7. Kết cấu của luận văn
3.2. Nâng cao chất lƣợng quy định pháp luật về bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định
và tái định cƣ khi nhà nƣớc thu hồi đất
Có thể nói chính sách đền bù, tái định cƣ ở Việt Nam đang đƣợc bổ sung hoàn thiện để đáp ứng những mục tiêu đặt ra giải phóng mặt bằng cho việc thực hiện dự án trong từng giai đoạn phát triển. Tuy nhiên, mới ở giai đoạn đầu của sự phát triển cả về kinh tế lẫn hệ thống luật pháp, chính sách đền bù và tái định cƣ ở Việt Nam còn có những hạn chế và khó khăn nhất định thể hiện ở các mặt sau:
* Về đối tƣợng đƣợc đền bù thiệt hại: do trình độ quản lý còn kém cũng nhƣ do việc thực hiện luật pháp trong xã hội chƣa nghiêm minh dẫn đến nhiều khó khăn trong việc xác định các đối tƣợng đƣợc đền bù thiệt hại.
- Đối với đất ở: Việc quy định hạn mức đất đƣợc bồi thƣờng thiệt hại theo giá đất ở còn nhiều điểm chƣa rõ ràng và mâu thuẫn, gây thiệt thòi cho ngƣời có đất bị thu hồi, đặc biệt trong trƣờng hợp đất thừa kế hay đất tự mua.
- Đối với đất và công trình thuộc hành lang an toàn giao thông. Đất hợp pháp đƣợc sử dụng làm hành lang an toàn giao thông hoặc hành lang bảo vệ công trình sẽ bị hạn chế quyền sử dụng, không đƣợc xây dựng những công trình vĩnh viễn đối với đất ở và chỉ đƣợc trồng cây ngắn ngày đối với đất nông nghiệp song chƣa có quy định về việc đền bù cho những thiệt hại do bị hạn chế quyền sử dụng này.
- Đối với đất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản và vật nuôi: việc chƣa hoàn thành giao đất theo luật ở địa phƣơng cộng với việc thừa kế, mua bán đất không chuyển quyền sử đã làm phức tạp hoá việc xác định các đối tƣợng đƣợc đền bù và hỗ trợ trong các dự án.
* Về tổ chức đền bù và tái định cƣ:
Nghị định 68/2018/ NĐ - CP quy định cấp huyện, quận chịu trách nhiệm chính trong công tác đền bù và tái định cƣ, chủ đầu tƣ là một trong những thành viên của Hội đồng đền bù thiệt hại giải phóng mặt bằng. Điều này trên thực tế chƣa phù hợp với một số dự án lớn, liên tỉnh, liên huỵện cũng nhƣ các dự án có nguồn vốn do Bộ, Ban Ngành ở trung ƣơng quản lý:
Thứ nhất, có thể có sự khác biệt đáng kể trong chính sách đền bù tái định cƣ ở mỗi địa phƣơng khác nhau do sự chỉ dạo hoàn toàn khác nhau.
Thứ hai, các ban quản lý dự án Trung ƣơng không thể tác động trực tiếp tới hội đồng đền bù giải phóng mặt bằng ở các quận, huyện để thúc đẩy công tác đền bù và khôi phục cuộc sống khi cần thiết mà phải đi đƣờng vòng,
thông qua Bộ chủ quản tác động tới UBND tỉnh, thành phố mới chỉ đạo xuống quận huyện. Điều khó khăn tiếp theo là trong nhiều dự án là chƣa có quy định cụ thể về thời gian trả tiền đền bù và tiến hành giải toả mặt bằng. Để có thể kiểm kê chính xác các tài sản bị thiệt hại và lập phƣơng án đền bù cần có các thiết bị kỹ thuật, trên cơ sở đó cắm mốc phạm vi giới hạn dự án. Tuy nhiên trên thực tế rất nhiều dự án vừa tiến hành xây dựng vừa thiết kế kỹ thuật, nghĩa là thiết kế kỹ thuật chỉ đi trƣớc thi công một thời gian rất ngắn, không đủ để kiểm kê và đền bù, thực hiện di dời dân trƣớc khi thi công.
