chính trong lĩnh vực môi trƣờng giai đoạn hiện nay
3.2.1. Hoàn thiện hệ thống pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực môi trƣờng trong lĩnh vực môi trƣờng
Luật xử lý vi phạm hành chính có hiệu lực thi hành gần 5 năm nhưng đã bộc lộ một số bất cập, trong đó, có các khía cạnh liên quan đến xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực môi trường.
Vấn đề xác định thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính. Trước đây, Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 đã đưa ra các nguyên tắc xác định thẩm quyền, nhưng chưa xác định thứ tự ưu tiên các nguyên tắc nên dẫn đến thực trạng nhiều trường hợp các cơ quan chức năng đùn đẩy trách nhiệm cho nhau và doanh nghiệp vẫn xả thải trái phép. Hiện nay, trong Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012, các nguyên tắc xác định thẩm quyền gần như được tiếp thu toàn bộ của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 trước đây và Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012 cũng không quy định nguyên tắc nào được ưu tiên hơn.
Quy định về các hình thức xử phạt vi phạm hành chính: Hình thức nào là hình thức xử phạt chính, hình thức nào là hình thức xử phạt bổ sung, vị trí, vai trò của từng hình thức xử phạt (tại Mục 1 Chương 1) gây khó hiểu. Mà vấn đề xác định hình thức xử phạt rất quan trọng, nó ảnh hưởng lớn và trực tiếp đến quyền lợi của chủ thể vi phạm.
Thời gian trước đã có nhiều công trình nghiên cứu khoa học của một số tác giả, tiêu biểu là bài viết “Vi phạm hành chính và xử lý vi phạm hành chính”, của nhóm chuyên gia pháp luật hành chính, Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính, tác giả Đặng Thanh Sơn (tổ chức biên soạn) có bóc tách hai khái niệm xử lý vi phạm hành chính và xử phạt vi phạm hành chính. Theo đó, xử lý vi phạm hành chính bao gồm trong đó cả xử phạt vi phạm hành
chính và một số biện pháp xử lý khác. Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 trước đây chưa thể hiện rõ điều này, Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012 đưa ra các khái niệm “xử phạt vi phạm hành chính”, “ biện pháp xử lý vi phạm hành chính”, “các biện pháp thay thế biện pháp xử lý vi phạm hành chính”. Việc đưa ra các khái niệm này không tạo nên cách hiểu thống nhất, biện pháp xử phạt là một phần của biện pháp xử lý. Để tạo nên cách hiểu thống nhất các khái niệm này, tạo thuận lợi cho việc áp dụng khi xử lý vi phạm hành chính, quy định này của Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012 cần được hướng dẫn rõ ràng.
Một là, cần hướng dẫn để có cách hiểu thống nhất về một số quy định của Luật xử lý vi phạm hành chính.
Điều 5 Luật Xử lý vi phạm hành chính nên quy định: “Người từ đủ 14 tuổi đến chưa đủ 16 tuổi bị xử phạt vi phạm hành chính về vi phạm hành chính do cố ý; người từ đủ 16 tuổi trở lên bị xử phạt vi phạm hành chính về mọi vi phạm hành chính”. Quy định này sẽ bao trọn được tất cả các chủ thể cá nhân thực hiện hành vi vi phạm hành chính và hướng xử lý đối với họ, tránh được tình trạng bỏ sót chủ thể từ 16 tuổi một ngày đến chưa đủ 16 tuổi như đã phân tích ở trên.
Điều 2 Luật Xử lý vi phạm hành chính quy định về giải thích thuật ngữ cần bổ sung thêm các thuật ngữ “ủy quyền”, “giao quyền” và “vắng mặt”, nhằm làm rõ hai khái niệm này.
Khoản 1 Điều 52 Luật Xử lý vi phạm hành chính nên được sửa theo hướng: bỏ cụm từ “trong trường hợp phạt tiền” mà chỉ cần quy định “thẩm quyền xử phạt tổ chức gấp hai lần thẩm quyền xử phạt của cá nhân và được xác định theo tỷ lệ phần trăm quy định tại Luật này đối với chức danh đó”. Quy định như vậy sẽ mang tính bao quát hơn, hợp lý hơn vì có thể hiểu thẩm quyền này không chỉ xác định trong trường hợp phạt tiền mà cả đối
với trường hợp áp dụng biện pháp tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính.
