lời nói, không tiến hành khi bằng văn bản. Nếu như vậy, thì không được coi là phạt cảnh cáo. Mà theo khoản 2 Điều 10 Luật xử lý vi phạm hành chính thì vi phạm nhiều lần trong cũng lĩnh vực hoặc tái phạm trong cùng lĩnh vực được xem như một tình tiết tăng nặng cho lần xử phạt tiếp theo. Đến lần thứ hai tổ chức, cá nhân thực hiện hành vi vi phạm cùng loại dù hành vi có lỗi nhỏ, nhiều tình tiết giảm nhẹ thì tổ chức, cá nhân cũng không được áp dụng hình thức phạt cảnh cáo nữa mà bị áp dụng hình thức phạt tiền. Như phân tích này, việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền coi nhẹ việc lập văn bản xử phạt cảnh cáo tổ chức, cá nhân đã vô hình dung dung túng hành vi vi phạm, bỏ lọt vi phạm.
Việc phân tích tình trạng xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực môi trường cho thấy có nhiều nguyên nhân dẫn đến tình trạng xử lý còn nhiều bất cập. Nguyên nhân không thể không kể tới đó là do pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong bảo vệ môi trường còn nhiều hạn chế. Nhiều tổ chức, cá nhân lợi dụng sơ hở của pháp luật gây ô nhiễm môi trường, cơ quan nhà nước có thẩm quyền có lúc chưa quyết liệt trong xử lý, nhiều khi lúng túng do pháp luật không rõ ràng… Luật Xử lý vi phạm hành chính hiện nay có một số bất cập như sau:
- Cách xác định đối tượng bị xử lý vi phạm hành chính chưa chính xác, chưa bao quát hết các chủ thể
Thứ nhất, các quy định về các nhóm chủ thể vi phạm hành chính trong Luật Xử lý vi phạm hành chính chưa bao quát hết các chủ thể được pháp luật công nhận đang tồn tại trong thực tiễn. Nếu như trong Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính thì việc phân định này không quá phức tạp vì mức phạt của cá nhân và tổ chức như nhau, nhưng, theo Luật Xử lý vi phạm hành chính thì mức phạt của tổ chức gấp hai lần mức xử phạt của cá nhân nên việc xác định chính xác cá nhân và tổ chức sẽ đảm bảo việc áp dụng pháp luật chính xác. Theo quy định tại khoản 10 Điều 2 Luật Xử lývi phạm hành chính, “tổ chức là cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân và tổ chức khác được thành lập theo quy định của pháp luật”.
Với những chủ thể được liệt kê này, tưởng chừng như đã đầy đủ và bao quát, tuy nhiên trong thực tiễn pháp lý, các chủ thể là hộ kinh doanh cá thể vẫn không thể xác định là tổ chức hay cá nhân khi họ vi phạm hành chính, vì theo quy định tại Điều 49 Nghị định số 43/2010/NĐ-CP ngày 15/04/2010 thì “hộ kinh doanh do một cá nhân là công dân Việt Nam hoặc một nhóm
người hoặc một hộ gia đình làm chủ, chỉ được đăng ký kinh doanh tại một địa điểm, sử dụng không quá mười lao động, không có con dấu và chịu trách nhiệm bằng toàn bộ tài sản của mình đối với hoạt động kinh doanh”. Những dấu hiệu này cho thấy, hộ kinh doanh được chia thành ba loại, căn cứ vào chủ thể tạo lập ra nó: (1) hộ kinh doanh do một cá nhân làm chủ; (2) hộ kinh doanh do hộ gia đình làm chủ; và (3) hộ kinh doanh do một nhóm người làm chủ. Vì vậy, trong trường hợp này, hộ kinh doanh cá thể có thể được hiểu là cá nhân hay tổ chức. Hiện nay, chỉ có Nghị định số 185/2013/NĐ-CPquy định xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động thương mại, sản xuất, buôn bán hàng giả, hàng cấm và bảo vệ người tiêu dùng xác định hộ gia đình là cá nhân, nhưng chỉ áp dụng trong phạm vi Nghị định này, còn tất cả các Nghị định xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực khác như Nghị định số 129/2013/NĐ-CP quy định về xử phạt vi phạm hành chính về thuế và cưỡng chế thi hành quyết định hành chính thuế, Nghị định số 167/2013/NĐ-CP quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an ninh, trật tự, an toàn xã hội; phòng, chống tệ nạn xã hội; phòng cháy và chữa cháy; phòng, chống bạo lực gia đình vẫn không xác định hộ kinh doanh là cá nhân hay tổ chức vì đều dẫn chiếu theo Luật Xử lý vi phạm hành chính. Vì vậy, cần thiết phải có một văn bản quy định thống nhất vấn đề này để đảm bảo tính thống nhất trong hoạt động xử phạt vi phạm hành chính.
