Chủ thể thanh tra chuyên ngành là cơ quan, tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao thẩm quyền tiến hành các hoạt động thanh tra chuyên ngành theo trình tự, thủ
tục nhất định nhằm đạt được mục đích, yêu cầu đề ra18.
Khi đề cập tới chủ thể thanh tra chuyên ngành đóng BHXH, BHYT, BHTN có thể chia làm hai loại sau: chủ thể ra quyết định thanh tra và chủ thể tiến hành thanh tra.
- Chủ thể ra quyết định thanh tra: Giám đốc BHXH Việt Nam và Giám đốc BHXH các tỉnh, thành phố. Các chủ thể này ban hành quyết định thanh tra trên cơ sở tham mưu, đề xuất từ Vụ Thanh tra – Kiểm tra (đối với BHXH Việt Nam) và Phòng Thanh tra – Kiểm tra (đối với BHXH tỉnh, thành phố).
- Chủ thể tiến hành thanh tra: các cơ quan, tổ chức được Nhà nước giao quyền, gồm: BHXH Việt Nam, BHXH các tỉnh, thành phố. Đây là các cơ quan có nhiệm vụ, quyền hạn thanh tra việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn kỹ thuật, quy tắc quản lý ngành, lĩnh vực của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc phạm vi quản lý Nhà nước.
Đặc điểm chủ thể thanh tra chuyên ngành đóng BHXH, BHYT, BHTN:
Thứ nhất, chủ thể tiến hành thanh tra chuyên ngành đóng BHXH, BHYT, BHTN không mang tính quyền lực Nhà nước như các chủ thể thanh tra khác. Hệ thống cơ quan BHXH là đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc Chính phủ, trong đó Ban Giám đốc thuộc BHXH Việt Nam và BHXH tỉnh, thành phố là công chức theo quy định. Những nhân sự còn lại của ngành BHXH trực tiếp tham gia vào các đoàn thanh tra và thực hiện hoạt động thanh tra là đội ngũ viên chức ngành BHXH. Khác với các đoàn thanh tra chuyên ngành khác đều chủ yếu do các thanh tra viên là công chức thực hiện.
Thứ hai, cơ quan, tổ chức, cá nhân chỉ thể hiện vai trò chủ thể tiến hành thanh tra chuyên ngành trong khoảng thời gian nhất định theo quy định của pháp luật, tùy thuộc vào vị trí, chức năng, nhiệm vụ của từng chủ thể. Đó là thời hạn thanh tra được quy định tại quyết định thanh tra mà chủ thể thanh tra phải tuân thủ. Hoạt động thanh tra chuyên ngành đóng BHXH, BHYT, BHTN chỉ diễn ra trong một khoảng thời gian nhất định, không gây ảnh hưởng đến hoạt động kinh doanh bình thường của doanh nghiệp là đối tượng thanh tra.
Thứ ba, khác với hoạt động thanh tra hành chính, chủ thể tiến hành thanh tra chuyên ngành nói chung và thanh tra chuyên ngành đóng BHXH, BHYT, BHTN nói riêng được áp dụng 03 hình thức tiến hành thanh tra là thanh tra theo kế hoạch, thanh tra thường xuyên và thanh tra đột xuất, trong khi đó thanh tra hành chính chỉ có 2 hình thức là thanh tra theo kế hoạch và thanh tra đột xuất.
2.5. Đối tượng thanh tra
Các cá nhân, tổ chức có nghĩa vụ đóng BHXH, BHYT, BHTN đều có thể trở thành đối tượng thanh tra. Trong công tác quản lý quỹ BHXH, cơ quan BHXH thường chia đối tượng thanh tra thành ba nhóm sau:
- Doanh nghiệp nhà nước;
- Doanh nghiệp ngoài quốc doanh;
- Doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài.
Các nhóm doanh nghiệp trên trong quá trình hoạt động đều sử dụng, thậm chí sử dụng số lượng rất lớn người lao động. Họ là đối tượng cơ bản của hoạt động thanh tra chuyên ngành đóng BHXH, BHYT, BHTN đối với doanh nghiệp mà cơ quan BHXH hướng tới trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao.