Điều 61 Luật Xử lý vi phạm hành chính quy định về giải trình cần phải bổ sung thêm căn cứ được quyền giải trình, đó là khi “bị áp dụng biện pháp tịch thu tang vật, phương tiện có mức tiền phạt từ 15 triệu đồng trở lên đối với cá nhân hoặc 30 triệu đồng trở lên đối với tổ chức”, thời hạn giải trình trực tiếp nên được kéo dài đến “không quá thời hạn ra quyết định xử phạt” đồng thời quy định rõ quyền được giải trình trong trường hợp cá nhân, tổ chức bị áp dụng biện pháp đình chỉ hoạt động có thời hạn, tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề với tư cách hình thức xử phạt chính hoặc bổ sung. - Khoản 3 Điều 82 Luật Xử lý vi phạm hành chính cần được bổ sung quy định “Đối với vụ việc phức tạp thì có thể được gia hạn thêm nhưng tối đa không quá 30 ngày” nhằm giải quyết tình trạng xử lý đối với một số loại tang vật, phương tiện phải bán đấu giá được quy định tại điểm đ khoản 1 Điều 82 Luật Xử lý vi phạm hành chính.
Cụ thể là cách hiểu khác nhau trong trường hợp vi phạm nhiều lần cùng một hành vi vi phạm.Điểm d khoản 1 Điều 3 Luật Xử lý vi phạm hành chính quy định: “Một người thực hiện nhiều hành vi vi phạm hành chính hoặc vi phạm hành chính nhiều lần thì bị xử phạt về từng hành vi vi phạm”. Theo quy định nói trên thì một người thực hiện nhiều hành vi vi phạm hành chính sẽ bị xử phạt về từng hành vi vi phạm.
Bên cạnh đó, khoản 1 Điều 67 Luật Xử lý vi phạm hành chính cũng quy định: “Trường hợp một cá nhân, tổ chức thực hiện nhiều hành vi vi phạm hành chính mà bị xử phạt trong cùng một lần thì chỉ ra 01 quyết định xử phạt, trong đó quyết định hình thức, mức xử phạt đối với từng hành vi vi phạm hành chính”.
Như vậy, theo các quy định nói trên của Luật Xử lý vi phạm hành chính thì cá nhân, tổ chức đã thực hiện nhiều hành vi vi phạm hành chính tại nhiều
thời điểm khác nhau, nếu còn thời hiệu xử phạt thì sẽ bị xử phạt về từng hành vi vi phạm. Do đó, trong trường hợp vi phạm nhiều lần cùng một hành vi thì chủ thể thực hiện vi phạm hành chính sẽ bị xử phạt đối với từng lần vi phạm.
Tuy nhiên, để bảo đảm nguyên tắc về ngôn ngữ sử dụng trong văn bản quy phạm pháp luật phải được diễn đạt rõ ràng, dễ hiểu thì quy định tại điểm d khoản 1 Điều 3 Luật Xử lý vi phạm hành chính nói trên về nguyên tắc xử phạt vi phạm hành chính nhiều lần cần được sửa đổi theo hướng tách ra quy định cụ thể “vi phạm hành chính nhiều lần thì bị xử phạt về từng hành vi vi phạm” để bảo đảm tính minh bạch, thống nhất của pháp luật và phù hợp với thực tế.
Về xác định thẩm quyền tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính.
