ngân sách nhà nước ở huyện Cư M’gar từ 2013 đến nay
2.2.1. Áp dụng và ban hành chính sách, pháp luật
Trong giai đoạn trước 01/01/2015: Công tác đầu tư xây dựng được thực hiện theo Luật Xây dựng được Quốc hội khóa XI thông qua ngày 26/11/2003 và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2004 đã tạo lập và định hình khuôn khổ pháp luật và cơ sở pháp lý cho việc thực hiện và quản lý các hoạt động đầu tư xây dựng, là văn bản Luật được ban hành đầu tiên để quy định về hoạt động đầu tư xây dựng.
Việc ban hành các chính sách dưới dạng Chỉ thị, Nghị quyết, Quyết định liên quan đến đầu tư công, đầu tư XDCB sử dụng NSNN cũng đã được tiến hành rất kịp thời và liên tục. Thủ tướng Chính phủ ban hành một loạt chỉ thị đã
góp phần quản lý chặt chẽ hoạt động đầu tư XDCB như: Chỉ thị số 1792/CT- TTg ngày 15/10/2011 của Thủ tướng Chính phủ về tăng cường quản lý đầu tư từ vốn NSNN và vốn Trái phiếu Chính phủ; Chỉ thị số 32/CT-TTg ngày ngày 07/12/2012 về việc loại bỏ những rào cản và hoàn thiện cơ chế chính sách để nâng cao hiệu quả đầu tư; Chỉ thị 27/CT-TTg ngày 10/10/2012 về giải pháp khắc phục tình trạng nợ đọng XDCB; Chỉ thị số 14/CT-TTg ngày 28/06/2013 về tăng cường quản lý đầu tư và xử lý nợ đọng xây dựng cơ bản từ nguồn ngân sách nhà nước và trái phiếu chính phủ; Chỉ thị số 27/CT-TTg ngày 27/12/2013 về việc tăng cường đẩy mạnh công tác quyết toán vốn đầu tư các dự án hoàn thành sử dụng vốn nhà nước... Nhờ có các chỉ thị sát sao của Chính phủ, công tác QLNN đối với đầu tư XDCB bằng NSNN đã được chấn chỉnh lại một cách căn bản, đặc biệt trong bối cảnh nợ công đã vượt trần và nợ đọng XDCB tăng cao; đồng thời đã góp phần khắc phục tình trạng đầu tư dàn trải, quyết định đầu tư một cách tùy tiện, vượt quá khả năng cân đối vốn.
Trong giai đoạn này UBND huyện Cư M’gar thực hiện quản lý đầu tư xây dựng cơ bản theo quy định tại Quyết định số 10/2010/QĐ-UBND ngày 29/3/2010 của UBND tỉnh Đắk Lắk về phân cấp quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình. Trên cơ sở đó, UBND huyện đã triển khai các nhiệm vụ cụ thể cho các đơn vị, cơ quan chuyên môn thuộc UBND huyện như phòng Kinh tế và Hạ tầng, phòng Tài chính – Kế hoạch, Nông nghiệp và Phát triển nông thôn trong công tác quản lý đầu tư xây dựng cơ bản.
Kể từ 01/01/2015: Luật Xây dựng 2014, Luật Đầu tư công 2014, Luật Đấu thầu 2013 và Luật NSNN 2015 và các văn bản hướng dẫn đã tạo nên một hành lang pháp lý tương đối đầy đủ, ngày càng hoàn thiện, kịp thời thể chế hóa đường lối, chủ trương của Đảng, tạo cơ sở pháp lý quan trọng để quản lý các hoạt động đầu tư XDCB bằng NSNN.
Luật Xây dựng được sửa đổi đã tạo điều kiện thuận lợi cho các chủ đầu tư có cơ sở triển khai các dự án đầu tư xây dựng, qua đó đã huy động được một lượng mọi nguồn vốn trong xã hội cho đầu tư phát triển; đồng thời là công cụ hữu hiệu để các cơ quan nhà nước thực hiện quản lý các hoạt động đầu tư xây dựng theo đúng pháp luật, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, đáp ứng ngày càng tốt hơn yêu cầu phát triển của đất nước.
Một bước đột phá liên quan đến QLNN về đầu tư XDCB bằng NSNN đó là Luật Đầu tư công được Quốc hội thông qua và chính thức có hiệu lực từ ngày 01/01/2015. Đây được coi là một trong những văn bản pháp lý quan trọng nhất trong việc thể chế hóa đầu tư công, tạo điều kiện cho việc tiến hành tái cơ cấu đầu tư công theo hướng thắt chặt kỷ luật trong quản lý và giám sát đầu tư công, nâng cao hiệu quả, tránh được thất thoát lãng phí, hạn chế nợ đọng trong đầu tư xây dựng cơ bản.