Thứ hai, quy định “người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi bị xử phạt vi phạm hành chính về vi phạm hành chính do cố ý; người từ đủ 16 tuổi trở lên bị xử phạt vi phạm hành chính về mọi vi phạm hành chính” tại Điều 5 Luật Xử lý vi phạm hành chính đã bỏ sót một nhóm đối tượng vi phạm hành chính từ lúc bước sang 16 tuổi đến chưa đủ 16 tuổi. Điều này sẽ dẫn đến hậu quả là các cơ quan thi hành pháp luật sẽ lúng túng khi xử lý nhóm đối tượng này. Bởi vì hiện nay, cách xác định đủ tuổi đã được quy định tại phần IX
Nghị quyết số 02-HĐTP-TANDTC/QĐ ngày 05/01/1986 của Tòa án nhân dân tối cao: “Cách tính tuổi do luật quy định là “đủ 14 tuổi”, hoặc “đủ 16 tuổi”, tức là tính theo tuổi tròn, ví dụ A sinh ngày 01/7/1998 thì đến ngày 01/7/2014 mới đủ 16 tuổi. Quy định này cho thấy, về nguyên tắc đủ tuổi được hiểu là đủ ngày, đủ tháng, đủ năm. Trong khi đó, Nghị quyết số 02/2000/NQ- HĐTP của Hội đồng Thẩm phán hướng dẫn thi hành Luật Hôn nhân và Gia đình quy định điều kiện kết hôn tại điểm 1 Điều 9 là: "Nam từ hai mươi tuổi trở lên, nữ từ mười tám tuổi trở lên. Theo quy định này thì không bắt buộc nam phải từ đủ hai mươi tuổi trở lên, nữ phải từ đủ mười tám tuổi trở lên mới được kết hôn; do đó, nam đã bước sang tuổi hai mươi, nữ đã bước sang tuổi mười tám mà kết hôn là không vi phạm điều kiện về tuổi kết hôn”. Như vậy, một người sinh ngày 01/7/1998 thì ngày 01/7/2014 người đó được coi là đủ 16 tuổi, ngày 01/7/2013 người đó đủ 15 tuổi, còn từ ngày 01/7/2013 đến ngày 30/6/2014 được xem là bước sang tuổi 16 nhưng chưa đủ 16 tuổi. Theo logic này thì “dưới 16 tuổi” được hiểu là “từ đủ 15 tuổi trở xuống” còn “từ đủ 16 tuổi” là “tính từ ngày đủ 16 tuổi trở lên”. Vì vậy, trong khoa học pháp lý, khái niệm “dưới 16 tuổi” rõ ràng khác với “chưa đủ 16 tuổi”.
Hơn nữa, Điều 12 Bộ luật Hình sự năm 1999 quy định rất chính xác về tuổi chịu trách nhiệm hình sự, cụ thể: “người từ đủ 16 tuổi trở lên phải chịu trách nhiệm hình sự về mọi tội phạm; người từ đủ 14 tuổi trở lên, nhưng chưa đủ 16 tuổi phải chịu trách nhiệm hình sự về tội phạm rất nghiêm trọng do cố ý hoặc tội phạm đặc biệt nghiêm trọng”.
Nguyên tắc chung trong quy định trách nhiệm hành chính và hình sự là có lợi cho đối tượng bị áp dụng, nên việc quy định thiếu chính xác của Luật Xử lý vi phạm hành chính cần được hướng dẫn thực hiện như quy định trong Bộ luật Hình sự năm 1999.
