động tác quản lý cư trú.
Thứ nhất, cải cách về thể chế liên quan đến công tác quản lý cư trú
Hệ thống các văn bản pháp lý khi được tính toán xây dựng cần chú trọng vào việc giảm thiểu hệ thống các thủ tục. Tập trung xác định rõ trách nhiệm của các cấp, các đơn vị trong thực hiện công tác quản lý cư trú. Cần tập trung khắc phục các văn bản cũ, hoàn thiện các văn bản để đáp ứng yêu cầu quản lý đối với các vấn đề mới nảy sinh.
Hoàn thiện các văn bản quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của các lực lượng Cảnh sát QLHC về TTXH, Cảnh sát đăng ký, quản lý cư trú và cơ sở dữ liệu quốc gia về dân cư, Cảnh sát khu vực.
Bên cạnh đó, hiện nay, nhiều trường hợp người dân khiếu nại về quá trình giải quyết các thủ tục về cư trú nhưng vẫn chưa được giải quyết thỏa
đáng, xử lý đối với cán bộ vi phạm chưa thực sự nghiêm, ảnh hưởng đến uy tín của cơ quan, chưa đủ sức giáo dục cán bộ, chiến sĩ trong thời gian tiếp theo. Do đó, cần chú trọng hoàn thiện các quy định về chế tài xử lý hành chính cả các hành vi vi phạm của công dân, cả đối với cán bộ, chiến sĩ vi phạm quy định.
Những trường hợp vướng mắc trên thực tế như con lai do mẹ đưa từ nước ngoài về, trường hợp không có hồ sơ, giấy tờ gốc để đăng ký thường trú, trường hợp vợ chồng ly hôn nhưng do bất đồng quan điểm nên không phối hợp trong việc tách sổ,... đang gây khó khăn cho công tác triển khai thực hiện, giải quyết yêu cầu của công dân. Xem xét tính thực tế của các chế định về quản lý thông tin lưu trú với thực tiễn khó khăn trong việc giám sát thực hiện để có những điều chỉnh phù hợp hơn.
Thứ hai, rà soát, đề xuất sửa đổi, bổ sung các văn bản quy phạm pháp luật làm căn cứ cho công tác quản lý cư trú
Hiện nay các quy định của pháp luật về lĩnh vực này còn thiếu đồng bộ, chồng chéo, mâu thuẫn chưa phù hợp với tình hình thực tiễn. Cụ thể:
Thứ nhất, theo quy định của Luật Cư trú, cơ quan Công an có thẩm quyền đăng ký thường trú được quy định như sau: Đối với địa bàn các thành phố trực thuộc Trung ương thì nộp hồ sơ tại Công an quận, huyện, thị xã; đối với địa bàn các tỉnh thì nộp hồ sơ tại Công an xã, thị trấn thuộc huyện; Công an thị xã, thành phố thuộc tỉnh. Quy định này hoàn toàn phù hợp với địa bàn nông thôn, khi mà điều kiện đường xá, giao thông đi lại hết sức khó khăn, nhiều xã cách quá xa trung tâm huyện. Việc phân cấp cho Công an xã, phường tiếp nhận, thẩm định giải quyết đăng ký thường trú là hoàn toàn phù hợp. Khi nghiên cứu nội dung, phương pháp đăng ký, quản lý cư trú ở nước ta cho thấy: đăng ký cư trú là khâu mở đầu, là cơ sở thông tin và căn cứ pháp lý để tiến hành các biện pháp quản lý cư trú cho phù hợp. Nếu gắn kết được giữa
khâu đăng ký và quản lý về cùng một cấp cơ quan sẽ phát huy được tối đa tác dụng nghiệp vụ của công tác này. Do vậy, nên chăng trong thời gian tới, Luật Cư trú cần tiếp tục phân cấp thẩm quyền đăng ký thường trú tại các thành phố, thị xã xuống cho Công an các phường, xã, thị trấn. Việc phân cấp này, vừa tạo thuận tiện cho công dân khi làm thủ tục đăng ký thường trú, vừa gắn kết được tác dụng nghiệp vụ của hoạt động hành chính trong đăng ký thường trú với việc tiến hành các biện pháp quản lý nhân, hộ khẩu thường trú của lực lượng lượng CSKV.
