7. Kết cấu luận án
4.3.1. Khuyến nghị đối với cơ quan quản lý Nhà nước
Nội dung các khuyến nghị nhằm tạo nên sự ổn định, lành mạnh và hiệu quả quả cho toàn bộ hệ thống ngân hàng, chứ không chỉ cho riêng từng NHTM. Các cơ quan quản lý nhà nước về hoạt động ngân hàng nói riêng, hệ thống tài chính nói chung, mà tập trung nhất là Chính phủ và NHNN tác động tới cấu trúc sở hữu của hệ thống NHTM trước hết thông qua hệ thống các chính sách, các quy định liên quan đến hoạt động ngân hàng và nhằm phục vụ cho các mục tiêu chung của nền kinh tế vĩ mô trong ngắn hạn cũng như trong dài hạn.
Căn cứ vào các hàm ý rút ra từ kết quả nghiên cứu, nội dung các khuyến nghị bao gồm các vấn đề cốt lõi sau:
(i) Các cơ quan quản lý nhà nước cần xây dựng chính sách kiểm soát cạnh tranh, giới hạn quy mô ở mức hợp lý trong từng thời kỳ phát triển đối với tất cả các
NHTM thuộc bất kỳ loại hình sở hữu nào, với bất kỳ cấu trúc sở hữu nào phù hợp với quy mô và trình độ phát triển của nền kinh tế trong từng thời kỳ. Điều này một mặt tạo nên sự phát triển ổn định, lành mạnh của hệ thống ngân hàng, duy trì một môi trường cạnh tranh lành mạnh, bình đẳng, mặt khác, nó cũng tạo điều kiện để từng NHTM có điều kiện để tích lũy kinh nghiệm, kỹ năng quản trị tương ứng với từng giai đoạn phát triển quy mô, tránh những đổ vỡ lớn có hậu quả dây chuyền cho hệ thống. Việc kiểm soát quy mô ở mức phù hợp còn nhằm ngăn chặn hiện tượng “quá lớn để sụp đổ” (too big to fail).
(ii) Thảo luận kết quả nghiên cứu cho thấy một trong những nguyên nhân có tác động khá bao trùm là tình trạng thông tin bất đối xứng. Để giảm bớt các hậu quả bất lợi của tình trạng thông tin bất đối xứng, vai trò của các cơ quan quản lý nhà nước là vô cùng quan trọng. Theo đó, các cơ quan quản lý nhà nước cần phải thường xuyên hoàn thiện các chính sách giám sát và chính sách thông tin, yêu cầu các NHTM nỗ lực tăng cường minh bạch hóa thông tin, bảo đảm mở rộng phạm vi cung cấp thông tin và nâng cao không ngừng chất lượng của thông tin. Đi kèm với việc hoàn thiện chính sách là các biện pháp kiểm tra, giám sát và thực hiện các chế tài đối với các đơn vị vi phạm đồng thời nâng cao hiệu quả của hệ thống xử lý thông tin và các công cụ truyền thông hiệu quả của các cơ quan quản lý nhà nước.
(iii) Cần phát huy vai trò kiểm tra, giám sát của chủ sở hữu Nhà nước đối với các NHTM cổ phần có sở hữu nhà nước, thúc đẩy đổi mới hệ thống quản trị trong ngân hàng, xây dựng các cơ chế quản trị thích hợp với từng nhóm chủ sở hữu. Các cơ quan quản lý nhà nước cần có những chính sách, những quy định nhằm hình thành cơ chế quản trị trong đó tách rời một cách triệt để hơn nhiệm vụ kinh doanh và nhiệm vụ chính trị của các NHTM, đặc biệt là các NHTM có tỷ lệ sở hữu nhà nước cao. Theo đó, các nhiệm vụ chính trị của các ngân hàng này vẫn tồn tại và các ngân hàng này vẫn có trách nhiệm hỗ trợ chính phủ với tư cách là đại diện chủ sở hữu nhưng cần được hạch toán rành mạch đi kèm cách xây dựng các cơ chế tài chính thích ứng để quản trị tốt hơn các hoạt động này.
(iv) Tăng cường công tác kiểm tra, giám sát hoạt động của các NHTM thông qua việc kiểm tra thường xuyên hơn, quy trình kiểm tra cụ thể và chặt chẽ hơn. Việc tăng cường kiểm tra, giám sát sẽ giúp các cơ quan quản lý Nhà nước phát hiện
những vấn đề tồn đọng, tiêu cực trong hoạt động của hệ thống NHTM từ đó có các biện pháp xử lý phù hợp, kịp thời, góp phần làm trong sạch vững mạnh hệ thống NHTM, giảm tình trạng thông tin bất đối xứng, gia tăng hiệu quả hoạt động ngân hàng.