Trong ba loại hình doanh nghiệp trên, doanh nghiệp ngoài quốc doanh và doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài có tỉ lệ vi phạm pháp luật về đóng BHXH, BHYT, BHTN cao hơn so với doanh nghiệp nhà nước, được xác định là đối tượng thanh tra trọng tâm khi cơ quan BHXH lập kế hoạch thanh tra vì các nhóm doanh nghiệp này có những đặc điểm đặc thù sau:
Thứ nhất, đối với doanh nghiệp ngoài quốc doanh và doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, chủ doanh nghiệp là người quyết định toàn bộ hoạt động của đơn vị, trong đó có việc chấp hành và tổ chức thực hiện việc đóng BHXH, BHYT, BHTN. Chủ doanh nghiệp của các loại hình doanh nghiệp này đặt lợi nhuận làm động lực cơ bản trong toàn bộ quá trình tồn tại, phát triển của mình. Trong khi đó,
ngoài mục tiêu lợi nhuận, doanh nghiệp nhà nước còn phải thực hiện các chức năng khác như điều tiết thị trường, cung ứng dịch vụ công ích và các dịch vụ khác mà nhà nước độc quyền…
Thứ hai, doanh nghiệp ngoài quốc doanh và doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài có số lượng đối tượng đóng BHXH, BHYT, BHTN rất lớn. Số lượng người lao động ở hai loại hình doanh nghiệp này cũng trở thành sức ép đối với chủ doanh nghiệp trong việc cân đối thu - chi, tối đa hóa lợi nhuận.
Thứ ba, nhận thức về pháp luật về BHXH, BHYT, BHTN và ý thức chấp hành của đại bộ phận chủ doanh nghiệp (phần lớn ở các doanh nghiệp tư nhân, cơ sở sản xuất kinh doanh nhỏ) còn hạn chế so với doanh nghiệp nhà nước, nên tỷ lệ vi phạm pháp luật về đóng BHXH, BHYT, BHTN ở các doanh nghiệp ngoài quốc doanh sẽ lớn hơn.
Thứ tư, riêng với các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, loại hình doanh nghiệp này thường có quy mô lớn, trình độ quản lý thường cao hơn so với các loại hình doanh nghiệp còn lại, tiềm ẩn nguy cơ cao trong lợi dụng kẽ hở của pháp luật về BHXH, BHYT, BHTN để thực hiện hành vi trốn đóng, đóng không đúng mức BHXH nhằm tối đa hóa lợi nhuận. Tỷ lệ vi phạm ở loại hình doanh nghiệp này có thể ít hơn so với doanh nghiệp ngoài quốc doanh nhưng mức độ, quy mô, sự tinh vi, phức tạp của hành vi vi phạm thường lớn hơn.
2.6. Nội dung thanh tra
Khi thanh tra chuyên ngành đóng BHXH, BHYT, BHTN tại các doanh nghiệp, chủ thể thanh tra tiến hành thanh tra những nội dung sau: đối tượng đóng, mức đóng và phương thức đóng.
- Về đối tượng đóng BHXH, BHYT, BHTN: là việc chủ thể thanh tra xác minh tính đúng đắn trong việc khai báo về số lượng đối tượng đóng BHXH, BHYT, BHTN của doanh nghiệp; tiến hành xem xét, đánh giá tình hình sử dụng lao động
và tham gia BHXH, BHYT, BHTN của doanh nghiệp. Căn cứ để chủ thể thanh tra đối chiếu là: HĐLĐ, bảng chi trả lương hàng tháng, thang bảng lương do đơn vị xây dựng, bảng chấm công của doanh nghiệp. Cụ thể hơn:
Căn cứ xác định người lao động thuộc đối tượng tham gia BHXH, BHYT, BHTN bao gồm: HĐLĐ, quyết định bổ nhiệm, quyết định nâng lương, bảng chấm công, bảng thanh toán lương hàng tháng hoặc theo hình thức khoán công việc;
Căn cứ xác định người sử dụng lao động thuộc đối tượng tham gia BHXH, BHYT, BHTN bao gồm: quyết định thành lập, giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh, giấy chứng nhận đầu tư.