Thứ hai, chưa thống nhất trong cách hiểu về nội dung của công tác đăng ký, quản lý cư trú. Tại Điều 1 Luật Cư trú quy định: “Cư trú là việc công dân sinh sống tại một địa điểm thuộc xã, phường, thị trấn dưới hình thức thường trú hoặc tạm trú”. Theo quy định này, công tác đăng ký, quản lý việc cư trú được hiểu gồm 2 nội dung là: Đăng ký, quản lý thường trú và đăng ký, quản lý tạm trú. Trong khi đó, tại khoản 1 Điều 3 Nghị định 31/2014/NĐ-CP có quy định về hộ khẩu theo Luật Cư trú, bao gồm các nội dung sau: a) Đăng ký, quản lý thường trú; b) Đăng ký, quản lý tạm trú; c) Thông báo lưu trú; d) Khai báo tạm vắng [8,tr.13]. Như vậy, nội dung quy định này thực chất là quy định về hộ khẩu. Hộ khẩu là một phương thức quản lý nhân khẩu của một số quốc gia tại Á Đông. Trong phương thức này, đơn vị quản lý xã hội là hộ gia đình, tập thể do một chủ hộ chịu trách nhiệm. Sổ hộ khẩu do cơ quan công an cấp. Khi sinh ra, con được nhập theo hộ khẩu của cha mẹ. Hộ khẩu có liên quan đến các quyền lợi khác như: phân chia ruộng đất, nhà ở, lương thực, thực phẩm, việc làm, giấy tờ, tiêu chuẩn điện nước, trường học...Khi thay đổi chỗ ở, người dân phải thực hiện thủ tục thay đổi hộ khẩu. Với người dân nhập cư vào thành phố, việc thay đổi hộ khẩu này còn được gọi là nhập hộ khẩu. Hệ thống hộ khẩu hiện nay tồn tại ở các nước: Trung Quốc, Đài Loan, Nhật Bản, Bắc Triều Tiên và Việt Nam. Sổ hộ khẩu đơn giản chỉ là giấy chứng
nhận đăng ký thường trú của các hộ gia đình. Với mỗi quốc gia, việc đăng ký thường trú của công dân tại địa phương là cần thiết, không chỉ để quản lý cư trú mà còn để công dân có trách nhiệm thực hiện nghĩa vụ và hưởng các quyền lợi của mình tại địa phương đăng ký.
Thứ ba, chưa có sự phân biệt về điều kiện đăng ký thường trú áp dụng đối với công dân ngoại tỉnh với công dân ở ngoại thành khi đăng ký thường trú vào các quận nội thành. Cụ thể, tại khoản 1 Điều 20 Luật Cư trú, quy định nếu công dân: “Có chỗ ở hợp pháp và đã tạm trú liên tục tại thành phố đó từ một năm trở lên. Trường hợp chỗ ở hợp pháp do thuê, mượn, ở nhờ của cá nhân thì phải được người cho thuê, cho mượn, cho ở nhờ đồng ý bằng văn bản;” [40, tr.36] thì được đăng ký thường trú tại thành phố trực thuộc Trung ương. Điểm b khoản 1 và khoản 4 Điều 8 Nghị định 31/2014/NĐ-CP quy định về thời gian tạm trú để được đăng ký thường trú trên địa bàn thành phố trực thuộc Trung ương, mà theo đó:
- Tạm trú liên tục từ 1 năm trở lên tại thành phố trực thuộc trung ương đối với trường hợp đăng ký thường trú vào huyện, thị xã thuộc thành phố trực thuộc trung ương đó.