(v) Giải pháp giảm dần tỷ lệ sở hữu nhà nước, tăng tỷ lệ sở hữu ngoài nhà nước là phù hợp với yêu cầu cải thiện cơ chế quản trị và nâng cao năng lực tài chính cho các NHTM. Tuy nhiên giải pháp này bị vướng ở chỗ trong giai đoạn hiện nay Nhà nước vẫn muốn giữ 65% vốn chủ sở hữu nên khi khối NĐT trong nước hoặc các NĐT nước ngoài tham gia, vốn điều lệ sẽ phải tăng lên, nhà nước phải bỏ thêm tiền để giữ tỷ lệ này (65%), nếu không nó sẽ tự động giảm xuống. Trong khi với cơ chế hiện nay là nhà nước không bỏ thêm vốn được (quyết định số 986/QĐ- TT), nên đến nay các NHTM này vẫn chưa thể bán ra các cổ phần để giảm được tỷ lệ sở hữu nhà nước. Do đó, để giảm tỷ lệ sở hữu nhà nước, tăng các tỷ lệ sở hữu khác, đặc biệt là sở hữu nước ngoài theo xu thế phổ biến của thế giới và khu vực cần có sự thay đổi trong việc ban hành các chính sách, các quy định, tạo môi trường pháp lý của các cơ quan quản lý nhà nước để hỗ trợ quá trình này được diễn ra nhanh chóng và thuận lợi. Đối với sở hữu nước ngoài, kết quả nghiên cứu cho thấy các NĐT nước ngoài sẽ tác động làm gia tăng khả năng sinh lời và giảm rủi ro của các NHTM Việt Nam. Do đó, cần có các giải pháp khuyến khích gia tăng tỷ lệ sở hữu nước ngoài trong các NHTM. Hiện nay, mặc dù theo nghị định số 01/2014/NĐ-CP, tổng tỷ lệ sở hữu cổ phần tối đa của NĐT nước ngoài là 30%, nhưng hiện tại trong số 26 NHTM thuộc mẫu nghiên cứu chỉ có 5 NHTM đạt tỷ lệ sở hữu nước ngoài là 30% (tính đến thời điểm cuối năm 2019). Trong quá trình thực hiện đề tài tác giả nhận thấy trong bối cảnh cụ thể của Việt Nam, với môi trường thông tin chưa thật sự minh bạch, việc bảo vệ quyền lợi nhà đầu tư, đặc biệt là các nhà đầu tư nước ngoài, chưa được chú trọng đúng mức. Hơn nữa, khi tỷ lệ sở hữu nước ngoài thấp thì chưa thể phát huy tốt nhất các thế mạnh trong quản trị công ty để tác động đến hiệu quả hoạt động của các NHTM một cách tốt nhất. Để các nhà đầu tư nước ngoài phát huy được các thế mạnh về chuyên môn, kinh nghiệm, công nghệ, năng lực quản trị… cần thiết phải sở hữu một tỷ lệ đáng kể ở NHTM hoặc họ phải là các nhà đầu tư chiến lược.
Hiện dưới áp lực tăng vốn để đáp ứng các tiêu chuẩn của Basel II, có nhiều đề xuất về việc tăng tỷ lệ sở hữu nước ngoài trong các NHTM. Việc này sẽ làm tăng tính hấp dẫn với nhà đầu tư nước ngoài, đồng thời giúp các NHTM nâng cao năng lực tài chính. Thêm vào đó, theo Hiệp định EVFTA, trong vòng 5 năm kể từ khi Hiệp định có hiệu lực, Việt Nam cam kết xem xét tạo thuận lợi, cho phép các tổ chức tín dụng Châu Âu nâng mức nắm giữ của phía nước ngoài lên 49% vốn điều lệ trong 2 ngân hàng thương mại cổ phần của Việt Nam mà không phải chờ quyết định nới room chung (cam kết này không áp dụng với 4 ngân hàng mà Nhà nước đang có tỷ lệ sở hữu chi phối là BIDV, VietinBank, Vietcombank và Agribank). Ngoài ra, NHNN đã cho phép nhà đầu tư nước ngoài mua lại 100% vốn của những NHTM đang trong quá trình tái cơ cấu, xử lý nợ xấu, nhưng đến nay vẫn chưa có thương vụ nào thành công. Tuy nhiên, cần phải thận trọng khi thực hiện giải pháp này vì ngành ngân hàng tại Việt Nam là lĩnh vực tương đối nhạy cảm, giữ vai trò thiết yếu cho nền kinh tế hiện nay. Theo đó, cơ quan quản lý có thể phân loại các NHTM ra thành 2 nhóm để điều chỉnh gia tăng tỷ lệ sở hữu của NĐT nước ngoài:
+ Nhóm 1 là những NHTM có quy mô lớn, hoạt động ổn định và mang tính dẫn đạo thị trường chẳng hạn như BIDV, VietinBank, Vietcombank và Agribank, Nhà nước chỉ cần kiểm soát một đến hai ngân hàng lớn để thực hiện các mục tiêu chính phủ đề ra. Còn lại nên tăng tỷ lệ sở hữu nước ngoài lên mức tối đa và cao hơn mức 30% ở hiện tại, có thể tăng lên 35% để đảm bảo tỷ lệ sở hữu 65% của Nhà nước ở các NHTM này như mục tiêu đề ra trong nghị quyết của Chính phủ. Theo chiến lược phát triển ngành Ngân hàng Việt Nam đến năm 2025, các NHTM có vốn nhà nước có thể giảm tỷ lệ sở hữu nhà nước xuống mức 51% (NH Nông nghiệp và phát triển nông thôn có quy định riêng) thì tỷ lệ sở hữu nước ngoài có thể tăng lên mức tối đa là 49%.