- Về mức đóng BHXH, BHYT, BHTN: là việc chủ thể thanh tra xác định tiền lương đóng BHXH, BHYT, BHTN của doanh nghiệp. Căn cứ đối chiếu, xem xét gồm: thang bảng lương, bảng chi trả lương, HĐLĐ, quy chế trả lương, thưởng. Tiền lương đóng BHXH, BHYT, BHTN bao gồm: mức lương chính ký kết trên HĐLĐ, và các khoản phải đóng như phụ cấp chức vụ, chức danh, phụ cấp trách nhiệm, phụ cấp nặng nhọc, độc hại, nguy hiểm, phụ cấp thâm niên, phụ cấp khu vực, phụ cấp thu hút…
- Về phương thức đóng BHXH, BHYT, BHTN: là việc chủ thể thanh tra xác minh việc chấp hành quy định về phương thức đóng. Có hai phương thức đóng BHXH, BHYT, BHTN:
Trường hợp đóng hàng tháng: Chậm nhất đến ngày cuối cùng của tháng, doanh nghiệp trích tiền đóng BHXH, BHYT, BHTN trên quỹ tiền lương tháng của người lao động tham gia BHXH, đồng thời trích từ tiền lương tháng đóng BHXH, BHYT, BHTN của từng người lao động, chuyển cùng một lúc vào tài khoản chuyên thu của cơ quan BHXH, BHYT, BHTN mở tại ngân hàng hoặc Kho bạc Nhà nước.
kinh doanh cá thể, tổ hợp tác hoạt động trong lĩnh vực nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp, diêm nghiệp trả lương theo sản phẩm, theo khoán.
2.7. Hình thức tiến hành thanh tra
Giống như các cuộc thanh tra chuyên ngành nói chung, thanh tra chuyên ngành đóng BHXH, BHYT, BHTN đối với doanh nghiệp được tiến hành dưới 03 hình thức: thanh tra theo kế hoạch, thanh tra thường xuyên và thanh tra đột xuất.
Thanh tra theo kế hoạch được tiến hành theo kế hoạch đã được phê duyệt. Thanh tra theo kế hoạch có thuận lợi là giúp đoàn thanh tra chủ động trong việc bố trí thời gian và lực lượng tiến hành, có thể thu thập tài liệu hoặc khảo sát trước khi tiến hành thanh tra.
Thanh tra thường xuyên được tiến hành trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ của cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành nhằm đảm bảo hoạt động thanh tra gắn liền với việc thực hiện nhiệm vụ về chuyên môn, kỹ thuật, nghiệp vụ; phát hiện, ngăn chặn, xử lý kịp thời các hành vi vi phạm pháp luật.
Thanh tra đột xuất được tiến hành khi phát hiện cơ quan, tổ chức, cá nhân có dấu hiệu vi phạm pháp luật, theo yêu cầu của việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng chống tham nhũng hoặc do thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp giao. Đặc điểm của những cuộc thanh tra đột xuất là hướng vào giải quyết những vấn đề cấp bách, cần xem xét, kết luận chính xác, cụ thể nhưng trong khoảng thời gian tương đối ngắn, nhằm đáp ứng kịp thời cho yêu cầu lãnh đạo, quản lý.
Tùy thuộc vào đặc thù của cuộc thanh tra mà các chủ thể thanh tra chuyên ngành đóng BHXH, BHYT, BHTN đối với doanh nghiệp có thể được tiến hành theo các hình thức linh hoạt khác nhau phù hợp với các quy định của pháp luật thanh tra. Thông thường, các cuộc thanh tra chuyên ngành đóng BHXH, BHYT, BHTN chủ yếu được tiến hành dưới hình thức thanh tra theo kế hoạch và thanh tra đột xuất.
