1.3.2.1. Xây dựng và hoàn thiện thể chế, chính sách đối với phòng, chống mại dâm
a. Củng cố, xây dựng và hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật nhằm quản lý thống nhất đối với phòng, chống mại dâm
Mại dâm là một vấn đề xã hội khó giải quyết không chỉ ở Việt Nam mà hầu hết mọi quốc gia trên thế giới. Tệ nạn mại dâm, các tội phạm liên quan đến mại dâm nhƣ chứa mại dâm, môi giới mại dâm, mua dâm ngƣời chƣa thành niên, đặc biệt là hành vi mua bán ngƣời vì mục đích mại dâm gây ra nhiều vấn đề phức tạp cho xã hội, sức khỏe cộng đồng, gây bức xúc dƣ luận.
Trong khi đó, hệ thống pháp luật về phòng, chống mại dâm ban hành hơn 10 năm nay đã bộc lộ những hạn chế nhất định, không còn phù hợp với thực tiễn, chƣa đáp ứng yêu cầu đấu tranh, phòng chống mại dâm trong tình hình mới, cụ thể:
- Khái niệm mại dâm hiện hành không bao quát đƣợc các hành vi mới nhƣ mua bán dâm giữa những ngƣời đồng tính; các hành vi liên quan đến mại dâm nhƣ kích dục, khiêu dâm,...chƣa có chế tài xử lý nghiêm đối với chủ thể của hành vi nên gây khó khăn cho các cơ quan chức năng trong việc tổ chức phòng ngừa, ngăn chặn mại dâm trong các cơ sở kinh doanh dịch vụ.
- Mặc dù xác định phòng ngừa là biện pháp trọng tâm trong công tác phòng, chống mại dâm tuy nhiên Pháp lệnh thiếu các quy định về Điều kiện đảm bảo về nguồn lực thực hiện; thẩm quyền xử lý vi phạm (thẩm quyền thu hồi giấy phép, chứng chỉ hành nghề của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện; thẩm quyền xử phạt của Chi cục phòng, chống tệ nạn xã hội…
- Tình trạng lây nhiễm HIV/AIDS thông qua quan hệ tình dục không an toàn, đặc biệt qua nhóm ngƣời bán dâm rất cao. Trong khi đó, chƣa có quy định về việc triển khai các chƣơng trình can thiệp giảm tác hại về HIV/AIDS trong các can thiệp về phòng, chống mại dâm.
- Về xử lý vi phạm: thiếu chế tài xử lý hành chính đối với một số hành vi có tính nguy hiểm cho xã hội cao nhƣ tổ chức, bảo kê cho hoạt động mại dâm chƣa đƣợc quy định thành tội danh trong Bộ luật Hình sự; việc xử lý kỷ luật đối với cán bộ, công chức, ngƣời thuộc lực lƣợng vũ trang Nhân dân vi
phạm pháp luật về phòng, chống mại dâm chƣa đƣợc thực hiện nghiêm minh theo quy định.
Theo quy định của pháp luật hiện hành, mại dâm là hành vi vi phạm pháp luật, tuy nhiên, xét về mặt xã hội, ngƣời bán dâm là nhóm ngƣời dễ bị tổn thƣơng (bị ngƣợc đãi, bạo lực, bị chà đạp nhân phẩm, bị bóc lột, lây nhiễm các bệnh lây truyền qua đƣờng tình dục, bị phân biệt đối xử, không tiếp cận đƣợc các dịch vụ y tế, xã hội). Do đó rất cần những quy định pháp lý chặt chẽ, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật quy định những việc nào là hợp pháp, những việc nào là bất hợp pháp giúp cho các chủ cơ sở nhận thức đƣợc hoạt động của mình là đúng hay sai khi tham chiếu với các quy định pháp luật hiện hành. Đồng thời, các quy định pháp luật là cơ sở pháp lý quan trọng quy định quyền hạn, nghĩa vụ, thẩm quyền của các cơ quan nhà nƣớc, công chức nhà nƣớc đƣợc làm những gì và không đƣợc làm những gì khi tham gia thực hiện chức năng QLNN đối với hoạt động này.