Chính phủ đã ban hành các Nghị định số 32/2015/NĐ-CP ngày 25/03/2015 về Quản lý chi phí đầu tư xây dựng; Nghị định số 37/2015/NĐ-CP ngày 22/04/2015 quy định chi tiết về hợp đồng trong hoạt động xây dựng; Nghị định 46/2015/NĐ-CP ngày 12/5/2015 về quản lý chất lượng và bảo trì công trình xây dựng và Nghị định 59/2015/NĐ-CP ngày 9/6/2015 về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình; Nghị định 30/2015/NĐ-CP hướng dẫn thi hành một số điều của Luật đấu thầu về lựa chọn nhà đầu tư. Các bộ đã ban hành nhiều Thông tư hướng dẫn thi hành. Các văn bản này đã cụ thể hóa các quy định quản lý đối dự án đầu tư từ khâu chuẩn bị đầu tư đến nghiệm thu đưa dự án vào khai thác sử dụng. Tuy nhiên, giai đoạn này UBND tỉnh Đắk Lắk chưa có văn bản quy định cụ thể về phân cấp, do đó tại thời điểm này, một số công trình sử dụng vốn NSNN trên địa bàn huyện Cư M’gar trong quá trình thực hiện thẩm định đều phải trình về Sở Xây dựng, Sở quản lý chuyên ngành để thực hiện thẩm định trước khi phê duyệt. Do đó, làm kéo dài công tác chuẩn bị đầu tư, nhất là
công tác thẩm định dự án do hồ sơ phải trình về Sở Xây dựng, Sở quản lý chuyên ngành.
Để quy định cụ thể trên địa bàn tỉnh, UBND tỉnh Đắk Lắk đã ban hành Quyết định 34/2015/QĐ-UBND ngày 09/10/2015 về ban hành quy định về phân cấp quản lý dự án đầu tư xây dựng trên địa bàn tỉnh Đắk Lắk; Quyết định 31/2016/QĐ-UBND ngày 06/9/2016 về sửa đổi quy định phân cấp quản lý dự án xây dựng trên địa bàn tỉnh Đắk Lắk qua đó công tác quản lý đầu tư xây dựng cơ bản đã được quy định cụ thể, phù hợp với thực tế hơn tuy nhiên vẫn chưa thật sự kịp thời. UBND huyện Cư M’gar ban hành Quyết định số 906/QĐ- UBND ngày 22/10/2015 về việc phân công nhiệm vụ quản lý dự án đầu tư xây dựng trên địa bàn huyện để phân công trách nhiệm cho các đơn vị rõ ràng hơn.
2.2.2. Thực trạng phân cấp, quy trình quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản
Thực hiện phân cấp mạnh trong quản lý đầu tư xây dựng, giữa các cấp các ngành, giữa Trung ương và địa phương đã khắc phục tình trạng đùn đẩy trách nhiệm, đặc biệt là phân cấp mạnh cho cấp dưới trong công tác quản lý đầu tư XDCB; làm rõ hơn trách nhiệm của các cấp, các ngành và các chủ thể tham gia, tạo động lực thúc đẩy các hoạt động đầu tư, phát triển xây dựng, góp phần thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội.
2.2.2.1. Giai đoạn 2013 đến tháng 10/2015
UBND huyện Cư M’gar, được phân cấp quyết định đầu tư đối với các công trình có tổng mức đầu tư dưới 10 tỷ đồng (các dự án chỉ lập báo cáo KTKT) với chủ yếu các dự án, công trình có quy mô, giá trị nhỏ. Theo Quyết định số 10/2010/QĐ/UBND ngày 29/3/2010 của UBND tỉnh Đắk Lắk về việc quy định phân cấp quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình:
- Chủ tịch UBND cấp huyện được quyết định đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách tỉnh, hoặc vốn ngân sách tỉnh hỗ trợ theo cơ cấu (chi trực tiếp từ ngân sách tỉnh), có tổng mức đầu tư dưới 10 tỷ đồng trong danh mục dự án, được Hội đồng nhân dân cùng cấp thông qua.
- Chủ tịch UBND cấp xã được quyết định đầu tư các dự án nhóm C thuộc nguồn vốn hỗ trợ từ ngân sách cấp trên (chi trực tiếp từ ngân sách cấp trên cho dự án), có tổng mức đầu tư dưới 03 tỷ đồng trong danh mục dự án, được Hội đồng nhân dân cùng cấp thông qua.