2.8. Quy trình thanh tra 2.8.1. Thời hạn thanh tra
Thời hạn thanh tra là khoảng thời gian tính từ ngày công bố quyết định thanh tra đến ngày kết thúc thanh tra tại nơi được thanh tra. Theo quy định: Các cuộc thanh tra do BHXH Việt Nam tiến hành không quá 45 ngày, trường hợp phức tạp có thể kéo dài hơn nhưng không quá 70 ngày; Các cuộc thanh tra do BHXH tỉnh tiến hành không quá 30 ngày, trường hợp phức tạp có thể kéo dài hơn nhưng không
quá 45 ngày.19
2.8.2. Trình tự tiến hành thanh tra
Trình tự tiến hành một cuộc thanh tra chuyên ngành đóng BHXH, BHYT, BHTN được mô tả khái quát thông qua sơ đồ sau:
Thanh tra chuyên ngành đóng BHXH, BHYT, BHTN đối với doanh nghiệp về cơ bản tuân thủ các quy định về quy trình, thủ tục của hoạt động thanh tra chuyên
ngành tại Thông tư số 05/2014/TT-TTCP ngày 16/10/2014 của Thanh tra Chính phủ, bên cạnh đó là hướng dẫn chi tiết về quy trình thanh tra chuyên ngành đóng BHXH, BHYT, BHTN tại Quyết định số 1518/QĐ-BHXH ngày 18/10/2016 của Tổng Giám đốc BHXH Việt Nam, bao gồm 03 giai đoạn:
2.8.2.1. Giai đoạn chuẩn bị thanh tra
- Thu thập thông tin để ban hành quyết định thanh tra:
Hoạt động này được tiến hành bởi đơn vị được giao chủ trì thanh tra (thường
là Vụ/Phòng Thanh tra - Kiểm tra) nhằm thu thập thông tin, tài liệu, hồ sơ, dữ liệu20
để nắm tình hình, làm căn cứ, cơ sở cho người có thẩm quyền ra quyết định thanh tra.
- Ra quyết định thanh tra:
Căn cứ chương trình kế hoạch thanh tra đã được phê duyệt hoặc theo yêu cầu thanh tra đột xuất, thủ trưởng đơn vị được giao chủ trì cuộc thanh tra xây dựng dự thảo quyết định thanh tra để trình người có thẩm quyền ra quyết định.
- Xây dựng và phổ biến kế hoạch tiến hành thanh tra:
Việc xây dựng, phổ biến kế hoạch thanh tra góp phần bảo đảm cho hoạt động thanh tra diễn ra thuận lợi, đạt được mục đích cũng như hiệu quả công tác. Trên cơ sở kế hoạch chung của đoàn, các thành viên đoàn thanh tra xây dựng kế hoạch thực hiện nhiệm vụ được phân công và báo cáo với Trưởng đoàn.
- Gửi quyết định thanh tra:
Sau khi quyết định thanh tra được ban hành, Trưởng đoàn thanh tra chỉ đạo việc gửi quyết định thanh tra kèm theo đề cương thanh tra tới đối tượng được thanh tra trước khi thanh tra ít nhất 05 ngày làm việc để đối tượng thanh tra chuẩn bị (trừ trường hợp thanh tra đột xuất).
20 Thông tin, tài liệu được thu thập trên cơ sở sự phối hợp giữa đơn vị được giao chủ trì thanh tra với các đơn vị quản lý thu, đôn đốc thu nợ thuộc BHXH. Ngoài ra, cơ quan BHXH cũng có thể phối hợp để khai thác, sử dụng thông tin, dữ liệu về doanh nghiệp do cơ quan thuế (Tổng cục Thuế, Cục Thuế) quản lý.
2.8.2.2. Giai đoạn tiến hành thanh tra
- Công bố quyết định thanh tra:
Chậm nhất là 15 ngày kể từ ngày ký quyết định thanh tra, Trưởng đoàn có trách nhiệm công bố quyết định thanh tra với đối tượng thanh tra. Việc công bố quyết định thanh tra phải được lập thành biên bản. Nếu đối tượng thanh tra không tiếp đoàn thanh tra hoặc tiếp nhưng không có sự tham dự của người đại diện hoặc người được ủy quyền hợp pháp của đối tượng thanh tra, Trưởng đoàn tiến hành lập biên bản tạm hoãn thanh tra và xác định lại ngày thanh tra để đối tượng thực hiện đầy đủ thủ tục theo quy định của pháp luật.