b. Ban hành và thực thi chính sách phòng, chống mại dâm
Chính sách phòng, chống mại dâm là sự thể chế hóa các quan điểm, chủ trƣơng, đƣờng lối, định hƣớng cũng nhƣ các giải pháp quản lý đối với hoạt động mại dâm theo nguyên tắc lấy phòng ngừa làm trọng tâm, chú trọng các giải pháp mang tính xã hội nhằm giảm tác hại do hoạt động mại dâm gây ra đối với đời sống xã hội; tăng cƣờng xây dựng các thể chế nhằm bảo vệ quyền con ngƣời, tăng khả năng tiếp cận của các nhóm yếu thế (ngƣời bán dâm, nạn nhân bị mua bán vì mục đích mại dâm) vào hệ thống an sinh xã hội; từng bƣớc xã hội hóa, xây dựng cơ chế, chính sách huy động sự tham gia của các tổ chức cộng đồng và các thiết chế xã hội (gia đình, nhà trƣờng...) vào công tác phòng ngừa mại dâm.
Mục tiêu của chính sách là tạo sự chuyển biến mạnh mẽ về nhận thức, nâng cao trách nhiệm của các cấp, các ngành và toàn xã hội trong công tác phòng, chống mại dâm; giảm thiểu tác hại của hoạt động mại dâm đối với đời
sống xã hội; bảo đảm quyền bình đẳng trong việc tiếp cận, sử dụng các dịch vụ xã hội của ngƣời bán dâm; giảm tội phạm liên quan đến mại dâm.
Trên cơ sở đó, Chính phủ đã ban hành Pháp lệnh số 10/2003/PL UBTVQH11 ngày 17/3/2003 về phòng, chống mại dâm; Nghị định số 178/2004/NĐ-CP ngày 15/10/2004 quy định chi tiết thi hành một số điều của Pháp lệnh phòng, chống mại dâm; Nghị định 167/2013/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an ninh trật tự, an toàn xã hội, phòng chống tệ nạn xã hội; Quyết định số 361/QĐ-TTg ngày 07/3/2016 của Thủ tƣớng Chính phủ về phê duyệt chƣơng trình phòng, chống mại dâm giai đoạn 2016 – 2020; Quyết định số 2669/QĐ-BCA-C41 ngày 26/5/2014 về thành lập ban chỉ đạo phòng, chống tội phạm, AIDS, ma túy và mại dâm của Bộ Công an,… Điều này cho thấy, Chính phủ, các bộ, ngành thƣờng xuyên quan tâm chỉ đạo và tổ chức triển khai thực hiện công tác này.
1.3.2.2. Tổ chức Bộ máy quản lý, đào tạo, bồi dưỡng, nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác phòng, chống mại dâm
a. Tổ chức bộ máy QLNN đối với phòng, chống mại dâm
Để thực hiện chức năng QLNN đối với phòng, chống mại dâm, nhà nƣớc đã thiết lập một hệ thống tổ chức các cơ quan nhà nƣớc từ trung ƣơng đến địa phƣơng và trao cho các cơ quan này những quyền hạn, nhiệm vụ nhất định. Cụ thể:
Ở Trung ương, Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nƣớc cao nhất,
thống nhất quản lý và phát triển sự nghiệp văn hóa, quy định các biện pháp bảo tồn, phát triển nền văn hóa tiên tiến, đậm đà bản sắc dân tộc; xây dựng nếp sống văn minh trong xã hội; không ngừng đấu tranh phòng, chống tệ nạn xã hội, trong đó có tệ nạn mại dâm nhằm góp phần bảo vệ truyền thống văn hoá tốt đẹp của dân tộc, danh dự, nhân phẩm của con ngƣời, hạnh phúc gia đình, giữ gìn trật tự, an toàn xã hội, bảo vệ sức khoẻ Nhân dân.