Khoản 1 Điều 52 Luật Xử lý vi phạm hành chính quy định: “Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của những người được quy định tại các điều từ 38 đến 51 của Luật này là thẩm quyền áp dụng đối với một hành vi vi phạm hành chính của cá nhân; trong trường hợp phạt tiền, thẩm quyền xử phạt tổ chức gấp 02 lần thẩm quyền xử phạt cá nhân”. Quy định tại các khoản 1 và 2 Điều 38; khoản 3, 4 và 5 Điều 39; khoản 3 Điều 40; khoản 4, 5 và 6 Điều 41; khoản 3 và 4 Điều 42; khoản 2, 3 và 4 Điều 43; khoản 3 và 4 Điều 44; khoản 2 và 3 Điều 45; khoản 1, 2 và Điều 46; khoản 1 và 2 Điều 47; khoản 1, 2 và 3 Điều 48; khoản 2 và 4 Điều 49 đều quy định các cơ quan hoặc các chức danh có thẩm quyền xử phạt có quyền tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính có giá trị không vượt quá mức tiền phạt quy định cho các cơ quan hoặc các chức danh có thẩm quyền xử phạt đó. Như vậy, thẩm quyền tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính của các cơ quan hoặc các chức danh có thẩm quyền xử phạt đối với tổ chức được xác định tương tự như thẩm quyền phạt tiền, nghĩa là trong trường hợp xử phạt tổ chức có áp dụng
hình thức xử phạt bổ sung tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính thì thẩm quyền tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính có trị giá bằng 02 lần mức phạt tiền đối với cá nhân đối với cùng một hành vi vi phạm.
Tuy nhiên, để bảo đảm tính minh bạch của pháp luật và tạo cơ sở pháp lý cho việc áp dụng pháp luật thống nhất, quy định về thẩm quyền tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính cần được nghiên cứu, quy định cụ thể trong Luật Xử lý vi phạm hành chính.
Vấn đề cần quy định cụ thể về trình tự, thủ tục thực hiện việc nộp một khoản tiền tương đương với giá trị phương tiện vi phạm hành chính quy định tại khoản 1 Điều 126 Luật Xử lý vi phạm hành chính.
Quy định tại khoản 1 Điều 126 Luật Xử lý vi phạm hành chính nhằm bảo đảm quyền lợi của chủ sở hữu, người quản lý hoặc người sử dụng hợp pháp trong trường hợp tài sản của họ bị chủ thể thực hiện hành vi vi phạm chiếm đoạt, sử dụng trái phép làm công cụ, phương tiện vi phạm hành chính. Đồng thời, việc quy định đối tượng vi phạm hành chính phải nộp một khoản tiền tương đương trị giá phương tiện bị tịch thu thực chất là để buộc đối tượng vi phạm trong trường hợp chiếm đoạt, sử dụng trái phép phương tiện để thực hiện hành vi vi phạm hành chính phải thực hiện hình thức xử phạt tịch thu phương tiện vi phạm hành chính bằng tài sản của bản thân mình để bảo đảm sự công bằng và tính nghiêm minh của pháp luật.
Qua theo dõi tình hình thực tế áp dụng pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, có thể thấy, quy định tại khoản 1 Điều 126 Luật Xử lý vi phạm hành chính về việc áp dụng biện pháp nộp một khoản tiền tương đương trị giá phương tiện vi phạm vào ngân sách nhà nước rất khó triển khai áp dụng trên thực tế do chưa có quy định chi tiết hướng dẫn thi hành trong các văn bản quy định chi tiết thi hành Luật Xử lý vi phạm hành chính về vấn đề này.
Vì vậy, để bảo đảm thực hiện thống nhất thẩm quyền, trình tự, thủ tục đối với quy định tại khoản 1 Điều 126 Luật Xử lý vi phạm hành chính về việc áp dụng biện pháp nộp một khoản tiền tương đương trị giá phương tiện vi phạm vào ngân sách nhà nước thì trước mắt, cần kiến nghị Chính phủ xem xét, sửa đổi, bổ sung Nghị định số 81/2013/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Xử lý vi phạm hành chính trong thời gian sớm nhất, theo hướng quy định chi tiết trình tự, thủ tục thực hiện việc nộp một khoản tiền tương đương với giá trị phương tiện vi phạm hành chính. Về lâu dài, thông qua việc sơ kết việc thực hiện Luật Xử lý vi phạm hành chính kể từ khi có hiệu lực đến nay, trong trường hợp cần thiết, Chính phủ có thể xem xét, kiến nghị với Quốc hội xem xét, sửa đổi, bổ sung quy định của Luật Xử lý vi phạm hành chính về vấn đề này.
Hai là, văn bản hướng dẫn Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012 cần giải thích rõ ngày ra quyết định xử phạt tính từ khi lập biên bản là ngày làm việc hay ngày theo lịch thông thường (tính cả ngày nghỉ) và thế nào là trường hợp xử phạt có nhiều tình tiết phức tạp, trường hợp xử phạt nghiêm trọng.