- Yêu cầu đối tượng thanh tra cung cấp thông tin, tài liệu:
Đoàn thanh tra có quyền yêu cầu đối tượng thanh tra cung cấp hồ sơ, tài liệu, dữ liệu liên quan đến nội dung thanh tra. Đây là một trong những căn cứ để đoàn thanh tra có thể tiến hành kiểm tra, xác minh tính hợp pháp, hợp lý trong hoạt động của đối tượng thanh tra, làm tiền đề cho việc xây dựng bản kết luận thanh tra.
- Kiểm tra, xác minh:
Trên cơ sở thông tin, tài liệu, hồ sơ, dữ liệu đã thu thập được, đoàn thanh tra có trách nhiệm nghiên cứu, đối chiếu, so sánh, phân tích, đánh giá việc chấp hành chính sách, pháp luật của đối tượng thanh tra.
- Báo cáo tiến độ thực hiện nhiệm vụ thanh tra:
Hằng ngày, thành viên đoàn có trách nhiệm báo cáo tình hình thực hiện nhiệm vụ với Trưởng đoàn; Trưởng đoàn có trách nhiệm báo cáo tiến độ, kết quả thanh tra với người ra quyết định thanh tra để theo dõi, chỉ đạo và giám sát hoạt động của đoàn thanh tra.
2.8.2.3. Giai đoạn kết thúc thanh tra
+ Chậm nhất là 05 ngày làm việc, kể từ ngày kết thúc việc tiến hành thanh tra, thành viên đoàn thanh tra có trách nhiệm báo cáo bằng văn bản với Trưởng đoàn thanh tra về kết quả thực hiện nhiệm vụ được giao và phải chịu trách nhiệm về tính chính xác, khách quan, trung thực về nội dung báo cáo.
+ Chậm nhất là 15 ngày, kể từ ngày kết thúc cuộc thanh tra, Trưởng đoàn xây dựng và báo cáo kết quả thanh tra (trừ trường hợp cần phải chờ kết luận chuyên môn) trình người ra quyết định thanh tra.
- Kết luận thanh tra:
Chậm nhất là 10 ngày kể từ ngày người ra quyết định thanh tra xem xét cho ý kiến đối với báo cáo về cuộc thanh tra, Trưởng đoàn phải trình dự thảo kết luận thanh tra để người ra quyết định thanh tra ký ban hành.
Đồng thời, người ra quyết định thanh tra phải lựa chọn việc công khai, thời gian công khai và hình thức công khai kết luận thanh tra. Ngoài ra, sau khi có kết luận thanh tra, Trưởng đoàn có trách nhiệm tổ chức họp đoàn để tổng kết, rút kinh nghiệm về hoạt động của đoàn thanh tra hoặc đưa ra những đề xuất, kiến nghị góp phần hoàn thiện, nâng cao hiệu lực, hiệu quả cho hoạt động của các đoàn thanh tra chuyên ngành đóng BHXH, BHYT, BHTN đối với doanh nghiệp diễn ra sau đó.
2.9. Căn cứ pháp lý cho hoạt động thanh tra chuyên ngành đóng bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế, bảo hiểm thất nghiệp hội, bảo hiểm y tế, bảo hiểm thất nghiệp
Các văn bản pháp luật chủ yếu được sử dụng trong quá trình hoạt động thanh tra chuyên ngành đóng BHXH, BHYT, BHTN đối với doanh nghiệp của cơ quan BHXH cấp tỉnh bao gồm:
- Luật Thanh tra số 56/2010/QH12 ngày 15/11/2010;
- Luật xử lý vi phạm hành chính ngày 20 tháng 6 năm 2012; - Luật Bảo hiểm xã hội số 58/2014/QH13 ngày 20/11/2014;