* Về kế hoạch tái định cƣ: Do chƣa có quy định rõ ràng về quy trình lập và thẩm định kế hoạch tái định cƣ ngay từ giai đoạn chuẩn bị dự án, công tác đền bù và hỗ trợ của đa số các dự án không đƣợc chuẩn bị trƣớc một cách đầy đủ, thiếu sự phối hợp của các bên có liên quan cũng nhƣ thiếu sự tham gia của các cá nhân và cộng đồng bị ảnh hửỏng và cộng đồng sẽ tiếp nhận dân di chuyển, gây khó khăn và chậm tiến độ cho việc đền bù di chuyển và giải phóng mặt bằng.
* Về công tác kiểm tra giám sát: Không có quy định về giám sát nói chung và giám sát độc lập nói riêng cho công tác bồi thƣờng, hỗ trợ và di dời dân. Bên cạnh đó nhiều Luật, Nghị định và Thông tƣ không có quy định đầy đủ về trách nhiệm của các cấp, ngành trong việc thực hiẹn kiểm tra giám sát công tác bồi thƣờng, hỗ trợ và di dời dân hoặc do thiếu nhận thức của nhiều cơ quan quản lý Nhà nƣớc, tổ chức xã hội và nhân dân, hoặc thiếu các hƣớng dẫn thi hành cụ thể hoặc yếu kém về năng lực thi hành, đặc biệt trong quản ký đất đai và trong quản lý xây dựng dẫn đến nhiều phức tạp trong công tác bồi thƣờng và hỗ trợ.
Ngoài ra vẫn còn nhiều điều mâu thuẫn bất hợp lý làm cho việc thực hiện càng thêm khó khăn. Chính vì những hạn chế của pháp luật bồi thƣờng và tái định cƣ nhƣ vậy cho nên yêu cầu đặt ra là phải đổi mới, hoàn chỉnh hệ
thống pháp luật có liên quan đến giải phóng mặt bằng nhằm khắc phục đƣợc những hạn chế nêu trên đồng thời đáp ứng đƣợc yêu cầu của giai đoạn mới. Việc đổi mới và hoàn thiện hệ thống chính sách giải phóng mặt bằng đƣợc tập chung ở một số diểm chủ yếu sau:
Thứ nhất, tiếp tục nghiên cứu, xây dựng hoàn chỉnh và đồng bộ hệ thống các văn bản quy định về chính sách đền bù giải phóng mặt bằng để các cấp, ngành thống nhất thực hiện, trong đó tập trung ở một số nội dung chủ yếu nhƣ giá bồi thƣờng, tái định cƣ, chính sách hỗ trợ, mức bồi thƣờng thiệt hại..., đảm bảo đúng nguyên tắc, đúng pháp luật, phù hợp với đặc thù của thành phố, đảm bảo lợi ích của Nhà nƣớc, quyền lợi hợp pháp chính đáng của ngƣời sử dụng đất và các chủ đầu tƣ.
Thứ hai, ngoài việc ban hành các văn bản, nghị định có liên quan đến bồi thƣờng thiệt hại nói chung thì cần thiết phải ban hành các văn bản, nghị định chuyên sâu vào các vấn đề nhƣ chính sách hỗ trợ ổn định cuộc sống, tạo việc làm, vấn đề về tái định cƣ. Đặc biệt là về vấn đề tái định cƣ, nên có những văn bản quy định riêng về vấn đề này, trong đó cần quy định rõ ràng về cơ chế cho khâu tái định cƣ.
Định hƣớng đổi mới pháp luật về thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ:
Điểm nóng nhất trong thảo luận về Hiến pháp (sửa đổi) và Luật Đất đai (sửa đổi) trên nghị trƣờng, tại các hội thảo và báo chí là phạm vi thực hiện cơ chế Nhà nƣớc thu hồi đất. Nói chung, hầu hết các ý kiến chỉ muốn đề cập tới tính chƣa hợp lý khi áp dụng cơ chế thu hồi đất này cho các dự án vì mục tiêu lợi ích kinh tế. Một luồng ý kiến khác cũng rất quan trọng là cần áp dụng cơ chế Nhà nƣớc thu hồi đất bắt buộc cho cả các dự án phát triển kinh tế - xã hội lớn ở tầm quốc gia và tầm địa phƣơng cấp huyện nhằm bảo đảm đẩy nhanh quá trình công nghiệp hoá và đô thị hoá. Nhƣ vậy, cần tìm tới một cơ chế phù
hợp cho các dự án phát triển kinh tế - xã hội lớn trong trƣờng hợp thật cần thiết phải áp dụng biện pháp chuyển quyền sử dụng đất bắt buộc thông qua quyết định của Nhà nƣớc.