Ba là, hiện nay, trong nhiều trường hợp doanh nghiệp cố tình vi phạm pháp luật bảo vệ môi trường và chấp nhận nộp phạt, bởi mức xử phạt thấp hơn so với chi phí xử lý chất thải. Vì vậy, pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường cần quy định rõ, tăng cường vai trò biện pháp “tạm đình chỉ, đình chỉ hoạt động” của doanh nghiệp thực hiện hành vi vi phạm. Theo quan điểm của tác giả, pháp luật không cần phải quy định thời gian tịch thu giấy phép môi trường, thời gian tạm đình chỉ là bao nhiêu mà cần quy định theo hướng:
Đối với chủ thể vi phạm lần đầu, tịch thu giấy phép môi trường, tạm đình chỉ hoạt động đến khi nào thực hiện xong nghĩa vụ nộp phạt và khắc phục ô nhiễm môi trường.
Đối với chủ thể đã từng thực hiện hành vi vi phạm mà bị áp dụng hình thức xử phạt tịch thu giấy phép môi trường, tạm đình chỉ hoạt động và đã được nhận lại giấy phép môi trường, được cho phép hoạt động trở lại nhưng tiếp tục tái phạm thì bị tịch thu giấy phép, đình chỉ hoạt động vĩnh viễn.
3.2.2. Tăng cƣờng công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật về bảo vệ môi trƣờng
Phòng ngừa là nguyên tắc quan trọng của pháp luật bảo vệ môi trường. Bởi vì, hậu quả gây ra cho môi trường là khó khắc phục thậm chí trong nhiều trường hợp là không thể khắc phục. Nâng cao hiệu quả công tác xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực môi trường không chỉ là làm thế nào để phát hiện ra nhiều vi phạm và xử phạt nặng các tổ chức cá nhân vi phạm mà hơn thế nữa, phải có kế hoạch để phòng ngừa những hành vi gây ô nhiễm, ngăn chặn rủi ro đối với môi trường. Để nâng cao nhận thức của cơ quan có thẩm quyền xử lý, các tổ chức, cá nhân, các cơ quan chức năng đặc biệt là Ủy ban nhân dân quận, các tổ chức đoàn thể cần phối hợp tăng cường công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về bảo vệ môi trường.
Cơ quan nhà nước có chủ thể được trao thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường là đơn vị chủ trì việc thực hiện hoạt động tập huấn chuyên sâu về chuyên môn và bồi dưỡng đạo đức cho cán bộ. Thông thường, trên thực tế, chủ thể có vai trò quan trọng nhất trong việc xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường là Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp, cơ quan công an, thanh tra chuyên ngành bảo vệ môi trường. Vì thế, cơ quan tiến hành tập huấn cán bộ nên là Ủy ban nhân dân các cấp, cơ quan công an, cơ quan thanh tra chuyên ngành bảo vệ môi trường. Nội dung cơ bản nhất cần phải tập huấn là các quy định về những hành vi bị coi là vi phạm hành chính trong
lĩnh vực bảo vệ môi trường; các biện pháp xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả, biện pháp xử phạt vi phạm hành chính khác áp dụng đối với từng hành vi vi phạm, từng chủ thể; giới hạn thẩm quyền của mỗi chủ thể; trình tự, thủ trong kiểm tra, lập biên bản, chuẩn bị các hồ sơ liên quan đến việc ra quyết định xử phạt nhằm bảo đảm các vụ việc vi phạm hành trong lĩnh vực bảo vệ môi trường được xử phạt đúng quy định của pháp luật.
Trong nhiều trường hợp cán bộ có thẩm quyền xử phạt buông lỏng quản lý, để mặc cho chủ thể vi phạm, gây tổn hại cho môi trường. Có trường hợp khác, cơ quan có thẩm quyền đã nhận lợi ích vật chất của chủ thể vi phạm và bao che cho hành vi sai phạm của chủ thể đó. Vì thế, bên cạnh việc tập huấn chuyên sâu về trình độ chuyên môn, còn phải bồi dưỡng về đạo đức nghề nghiệp cho cán bộ có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường. Có thể gắn thi đua, khen thưởng đối với cán bộ công chức, viên chức vào vấn đề này. Việc gắn thi đua khen thưởng phải tuân thủ