Chính phủ thống nhất quản lý các hoạt động văn hóa, dịch vụ văn hóa bao gồm cả hoạt động mại dâm trong phạm vi cả nƣớc. Để thực hiện nhiệm
vụ này, Chính phủ phân công và phân cấp thẩm quyền quản lý cho các Bộ, cơ quan ngang Bộ, chính quyền địa phƣơng các cấp QLNN đối với phòng, chống mại dâm trong phạm vi nhiệm vụ và quyền hạn của cơ quan, đơn vị đó. Chính phủ giao trách nhiệm cho Bộ Lao động – Thƣơng binh và Xã hội là cơ quan chính giúp Chính phủ QLNN tệ nạn xã hội nói chung và tệ nạn mại dâm nói riêng. Tuy nhiên, hoạt động mại dâm là loại hình có tính phức tạp trên nhiều mặt khác nhau, do đó cần có sự phối hợp đồng bộ các bộ ngành có liên quan tham gia vào công tác QLNN đối với hoạt động này.
Tại địa phương, Ủy ban nhân dân các cấp thực hiện chức năng QLNN
ở địa phƣơng, góp phần đảm bảo sự chỉ đạo, quản lý thống nhất bộ máy hành chính nhà nƣớc từ Trung ƣơng đến cơ sở. Điều 35 Pháp lệnh phòng, chống mại dâm năm 2003 đã quy định: trách nhiệm của Ủy ban nhân dân các cấp và Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp lập kế hoạch phòng, chống mại dâm hàng năm trình Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định hay Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp chịu trách nhiệm về công tác phòng, chống mại dâm tại địa phƣơng do mình quản lý.
Sở Lao động – Thƣơng binh và Xã hội là cơ quan có chức năng tham mƣu giúp UBND thành phố (hoặc cấp tỉnh) thực hiện chức năng quản lý Nhà nƣớc về lao động, thƣơng binh và xã hội trên địa bàn tỉnh; về các dịch vụ công thuộc lĩnh vực lao động - thƣơng binh và xã hội; thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn theo sự uỷ quyền của Ủy ban nhân dân tỉnh và theo quy định của pháp luật.
Phòng Lao động – Thƣơng binh và Xã hội là cơ quan chuyên môn của UBND cấp quận (huyện) tham mƣu giúp UBND cấp quận (huyện) QLNN về: việc làm; dạy nghề; lao động, tiền lƣơng; tiền công; bảo hiểm xã hội (bảo hiểm xã hội bắt buộc, bảo hiểm xã hội tự nguyện, bảo hiểm thất nghiệp); an toàn lao động; ngƣời có công; bảo trợ xã hội; bảo vệ và chăm sóc trẻ em; bình đẳng giới; phòng, chống tệ nạn xã hội.
Ban chỉ đạo phòng, chống tội phạm và tệ nạn xã hội (gọi tắt là Ban chỉ đạo 138) là cơ quan tham mƣu, giúp việc cho Đảng ủy, Hội đồng nhân dân (HĐND) và UBND quận lãnh đạo, tổ chức triển khai thực hiện các chủ trƣơng của cấp trên về đấu tranh phòng, chống tội phạm và tệ nạn xã hội; giúp Chủ tịch Ủy ban nhân dân quận xây dựng chƣơng trình, kế hoạch và hƣớng dẫn, kiểm tra các ban, ngành. Ban chỉ đạo phòng, chống tội phạm và tệ nạn xã hội quận triển khai thực hiện các kế hoạch của Ủy ban nhân dân quận về thực hiện chƣơng trình quốc gia phòng, chống tội phạm và chƣơng trình mục tiêu 3 giảm trên địa bàn.