Mục tiêu đổi mới pháp luật về thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ: Việc đổi mới pháp luật về cơ chế Nhà nƣớc thu hồi đất, thực hiện bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ cần bảo đảm các mục tiêu chủ đạo nhƣ sau:
Giảm khiếu nại, khiếu kiện của ngƣời bị thu hồi đất nhằm bảo đảm đồng thuận xã hội cao;
Giảm tham nhũng trong quản lý đất đai, chia sẻ lợi ích một cách minh bạch giữa các bên tham gia vào chuyển dịch đất đai nhằm tạo bền vững về kinh tế;
Tạo hiệu quả và hiệu suất cao trong quá trình chuyển dịch đất đai nhằm thực hiện tốt nhất quá trình công nghiệp hoá, đô thị hoá.
Để đạt đƣợc các mục tiêu trên, những việc cụ thể cần xác định bao gồm: Quy định rõ ràng và cụ thể hơn các trƣờng hợp thực hiện việc thu hồi đất để sử dụng vào các mục đích quốc phòng, an ninh, phục vụ lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Các trƣờng hợp này đƣợc áp dụng cơ chế Nhà nƣớc thu hồi đất theo dự án và Nhà nƣớc thực hiện toàn bộ quá trình bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ bằng kinh phí từ ngân sách nhà nƣớc.
Quy định rõ ràng và cụ thể các trƣờng hợp thực hiện việc thu hồi đất để sử dụng cho các dự án phát triển kinh tế - xã hội gắn với lợi ích kinh doanh của chủ đầu tƣ. Đối với những trƣờng hợp này, Nhà nƣớc chủ động thu hồi đất theo kế hoạch sử dụng đất hàng năm đã đƣợc xét duyệt. Tổ chức phát triển quỹ đất thực hiện quá trình thảo luận đi tới đồng thuận với cộng đồng những ngƣời bị thu hồi đất về phƣơng án bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ. Nhà đầu tƣ đƣợc lựa chọn thông qua đấu giá đất hoặc đấu thầu dự án có sử dụng đất, trong đó phải chịu trách nhiệm bồi thƣờng cho Nhà nƣớc về tài
nguyên đất mất đi và bồi thƣờng, hỗ trợ cho ngƣời bị thu hồi đất về mất việc làm, mất sinh kế và các thiệt hại khác. Đối với các dự án sản xuất, kinh doanh phù hợp với mục đích sử dụng đất theo quy hoạch sử dụng đất thì hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đƣợc chuyển nhƣợng, cho thuê, góp vốn bằng quyền sử dụng đất với nhà đầu tƣ để thực hiện dự án mà Nhà nƣớc không có bất kỳ can thiệp nào.
Đề xuất tiếp tục đổi mới quy định về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư:
Về cơ chế thu hồi đất, cơ chế chuyển đổi đất đai tự nguyện:
Cơ chế thu hồi đất: Ngoài các trƣờng hợp thu hồi đất để sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng thì trƣờng hợp thu hồi đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế - xã hội đƣợc quy định tại Điều 40 và Điều 41 của Luật đất đai 2018 cần đổi mới theo hƣớng:
- Các trƣờng hợp thực hiện dự án phát triển kinh tế - xã hội đƣợc áp dụng cơ chế thu hồi đất khi có mục tiêu chủ yếu đáp ứng cho nhu cầu phát triển đất nƣớc, có gắn với mục đích kinh doanh của nhà đầu tƣ. Quyết định thu hồi đất của Nhà nƣớc là quyết định chuyển quyền sử dụng đất bắt buộc. Phƣơng án bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ cần tập trung vào nguyên tắc hài hoà lợi ích giữa Nhà nƣớc, nhà đầu tƣ và những ngƣời bị thu hồi đất. Để thực thi tốt, cần phát huy vai trò của Hội đồng nhân dân cấp huyện trong việc xác định đâu là dự án phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích chung của địa phƣơng, của cộng đồng; chỉ thực hiện thu hồi đất đối với dự án phát triển kinh tế - xã hội đã đƣợc chấp thuận của Quốc hội, Thủ tƣớng Chính phủ, Hội đồng nhân dân cấp huyện.
