Với nhiệm vụ được giao quản lý nguồn DTNHNN nhằm thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia, bảo đảm khả năng thanh toán quốc tế và bảo toàn DTNHNN. Trong thời gian qua, công tác quản lý DTNH của NHNN đã đạt được một số thành công nhất định, thể hiện qua các mặt sau:
2.2.1.1-Đảm bảo khả năng thanh toán quốc tế của nền kinh tế và ổn định thị trường ngoại hối trong nước.
Ngay sau khi chuyển sang nền kinh tế thị trường theo định hướng XHCN, nền kinh tế nước ta đã có nhiều chuyển biến tích cực, các doanh nghiệp trong nước làm ăn có hiệu quả hơn và có xu hướng vươn ra ngoài nước. Để đảm bảo khả năng thanh toán quốc tế của quốc gia và hạn chế tác động từ bên ngoài khi xảy ra khủng hoảng, quỹ điều hòa ngoại tệ được hình thành từ nguồn ngoại tệ do Nhà nước cấp và giao cho NHNN quản lý. Từ chỗ, chưa thể đáp ứng được yêu cầu tối thiểu để đảm bảo khả năng thanh toán theo thông lệ quốc tế là tương đương với 12 tuần nhập khẩu. Sau một thời gian, quy mô của quỹ đã tăng lên mức có đủ khả năng điều tiết, can thiệp thị trường ngoại hối trong nước và thời điểm cao nhất năm 2007, DTNHNN đã đạt được mức trên 20 tuần nhập khẩu. Đây là con số ấn tượng của nền kinh tế Việt Nam từ trước đến nay. Nhờ đó mà nền kinh tế Việt nam đã đựoc nhiều nhà đầu tư biết đến như là cơ hội vàng để đầu tư. Bên cạnh đó, qui mô DTNHNN tăng đã hạn chế được những tác động tiêu cực từ bên ngoài. Ví dụ, năm 1997, cuộc khủng hoảng tiền tệ ở Đông Nam Á xảy ra mà bắt đầu từ sự khủng hoảng tiền tệ của Thái lan, sau đó lan sang một số nước khác như Philipin, Malaysia, Indonesia... Để ngăn chặn lây lan của khủng hoảng, Nhật bản và IMF đã trợ cấp tài chính cho Thái lan thông qua khoản tín dụng trọn gói trị giá 16 tỷ USD nhằm giúp Thái lan tăng nguồn DTNH và ổn định giá trị đồng Bạt. Cũng trong năm đó, nền
kinh tế Việt Nam vẫn tăng trưởng với tốc độ 8,15%, trong khi đó Thái lan là -1,45%. Sang năm 1998, nền kinh tế một số nước thuộc khu vực Đông Nam Á tăng trưởng âm như Thái lan: -10,77%; Malaysia: -7,36%; Philipin: -0,58% và Indonesia là -13,13%. Tuy nhiên, Việt Nam vẫn đạt 5,8%.
Mặc dù những năm qua, nền kinh tế có nhiều biến động theo chiều hướng không tích cực: Thị trường vàng biến động lớn, giá vàng trong nước luôn cao hơn giá vàng thế giới; thị trường chứng khoán sụt giảm mạnh xuống mức thấp nhất; thị trường ngoại hối mất cân đối cung cầu, tỷ giá trên thị trường tự do và tỷ giá do cá NHTM niêm yết trên cơ sở tỷ giá liên ngân hàng của NHNN có một khoảng cách lớn, gây tâm lý hoang mang cho các doanh nghiệp nhập khẩu và dân cư, Tình trạng găm giữ ngoại tệ chờ cơ hội tăng giá để bán dẫn đến thiếu hụt ngoại tệ trong thanh toán ; cán cân thanh toán luôn ở tình trạng thâm hụt, tình trạng nhập siêu quá lớn do việc phát triển các ngành công nghiệp phụ trợ và chuyển dịch hàng cơ cấu xuất khẩu vẫn còn chậm ... Trước tình hình đó, NHNN đã nới rộng biên độ tỷ giá từ 0,5% lên 1% , rồi 3% và hiện tại là 5%. Bên cạnh đó, NHNN đã trình Thủ tướng Chính phủ cho phép trích Quỹ DTNH để can thiệp thị trường ngoại hối. Theo đó, các doanh nghiệp nhập khẩu một số mặt hàng thiết yếu theo qui định hiện hành sẽ được mua ngoại tệ từ NHNN thông qua các NHTM để thanh toán. Nhờ vào các chính sách đúng đắn và kịp thời mà lạm phát được kiềm chế ở mức hai con số, thị trường ngoại hối đã đi vào ổn định, tỷ giá trên tị trường tự do đã sát với tỷ giá niêm yết của các NHTM, dân chúng đã chuyển sang gửi tiền đồng, tạo điều kiện thuận lợi về nguồn cho các NHTM. Từ đó, dư nợ tín dụng cho nền kinh tế tăng lên, giúp các doanh nghiệp ổn định và phát triển sản xuất, kinh doanh. Vì vậy, theo nhận định của các chuyên gia phân tích kinh tế, Việt Nam vẫn là “miền đất hứa” của các nhà đầu tư nước ngoài.