+ Nhóm 2 là các NHTM có quy mô trung bình và nhỏ, những NHTM này thường hạn chế về vốn cũng như trình độ công nghệ, năng lực quản trị. Do đó, nên cho phép nâng tỷ lệ sở hữu nước ngoài lên cao hơn mức 35% nhưng nhỏ hơn mức 49% nhằm đảm bảo quyền sở hữu của NĐT nước ngoài vẫn thấp hơn quyền sở hữu của cổ đông trong nước. Điều này sẽ giúp NHTM gia tăng nguồn vốn, mở ra cơ hội tiếp cận được công nghệ hiện đại từ các nhà đầu tư chiến lược nước ngoài, cũng như
học hỏi được kinh nghiệm quản trị ngân hàng trong giai đoạn hội nhập quốc tế. Hơn nữa, việc nới room cho NĐT nước ngoài sẽ thu hút các NĐ nước ngoài lớn đặc biệt là các định chế tài chính quốc tế có uy tín với kinh nghiệm và nguồn lực về quản trị, công nghệ, sản phẩm dịch vụ…Đây sẽ là nhân tố thúc đẩy phát triển của hệ thống ngân hàng Việt Nam.
Theo báo cáo nghiên cứu ngành ngân hàng với cơ hội từ Hiệp định thương mại tự do Việt Nam - EU (EVFTA) vừa được Công ty Chứng khoán Đầu tư Việt Nam (IVS) công bố thì ngân hàng quốc tế VIB, ngân hàng Việt Nam Thịnh Vượng, ngân hàng Kỹ Thương, ngân hàng Á Châu là những ngân hàng tiềm năng có thể được xem xét nới room ngoại theo đề xuất của ngân hàng Châu Âu.
Bên cạnh việc đề ra các chính sách nhằm thu hút nguồn vốn nước ngoài, các cơ quan quản lý cũng cần có những quy định hạn chế tỷ lệ nắm giữ cổ phần của một NĐT nước ngoài cũng như thời gian được phép rút vốn của các nhà đầu tư nước ngoài, do sở hữu nước ngoài lớn sẽ có thể tăng rủi ro cho ngân hàng và việc rút vốn nhanh chóng và bất ngờ có thể ảnh hưởng đến tình hình tài chính của hệ thống NHTM Việt Nam cũng như toàn bộ nền kinh tế.
Về giải pháp dài hạn, các cơ quan quản lý có thể tiếp tục cân nhắc theo hướng tăng tỷ lệ sở hữu cho các nhà đầu tư nước ngoài trong bối cảnh Việt Nam tham gia hội nhập Hiệp định thương mại tự do (FTA) thế hệ mới: Hiệp định Đối tác Toàn diện và Tiến bộ xuyên Thái Bình Dương (CPTPP) và Hiệp định Thương mại tự do giữa Việt Nam và Liên minh châu Âu (EVFTA). Thêm vào đó, cần tăng cường bảo vệ quyền lợi nhà đầu tư, đặc biệt là các nhà đầu tư nước ngoài, từ đó khuyến khích họ tích cực đầu tư vào lĩnh vực ngân hàng, tận dụng thế mạnh của nhà đầu tư nước ngoài trong việc xử lý nợ xấu, cải thiện cơ chế quản trị công ty trong ngân hàng. Ngoài ra, các cơ quan quản lý cũng cần nhanh chóng chuẩn hóa các quy định trong hoạt động của NHTM theo thông lệ quốc tế, đặc biệt là theo các mục tiêu và nguyên tắc của Bassel II, Bassel III; đồng thời, có kế hoạch hoàn thiện khung pháp lý, các quy định về bảo vệ NĐT trong hoạt động ngân hàng, đảm bảo đồng bộ, hiệu quả hướng tới mục tiêu xây dựng một văn bản pháp luật thống nhất về bảo vệ nhà đầu tư. Cụ thể, cần xây dựng khung pháp lý chặt chẽ và rõ ràng hơn, như tăng hình phạt đối với các hành vi cố ý vi phạm các quy định về sở hữu, quy định về hoạt
động, đặc biệt là hoạt động tín dụng ảnh hưởng đến khả năng sinh lời và rủi ro của NHTM.