- Tạm trú liên tục 2 năm trở lên đối với trường hợp đăng ký thường trú vào quận thuộc thành phố trực thuộc Trung ương.
- Theo khoản 4 Điều 19 Luật Thủ đô Công dân thuộc một trong các trường hợp sau đây thì được đăng ký thường trú ở nội thành:
a) Các trường hợp quy định tại các khoản 2, 3 và 4 Điều 20 của Luật cư trú; b) Các trường hợp không thuộc điểm a khoản này đã tạm trú liên tục tại nội thành từ 3 năm trở lên, có nhà ở thuộc sở hữu của mình hoặc nhà thuê ở nội thành của tổ chức, cá nhân có đăng ký kinh doanh nhà ở; đối với nhà thuê phải bảo đảm điều kiện về diện tích bình quân theo quy định củaHội đồng nhân dân thành phố Hà Nội và được sự đồng ý bằng văn bản của tổ chức, cá
nhân có nhà cho thuê cho đăng ký thường trú vào nhà thuê [40,tr.29].
Với quy định về điều kiện thời gian công dân đăng ký tạm trú để được đăng ký thường trú tại các quận nội thành, việc công dân trước đó có hộ khẩu thường trú ở tỉnh ngoài hay hộ khẩu tại ngoại thành của thành phố trực thuộc trung ương đó đều là như nhau. Trong khi đó, công dân ở tỉnh ngoài muốn nhập hộ khẩu thường trú vào các địa bàn ngoại thành của thành phố trực thuộc trung ương phải tạm trú tại địa phương đó từ đủ 1 năm trở lên. Từ thực tế đó, cần thiết có sự phân biệt giữa hai trường hợp vừa nêu dưới góc độ điều kiện đăng ký thường trú để đánh giá đúng tính chất cư trú, cũng như các tác động về sức ép dân số đối với các thành phố trực thuộc Trung ương nói chung.
Thứ tư, bất cập trong một số trường hợp xóa đăng ký thường trú.Theo quy định tại khoản 1 Điều 22 Luật Cư trú, quy định về những trường hợp xóa đăng ký thường trú. Qua nghiên cứu thấy rằng, trường hợp công dân đã đăng ký thường trú mà ra nước ngoài định cư, Luật Cư trú hiện hành không quy định cơ chế phối hợp giữa cơ quan quản lý xuất nhập cảnh với Cảnh sát Quản lý hành chính về trật tự xã hội. Do đó, cơ quan quản lý thường trú công dân không có cơ sở để làm thủ tục xóa đăng ký thường trú. Dẫn tới việc hồ sơ quản lý thường trú công dân vẫn có, song thực tế, công dân lại không sinh sống tại Việt Nam. Cũng tương tự như vậy đối với trường hợp công dân chuyển đi nơi khác nhưng không làm thủ tục chuyển hộ khẩu, hoặc người đang chấp hành án phạt tù chung thân tại các trại giam cũng không thuộc diện xóa đăng ký thường trú, dù rằng theo quy định về việc giảm án tha tù, những người đang chấp hành án chung thân vẫn có cơ hội trở về tái hòa nhập với cộng đồng, nhưng theo quy định tại khoản 3 Điều 58 BLHS, họ phải bảo đảm chấp hành án thời hạn thực tế là 20 năm. Nghĩa là trong suốt thời gian 20 năm phải chấp hành án, họ không có mặt tại địa phương nơi đã đăng ký thường
trú, điều này dẫn tới sự khác biệt giữa quản lý hồ sơ và quản lý thực tế việc công dân cư trú.