- Các dự án đã phê duyệt theo phân cấp tại các điểm a và b nêu trên, khi điều chỉnh dự án do định mức, đơn giá và chế độ chính sách của Nhà nước có sự thay đổi (trừ thay đổi về khối lượng, quy mô của dự án), tổng mức đầu tư tăng vượt mức đã phân cấp thì được phép tiếp tục điều chỉnh dự án, tổng mức đầu tư dự án theo đúng các quy định hiện hành và phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về Quyết định của mình.
Trường hợp việc điều chỉnh vượt quá 20% tổng mức đầu tư được phân cấp thì phải trình UBND cấp trên trực tiếp xem xét, quyết định. (UBND tỉnh Đắk Lắk, 2010)
Thẩm quyền thẩm định dự án ĐTXD, Báo cáo KTKT - đầu tư xây dựng:
Chủ tịch UBND cấp huyện; Chủ tịch UBND cấp xã, tổ chức thẩm tra và phê duyệt quyết toán vốn đầu tư đối với các dự án đã phân cấp quyết định đầu tư.
Trong giai đoạn này, phòng Tài chính - Kế hoạch huyện được giao nhiệm vụ thực hiện thẩm định hồ sơ báo cáo KTKT, đối với hồ sơ thiết kế bản vẽ thi công – dự toán (kèm theo báo cáo KTKT) chưa có quy định cơ quan chuyên môn về xây dựng thẩm định, chủ đấu tư có thể thuê đơn vị tư vấn thẩm tra làm cơ sở tổ chức thẩm định. Đối với công tác thẩm tra, chủ đầu tư thường giao trách nhiệm cho các đơn vị tư vấn thẩm tra, do đó chất lượng hồ sơ chưa có
chất lượng cao, đơn vị tư vấn thẩm tra thường chấp nhận theo kết quả do đơn vị tư vấn thiết kế lập. Đối với phòng Tài chính – Kế hoạch huyện trong giai đoạn này, do số lượng kỹ sư có trình độ chuyên môn còn ít, khối lượng công việc nhiều, do đó việc chất lượng công tác thẩm định để trình phê duyệt đạt chưa cao, một số công trình đã không phù hợp với thực tế, hiệu quả sự dụng chưa cao, gây lãng phí như: Các phòng học trường MG Buôn Wing, xã Ea Kuếh được đầu tư bằng nguồn vốn chương trình 135 nhưng vị trí xây dựng chưa phù hợp dẫn đến khi đưa vào sử dụng không có học sinh.
Việc thực hiện tốt phân cấp quản lý đầu tư và xây dựng đã giành quyền tự quyết và tự chịu trách nhiệm cho các cấp ở cơ sở. Tạo điều kiện cho cấp huyện, cấp xã chủ động quyết định đầu tư các dự án. Nâng cao trách nhiệm của các cấp trong quản lý đầu tư và xây dựng.
Tuy nhiên việc phân cấp đồng loạt, đại trà cho chính quyền cấp dưới bất chấp sự khác nhau về quy mô, không gian tài khóa, nguồn lực, năng lực... của từng địa phương làm hạn chế hiệu quả của chính sách phân cấp, nhất là đối với cấp xã được phân cấp phê duyệt công trình có tổng mức đầu tư dưới 3 tỷ đồng là chưa phù hợp với năng lực, trình độ của cán bộ công chức xã, dẫn đến tình trạng quá tải và không kiểm soát được.
2.2.2.2. Giai đoạn từ tháng 11/2015 - 12/2017
Thực hiện quản lý đầu tư xây dựng theo Quyết định 34/2015/QĐ-UBND ngày 09/10/2015 của UBND tỉnh về Ban hành Quy định về phân cấp quản lý dự án đầu tư xây dựng trên địa bàn tỉnh Đắk Lắk; Quyết định 31/2016/QĐ- UBND ngày 06/9/2016 về sửa đổi quy định phân cấp quản lý dự án xây dựng trên địa bàn tỉnh Đắk Lắk.