Ngoài ra, để quản lý tệ nạn mại dâm tại địa phƣơng đạt kết quả cao, ngoài vai trò tham mƣu QLNN của Sở Lao động – Thƣơng binh và Xã hội chịu trách nhiệm chính thì phải kể đến vai trò của các sở ban ngành có liên quan nhƣ: Công an, Văn hóa và Thông tin, Kế hoạch và Đầu tƣ, Thuế, Y tế,…Hoạt động quản lý mại dâm đòi hỏi phải có sự phối hợp nhịp nhàng đồng bộ của các cơ quan QLNN có thẩm quyền, trong đó quan trọng hơn cả là vai trò chính của chính quyền địa phƣơng các cấp.
Trong hoạt động QLNN đối với phòng, chống mại dâm, chúng ta thấy có rất nhiều cơ quan nhà nƣớc tham gia công tác quản lý theo từng cấp độ và thẩm quyền luật định. Đồng thời trong công tác QLNN đối với hoạt động này cần đề cao vai trò chính quyền địa phƣơng các cấp bởi lẽ chính quyến địa phƣơng là nơi gần gũi nhất, nắm bắt kịp thời tình hình thực tế hoạt động cơ sở kinh doanh dịch vụ dễ bị lợi dụng để hoạt động mại dâm và có những giải pháp sáng tạo nhất để quản lý chúng phù hợp với thực tế cuộc sống.
Hình 1.1. Khái quát tổ chức bộ máy QLNN đối với phòng, chống mại dâm
Chú thích: Lãnh đạo, chỉ đạo.
Tham mưu, hướng dẫn nghiệp vụ. Nguồn [18]
b. Đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác QLNN đối với phòng, chống mại dâm
Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác QLNN đối với
Đoàn Kiểm tra Liên ngành VHXH Tỉnh/Thành phố Ủy ban nhân dân
Quận/ Huyện
Ủy ban nhân dân Xã/ Phƣờng/
Thị trấn
Phòng LĐTB&XH Quận/Huyện (trực tiếp), Công
an, Phòng Kinh tế, VHTT Quận/ Huyện (phối hợp)
Đội Kiểm tra Liên ngành VHXH Quận/
Huyện
Tổ kiểm tra Liên ngành VHXH Xã/ Phƣờng/
Thị trấn
Chuyên viên, chuyên trách LĐTBXH, VHTT cấp xã,
Công an cấp xã Ủy ban nhân dân
Tỉnh/ Thành phố
Bộ LĐTB&XH(trực tiếp), Bộ Công an, Bộ VHTT&DL…
(phối hợp)
Sở LĐTB&XH (trực tiếp), Sở VH&TT, Sở KH&ĐT, Công
an Tỉnh/Thành (phối hợp)
- Củng cố, hoàn thiện đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác QLNN đối với phòng, chống mại dâm
+ Điều chuyển, bố trí cán bộ, công chức của các đơn vị, cơ quan QLNN đối với phòng, chống mại dâm đủ về số lƣợng và đảm bảo về chất lƣợng, phù hợp với năng lực chuyên môn đào tạo. Bổ sung những cán bộ, công chức trẻ có năng lực và tâm huyết cho các cơ quan, đơn vị làm công tác QLNN phòng, chống mại dâm.
+ Xây dựng bộ tiêu chuẩn đối với đội ngũ cán bộ công chức làm công tác QLNN phòng, chống mại dâm (Bộ tiêu chuẩn này gồm: phẩm chất đạo đức, tƣ tƣởng, trình độ văn hóa, trình độ nghiệp vụ chuyên môn).
- Đào tạo, bồi dƣ ng, tập huấn nghiệp vụ cho đội ngũ cán bộ công chức làm công tác QLNN đối với phòng, chống mại dâm. Nội dung đào tạo, bồi dƣ ng gồm có: kiến thức pháp luật, kiến thức QLNN, kỹ năng và nghiệp vụ chuyên môn (bao gồm hiểu biết về công nghệ cao, kỹ năng và kỹ thuật xử lý các vụ việc phức tạp liên quan đến hoạt động mại dâm).