Thứ năm, Luật Cư trú cũng chưa quy định cụ thể về cách hiểu và áp dụng đối với cụm từ “thường xuyên sinh sống”. Theo quy định tại khoản 1 Điều 5 Nghị định 31/2014/NĐ-CP: “Mỗi công dân chỉ được đăng ký thường trú tại một chỗ ở hợp pháp và là nơi thường xuyên sinh sống”. Vậy hiểu như thế nào là thường xuyên? Vì quy định tại khoản 1 Điều 5 Nghị định 31/2014/NĐ-CP, công dân chỉ được đăng ký thường trú tại một nơi ở, mà nơi đó là chỗ ở hợp pháp và cũng là nơi công dân đó thường xuyên sinh sống. Rõ ràng các điều kiện mà nhà làm luật đưa ra trong quy định vừa nêu có mối quan hệ bắt cầu và bổ sung cho nhau, điều kiện này là tiền đề của điều kiện kia, nếu thiếu một trong hai điều kiện đã nêu thì không thể thỏa quy định tại khoản 1 Điều 5 Nghị định 31/2014/NĐ-CP.Trong khi đó, cụm từ “thường xuyên sinh sống” chưa được giải thích cụ thể và chỉ là yếu tố định tính, dẫn tới cách hiểu và cách áp dụng ở mỗi địa phương là không giống nhau. Có nơi coi việc công dân mỗi tháng cư trú 2 - 3 tuần là thỏa mãn quy định “thường xuyên sinh sống”, nhưng cũng có nơi lại quy định công dân phải cư trú tuy không liên tục, nhưng ít nhất từ 09 tháng trở lên trong một năm mới được coi là “thường xuyên sinh sống”. Như vậy, căn cứ quy định tại khoản 1 Điều 5 Nghị định 31/2014/NĐ-CP trường hợp của anh A trong ví dụ trên, anh ấy có nơi thường trú không? Và trong thực tế hiện nay, trường hợp như anh A là rất và rất phổ biến. Do vậy, để giúp lực lượng công an tại địa phương thực hiện nhiệm vụ đăng ký, quản lý việc cư trú của công dân nói chung được thuận lợi và thống nhất khi áp dụng, rất cần quy định cụ thể vấn đề này [6, tr.15].
Đối với các quy định liên quan đến thủ tục đăng ký quản lý cư trú cần sửa đổi một số nội dung, cần thống nhất các quy định liên quan đến thủ tục đăng ký và quản lý cư trú giữa các luật với nhau: hiện nay các quy định liên
quan đến thủ tục đăng ký, quản lý, cư trú còn rời rạc, tách riêng, không gắn kết với quy định pháp luật về đất đai, nhà ở...
Sự thiếu hụt khung pháp lý về quản lý nhà nước về cư trú làm phát sinh nhiều khó khăn trong hoạch định chính sách dân cư, chiến lược phát triển đô thị và quy mô quy hoạch nhà ở. Các thủ tục đăng ký còn gặp nhiều rào cản của các cơ quan chuyên ngành khác. Hoàn thiện pháp luật nội dung sẽ hạn chế được những khó khăn, vướng mắc trong đăng ký quản lý cư trú, đồng thời cũng sẽ giúp cho cơ quan tham mưu có cơ sở pháp lý để thực thi thống nhất, đồng bộ khi xem xét giải quyết đăng ký, quàn lý cư trú. Cần bổ sung chức năng, quyền hạn của các cơ quan quản lý nhà nước về cư trú một cách rõ ràng, tránh sự chồng chéo mâu thuẫn giữa chúng. Trong đó, xác định thẩm quyền của UBND từng cấp, đặc biệt là thẩm quyền ban hành các văn bản quản lý nhà nước về cư trú phù hợp đặc điểm hoàn cảnh của từng địa phương nhưng không trái luật và cũng không làm hạn chế về quyền tự do cư trú, đảm bảo được quyền và lợi ích hợp pháp của nhân dân. Như vậy mới phát huy được hiệu lực hiệu quả quản lý nhà nước về cư trú, phục vụ nhu cầu phát triển kinh tế, văn hóa, giáo dục và xã hội, đảm bảo được an ninh chính trị và trật tự an toàn xã hội.