- Quy định về ủy quyền, giao quyền và vắng mặt trong Luật Xử lý vi phạm hành chính chưa rõ ràng, khó áp dụng
Khoản 3 Điều 54 Luật xử lý vi phạm hành chính quy định: “Cấp phó được giao quyền xử phạt vi phạm hành chính phải chịu trách nhiệm về quyết định xử phạt vi phạm hành chính của mình trước cấp trưởng và trước pháp luật. Người được giao quyền không được giao quyền, ủy quyền cho bất kỳ người nào khác”. Thế nào là “giao quyền”, thế nào là “ủy quyền”. Đến nay, trong khoa học pháp lý, thuật ngữ ủy quyền thường được sử dụng, đó là phải có văn bản ủy quyền trong đó người ủy quyền phải giới hạn về thời gian và nội dung và văn bản ủy quyền được xem là cơ sở pháp lý khi ban hành các văn bản.
Bên cạnh đó, khoản 2 Điều 87 Luật Xử lý vi phạm hành chính quy định: “Người có thẩm quyền cưỡng chế có thể giao quyền cho cấp phó. Việc giao quyền chỉ được thực hiện khi cấp trưởng vắng mặt và phải được thể hiện bằng văn bản, trong đó xác định rõ phạm vi, nội dung, thời hạn được giao quyền. Cấp phó được giao quyền phải chịu trách nhiệm về quyết định của mình trước cấp trưởng và trước pháp luật. Người được giao quyền không đượcgiao quyền, ủy quyền tiếp cho bất kỳ cá nhân nào khác”. Trong quy định này có thể hiểu việc giao quyền chỉ xảy ra trong những trường hợp đặc biệt như thủ trưởng vắng mặt. Hơn nữa, Điều 87 chỉ quy định giao quyền mà không quy định việc ủy quyền.
Về quy định “vắng mặt” khi giao quyền, thực tiễn, các chủ thể có thẩm quyền khi áp dụng quy định này rất lúng túng vì chưa hiểu phạm vi của quy định “vắng mặt” như thế nào, vắng mặt là không có mặt tại trụ sở cơ quan khi có lý do chính đáng hay là vắng mặt khi đi công tác khỏi địa phương.
- Bất cập trong quy định về quyền giải trình của người vi phạm tại Điều 61
Quyền giải trình của người vi phạm hành chính được quy định trong Luật Xử lý vi phạm hành chính thể hiện rõ ý nghĩa trong việc hạn chế bớt khiếu nại, cũng như cho các chủ thể có liên quan được quyền thể hiện quan điểm của mình, tạo cơ chế để người bị đề nghị áp dụng biện pháp xử lý hành chính có cơ hội để tự bảo vệ quyền và lợi ích của mình hoặc nhờ người đại diện hoặc luật sư. Đây là điểm tiến bộ của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính nhằm hướng tới mở rộng dân chủ, bảo vệ tốt hơn các quyền, lợi ích chính đáng của cá nhân, tổ chức và hạn chế bớt việc khiếu nại, cũng như cho các chủ thể có liên quan được quyền thể hiện quan điểm của mình. Cụ thể:
+ Đối với hành vi vi phạm hành chính mà pháp luật quy định áp dụng hình thức xử phạt tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề có thời hạn hoặc đình chỉ hoạt động có thời hạn;
+ Đối với hành vi vi phạm hành chính mà pháp luật quy định áp dụng mức phạt tiền tối đa của khung tiền phạt đối với hành vi đó từ 15.000.000 đồng trở lên đối với cá nhân, từ 30.000.000 đồng trở lên đối với tổ chức thì cá nhân, tổ chức vi phạm có quyền giải trình trực tiếp hoặc bằng văn bản với người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính. Quy định này thể hiện những bất cập sau:
Thứ nhất, cá nhân, tổ chức nếu bị áp dụng biện pháp tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính hoặc phương tiện sử dụng trong vi phạm hành chính sẽ không được quyền giải trình là sự bất hợp lý, gây thiệt thòi rất lớn cho những đối tượng bị áp dụng biện pháp tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính. Trong nhiều trường hợp, thậm chí nhiều tang vật phương tiện còn có giá trị lớn hơn gấp nhiều lần so với số tiền bị xử phạt là 15 triệu đồng hay 30 triệu đồng. Vì vậy, đây có thể được coi là một thiếu sót trong việc liệt kê các trường hợp được áp dụng quyền giải trình của cá nhân,