- Chủ yếu thực hiện thu hồi đất theo kế hoạch sử dụng đất để tạo quỹ đất “sạch” gắn với phƣơng án bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ đã đƣợc xác
định, đấu giá quyền sử dụng đất hoặc đấu thầu dự án có sử dụng đất để điều tiết giá trị tăng thêm từ đất đai theo nguyên tắc hài hoà lợi ích, đƣợc cộng đồng dân cƣ địa phƣơng nơi có đất đồng thuận với ý kiến đa số.
- Quyết định Nhà nƣớc thu hồi đất tƣơng đƣơng với quyết định về chuyển quyền sử dụng đất bắt buộc. Phƣơng án bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ đƣợc lập gắn với nguyên tắc hài hoà lợi ích và đƣợc đƣa ra lấy ý kiến của cộng đồng dân cƣ nơi có đất, khi đã đạt đến tối thiểu 2/3 ý kiến đồng thuận thì phƣơng án đƣợc phê duyệt và thực hiện.
Về bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ: Quy định về bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ đƣợc quy định tại Điều 42 của Luật đất đai 2018 và trong các nghị định của Chính phủ cần đƣợc đổi mới theo hƣớng:
- Quy định cụ thể về điều kiện đƣợc bồi thƣờng về đất khi Nhà nƣớc thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế, xã hội bao gồm: ngƣời đã có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc đủ điều kiện để cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; bổ sung các đối tƣợng đƣợc bồi thƣờng bao gồm cả cộng đồng dân cƣ, dòng họ, cơ sở tôn giáo đƣợc Nhà nƣớc cho phép hoạt động. Không bồi thƣờng về đất, chi phí đã đầu tƣ vào đất đối với các trƣờng hợp thu hồi đất do vi phạm nhằm đảm bảo tính nghiêm minh của pháp luật, ngăn ngừa, răn đe các hành vi vi phạm.
- Nhà nƣớc chịu trách nhiệm về bồi thƣờng, hỗ trợ đối với tài sản là quyền sử dụng đất và các tài sản khác gắn liền với đất. Nhà đầu tƣ có trách nhiệm bồi thƣờng cho Nhà nƣớc về tài nguyên đất nông nghiệp và rừng bị mất. Nhà đầu tƣ có trách nhiệm bồi thƣờng cho ngƣời bị thu hồi đất về thiệt hại do mất sinh kế, mất việc làm cho tới khi tìm đƣợc sinh kế mới và các thiệt hại khác.
- Đa dạng hoá phƣơng án bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ đối với trƣờng hợp các dự án vì mục đích phát triển kinh tế - xã hội để giải quyết vấn đề hài hoà lợi ích các bên, trong đó cần lƣu ý tới việc áp dụng kinh nghiệm quốc tế về phƣơng thức “chia sẻ lợi ích” cho các dự án khai thác tài nguyên thiên nhiên và phƣơng thức “góp đất và điều chỉnh lại đất đai” cho các dự án phát triển và chỉnh trang các khu dân cƣ đô thị và nông thôn.
- Quy định việc bố trí tái định cƣ tại chỗ; quy định cụ thể về lập và thực hiện dự án tái định cƣ trƣớc khi thu hồi đất; khu tái định cƣ tập trung phải xây dựng cơ sở hạ tầng đồng bộ, phù hợp với tiêu chuẩn và quy chuẩn xây dựng.
- Bổ sung, hoàn thiện cơ chế tài chính, huy động vốn đối với tổ chức phát triển quỹ đất và quỹ phát triển đất; tăng cƣờng năng lực tổ chức phát triển quỹ đất, quỹ phát triển đất tại các địa phƣơng; các địa phƣơng phải trích từ tiền sử dụng đất, tiền thuê đất để tăng cƣờng vốn cho quỹ phát triển đất; xã hội hóa dịch vụ bồi thƣờng giải phóng mặt bằng, việc bồi thƣờng, giải phóng mặt bằng chủ yếu do các tổ chức chuyên nghiệp thực hiện.
- Bổ sung quy định về việc bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ đối với trƣờng hợp thu hồi đất mà phải di chuyển cả một cộng đồng dân cƣ, làm ảnh hƣởng đến toàn bộ đời sống, kinh tế, xã hội, truyền thống văn hóa của cộng đồng.