(vi) Đối với sở hữu tập trung, về mặt lý thuyết khi có sự tập trung cao các chủ sở hữu thực hiện tốt hơn chức năng giám sát nội bộ đối với NHTM và cũng xử lý tốt hơn những hạn chế của vấn đề chi phí đại diện. Tuy nhiên thực tế tại Việt Nam, các cổ đông lớn vẫn còn bị động về quyền lợi, đặc biệt là quyền giám sát. Có thể thấy rõ hơn trong quá trình tái cơ cấu ngân hàng, quy định của pháp luật cũng chưa thực sự thấu đáo và công bằng để cổ đông có thể bảo vệ quyền lợi hợp pháp của mình. Theo quy định của pháp luật thì cổ đông ngân hàng có đầy đủ quyền của mình đối với tài sản của mình. Cụ thể nhất là quyền giám sát, cổ đông luôn có quyền giám sát hoạt động của ngân hàng nhưng thực tế thì rất ít cổ đông vận dụng được những cơ chế luật định để thực hiện quyền giám sát này. Hơn nữa, quyền lợi và trách nhiệm của các chủ sở hữu ngân hàng cũng khác với quyền lợi và trách nhiệm của chủ sở hữu của công ty. Các cổ đông của công ty có quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cao hơn các cổ đông của ngân hàng do tính chất “đặc thù” mà các quyền và trách nhiệm của cổ đông NHTM gắn chặt với quy định của Ngân hàng nhà nước. Chẳng hạn, cổ đông NHTM có quyền đề cử người lãnh đạo NHTM, nhưng để người này có thể trở thành lãnh đạo NHTM thì cần có sự đồng ý của Ngân hàng nhà nước. Hay khi NHTM mình là cổ đông có sai phạm, cổ đông có thể phản ánh những sai phạm tới NHNN và trách nhiệm xử lý, ngăn ngừa lại thuộc về NHNN.
Từ những thực tế này cho thấy cần thiết phải có những quy định, những hướng dẫn cụ thể hơn từ phía các cơ quan quản lý nhà nước để các cổ đông, đặc biệt là các cổ đông lớn để thực hiện tốt hơn vai trò giám sát của mình để gia tăng khả năng sinh lời và giảm thiểu rủi ro. Các cơ quan quản lý nhà nước cũng như Ngân hàng Nhà nước cần từng bước trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm nhiều hơn cho các NHTM, tránh can thiệp quá sâu vào hoạt động của các NHTM. Theo điều 51 luật TCTD 2010 về vấn đề nhân sự hội đồng quản trị, ban kiểm soát, tổng giám đốc của tổ chức tín dụng phải được sự chấp thuận của Ngân hàng Nhà nước. Tuy nhiên các cơ quan quản lý nhà nước cần xem xét lại vấn đề này. Việc phê duyệt của Ngân hàng Nhà nước chỉ mang tính định hướng, còn việc bầu ai vào những vị trí nào nên do đại hội cổ đông của NHTM đó quyết định, từ đó mới đảm bảo hiệu quả hoạt
động của hội đồng quản trị, ban kiểm soát, đảm bảo quyền lợi của cổ đông và những người có liên quan, do đó có thể gia tăng khả năng sinh lời và giảm rủi ro của các NHTM.
(vii) Cuối cùng, các cơ quan quản lý cần tạo môi trường kinh doanh bình đẳng cho các NHTM. Tạo điều kiện cho các NHTM Việt Nam hoạt động bình đẳng trong khuôn khổ pháp luật tuân theo nguyên tắc thị trường. Không có sự phân biệt giữa NHTM có tỷ lệ sở hữu nhà nước cao và NHTM có tỷ lệ sở hữu nhà nước thấp, hạn chế can thiệp bằng biện pháp hành chính, Nhà nước không can thiệp trực tiếp vào hoạt động quản trị của từng ngân hàng. Cần giao quyền tự chủ lớn hơn cho các NHTM có sở hữu nhà nước cao, song song với đó là tăng cường pháp chế, tạo nên môi trường kinh doanh bình đẳng, an toàn để thu hút các nhà đầu tư, đặc biệt là các nhà đầu tư nước ngoài, nhà đầu tư chiến lược…. điều chỉnh cấu trúc sở hữu NHTM theo xu hướng chung của khu vực và trên thế giới, qua đó gia tăng khả năng sinh