- Thực hiện chế độ đãi ngộ thỏa đáng cho cán bộ, công chức làm công tác này để giúp họ ổn định cuộc sống, yên tâm công tác, không nhúng chàm bảo kê, bao che, tiếp tay cho hoạt động vi phạm pháp luật.
1.3.2.3. Tổ chức và quản lý các cơ sở khám chữa bệnh, dạy nghề, tạo việc làm cho người bán dâm
* Đối với các cơ sở khám chữa bệnh
Bộ Y tế và Sở Y tế các tỉnh, thành phố hƣớng dẫn, chỉ đạo các bệnh viện trong phạm vi quản lý thực hiện khám sức khoẻ định kỳ hàng quý cho ngƣời lao động làm việc tại các cơ sở kinh doanh dịch vụ.
Sở Lao động - Thƣơng binh và Xã hội các tỉnh, thành phố chỉ đạo, hƣớng dẫn cơ quan Lao động - Thƣơng binh và Xã hội các cấp và tổ chức thực hiện quản lý ngƣời lao động thông qua việc ký kết hợp đồng lao động và kết quả kiểm tra sức khoẻ định kỳ hàng quý của ngƣời lao động tại các cơ sở kinh doanh dịch vụ.
Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng chỉ đạo Sở Y tế phối hợp với Sở Lao động - Thƣơng binh và Xã hội và các cơ quan liên quan phổ biến đến các bệnh viện và các cơ sở kinh doanh dịch vụ; xây dựng chƣơng trình, kế hoạch kiểm tra, thanh tra định kỳ và đột xuất việc thực hiện khám sức khoẻ định kỳ hàng quý cho ngƣời lao động và có biện pháp quản lý ngƣời lao động tại các cơ sở kinh doanh dịch vụ mắc các bệnh.
Các bệnh viện khám sức khoẻ định kỳ hàng quý cho ngƣời lao động tổ chức nghiên cứu nội dung khám sức khoẻ định kỳ hàng quý cho ngƣời lao động; chuẩn bị sổ khám sức khoẻ cho các cơ sở kinh doanh dịch vụ.
Các cơ sở kinh doanh dịch vụ tổ chức việc khám sức khoẻ định kỳ hàng quý cho ngƣời lao động theo quy định; bảo quản, bảo mật sổ khám sức khoẻ, báo cáo các cơ quan chức năng khi có yêu cầu. Trƣờng hợp ngƣời lao động không làm việc tại cơ sở thì chủ cơ sở kinh doanh dịch vụ bàn giao sổ khám sức khoẻ định kỳ hàng quý cho ngƣời lao động quản lý.
Đối với dạy nghề, tạo việc làm cho người bán dâm
Điều 14, Pháp lệnh phòng, chống mại dâm quy định nội dung cụ thể của biện pháp kinh tế - xã hội trong việc phòng, chống mại dâm bao gồm:
Một là, giải quyết việc làm, tổ chức dạy nghề, hƣớng nghiệp, xoá đói,
giảm nghèo cho những gia đình nghèo, những ngƣời không có việc làm. Tạo điều kiện trợ giúp những phụ nữ nghèo đƣợc vay vốn, tổ chức tƣ vấn và hƣớng dẫn họ tiếp cận với các dịch vụ sản xuất, kinh doanh, sử dụng vốn làm kinh tế để tăng thu nhập theo các chƣơng trình, dự án nhằm ngăn chặn tệ nạn mại dâm phát sinh, phát triển.
Hai là, tổ chức chữa bệnh, giáo dục, dạy nghề, tạo việc làm cho ngƣời
bán dâm hoàn lƣơng; trợ cấp khó khăn hoặc tạo điều kiện cho họ vay vốn, tƣ