Phân cấp thẩm quyền quyết định đầu tư:
Chủ tịch UBND cấp huyện quyết định đầu tư đối với các dự án có yêu cầu lập Báo cáo kinh tế - kỹ thuật đầu tư xây dựng (trừ các công trình xây dựng
sử dụng cho mục đích tôn giáo) sử dụng nguồn vốn ngân sách tỉnh (vốn hỗ trợ từ ngân sách tỉnh theo cơ cấu; vốn chương trình mục tiêu quốc gia; vốn chi sự nghiệp thường xuyên; vốn bảo trì đường bộ...) được đầu tư trên địa bàn do mình quản lý (UBND tỉnh Đắk Lắk, 2015)
Thẩm quyền thẩm định dự án ĐTXD, Báo cáo KTKT - đầu tư xây dựng:
UBND cấp huyện giao cho Phòng có chức năng quản lý xây dựng thuộc UBND cấp huyện chủ trì tổ chức thẩm định dự án có yêu cầu lập Báo cáo kinh tế - kỹ thuật đầu tư xây dựng do UBND cấp huyện, cấp xã quyết định đầu tư (UBND tỉnh Đắk Lắk, 2015).
Trong giai đoạn này việc phân cấp đã rõ ràng hơn trong khâu thẩm định thiết kế, dự toán và báo cáo KTKT: việc giao “Phòng có chức năng quản lý xây dựng thuộc UBND cấp huyện” ở huyện Cư M’gar phòng Kinh tế và Hạ tầng được giao thẩm định đối với các công trình dân dụng, giao thông, hạ tầng kỹ thuật; phòng Nông nghiệp và phát triển nông thôn được giao thẩm định các công trình nông nghiệp và phát triển nông thôn như hồ, đập, kênh mương... với đội ngũ kỹ sư, cán bộ có trình độ chuyên môn, đảm bảo các công trình xây dựng phù hợp với quy hoạch hơn, đảm bảo chất lượng trong từng khâu thiết kế, áp dụng đúng các định mức, đơn giá từ đó nâng cao chất lượng công trình, tiết kiệm cho ngân sách nhà nước và hiệu quả của các dự án đầu tư xây dựng.
2.2.2.3. Quy trình quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản
Huyện Cư M’gar thực hiện quy trình quản lý đầu tư xây dựng cơ bản thực thực hiện theo các quy định của Luật xây dựng, Luật đầu tư, Luật đầu tư công, Luật ngân sách nhà nước… và các văn bản hướng dẫn thi hành các luật này và quy định phân cấp cụ thể của UBND tỉnh Đắk Lắk, gồm các giai đoạn chính như sau:
Lập Báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư: Tất cả các dự án đầu tư công
cơ sở để trình thẩm định và quyết định phê duyệt chủ trương đầu tư. Phòng Tài chính – Kế hoạch được giao nhiệm vụ tham mưu UBND huyện giao đơn vị thực hiện chuẩn bị Báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư cung cấp các tài liệu về thiết kế sơ bộ, phương án thiết kế sơ bộ để trình cơ quan thẩm quyền tổ chức thẩm định.
Thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn: Hồ sơ thẩm định nguồn
vốn và khả năng cân đối vốn dự án đầu tư công thực hiện theo quy định tại Nghị định số 136/2016/NĐ-CP. Trường hợp dự án sử dụng nguồn vốn đầu tư của nhiều cấp phải được từng cấp thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn.
Thẩm định chủ trương đầu tư: Cơ quan được giao nhiệm vụ lập Báo cáo
đề xuất chủ trương đầu tư dự án có trách nhiệm gửi hồ sơ Báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư dự án đến cơ quan thẩm định là phòng Tài chính - Kế hoạch huyện, Hội đồng thẩm định chủ trương đầu tư đối với các dự án quan trọng của địa phương để được thẩm định theo quy trình tại Điều 31, Luật Đầu tư công năm 2014. Trên địa bàn huyện Cư M’gar việc thực hiện thẩm định chủ trương đầu tư và thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối nguồn vốn được thực hiện đồng thời trong quá trình tổ chức thẩm định để trình phê duyệt chủ trương đầu tư.
Quyết định phê duyệt chủ trương đầu tư: Thẩm quyền quyết định phê
duyệt chủ trương đầu tư thực hiện theo quy định tại Điều 17 Luật Đầu tư công: Phòng Tài chính - Kế hoạch là cơ quan đầu mối tham UBND huyện quyết định chủ trương đầu tư đối với các dự án có cấu phần xây dựng chỉ yêu cầu lập Báo cáo kinh tế - kỹ thuật đầu tư xây dựng thuộc thẩm quyền của UBND huyện như trên
Chủ tịch UBND các xã, thị trấn quyết định chủ trương đầu tư đối với các dự án có cấu phần xây dựng chỉ yêu cầu lập Báo cáo kinh tế - kỹ thuật đầu tư
xây dựng thuộc thẩm quyền của UBND xã, thị trấn (sử dụng vốn ngân sách xã, thị trấn)