2.2.1.2- Tạo được lòng tin cho dân chúng vào hiệu quả của chính sách tiền tệ, ổn định giá trị đồng nội tệ và thu hút được nguồn vốn ngoại tệ từ nước ngoài vào Việt Nam.
Kết quả của công cuộc đổi mới kinh tế toàn diện trong vòng 2 thập kỷ vừa qua, đã tạo cơ sở để nền kinh tế Việt Nam là một trong những nền kinh tế tăng trưởng cao trên thế giới. Đi kèm với đó là sự tăng trưởng của hệ thống ngân hàng cả về số lượng và chất lượng. Thị trường chứng khoán ra đời góp phần vào sự thành công của thị trường vốn, tạo điều kiện để huy động vốn dài hạn cho nền kinh tế. Chính sách tài khóa minh bạch hơn, duy trì tỷ lệ thâm hụt ngân sách ở mức độ thấp. Chính sách tiền tệ linh hoạt, hướng tới mục tiêu kiểm soát tỷ lệ lạm phát và ổn định tỷ giá đồng Việt Nam đã tạo ra môi trường kinh tế , đầu tư ổn định.
Từ 2006, thực hiện tự do hóa quản lý ngoại hối đối với các giao dịch vãng lai, cùng với các chính sách vĩ mô khác, tình trạng đô la hóa đã có xu hướng giảm so với thời kỳ trước đây. Bên cạnh đó, nhờ có các chỉ số kinh tế vĩ mô hợp lý, Việt Nam đã thu hút được luồng vốn đầu tư trực tiếp và gián tiếp từ các nhà đầu tư nước ngoài. Hoạt động xuất khẩu tăng mạnh góp phần tăng nguồn thu ngoại tệ cho nền kinh tế. Cũng trong thời gian này, các tổ chức quốc tế tăng các khoản tín dụng ưu đãi cho Việt Nam, một trong các kênh góp phần tăng DTNHNN. Theo thống kê của Bộ Kế hoạch đầu tư, năm 2009, vốn ODA vào Việt Nam là hơn 8 tỉ USD. So với năm 2005 tăng gần gấp đôi (3,7tỉ USD), 2006 là 4,4 tỉ USD và 2008 là hơn 6 tỉ USD.
2.2.1.3- Tăng nguồn thu cho ngân sách nhà nước.
Ngân sách nhà nước có vai trò quan trọng trong toàn bộ hoạt động kinh tế, chính trị, an ninh quốc phòng và đối ngoại của đất nước. Ngân sách nhà nước đảm nhận vai trò quản lý vĩ mô và là công cụ điều chỉnh vĩ mô đối với toàn bộ nền kinh tế. Mặt khác, ngân sách nhà nước còn có vai trò ổn định thị trường, kiềm chế lạm phát, bình ổn giá cả hàng hóa trên thị truờng thông qua việc điều tiết giá cả các mặt hàng quan trọng, các mặt hàng mang tính chất chiến lược. Thông qua kênh phát hành trái phiếu chính phủ và tạo điều kiện cho NHTW thực hiện tốt Chính sách tiền tệ thông qua chính sách thuế và chi tiêu của Chính phủ.
Hàng năm, NHNN đã nộp cho Ngân sách nhà nước một khoản tiền không nhỏ sau khi đã trừ hêt các chi phí liên quan đến các hoạt động của
toàn bộ hệ thống NHNN. Nguồn thu này được tạo ra từ các hoạt động nghiệp vụ NHTW của NHNN, trong đó chủ yếu thu từ các nghiệp vụ đầu tư DTNHNN. Chất lượng nguồn thu không chỉ phụ thuộc vào qui mô DTNH, lãi suất trên thị trường quốc tế và còn phụ thuộc vào mức độ chính xác của công tác dự báo thống kê. Bởi vì nó liên quan đến việc ra quyết định về cơ cấu DTNHNN theo loại ngoại tệ, hình thức đầu tư hay thời hạn đầu tư. Trong thời gian qua, NHNN đã thực hiện điều chỉnh cơ cấu 6 tháng/lần hoặc khi cần thiết căn cứ vào tình hình biến động trên thị trường tài chính quốc tế và trong nước. Việc điều chỉnh tăng tỷ lệ đồng EUR, giảm đồng USD trong cơ cấu loại ngoại tệ và tăng tỷ lệ đầu tư vào trái phiếu chính phủ giảm tỷ lệ tiền gửi có kỳ hạn là hướng đi đúng đem lại hiệu quả kinh tế cao trong công tác quản lý DTNHNN trong thời gian qua.
2.2.2- Một số hạn chế trong công tác quản lý DTNH và nguyên nhân
2.2.2.1- về qui định pháp lý
* Qui định về nguồn hình thành DTNHNN
Pháp lệnh ngoại hối và Nghị định số 86/199/NĐ-CP về quản lý DTNHNN là hai văn bản pháp lý liên quan đến DTNHNN. Theo Pháp lệnh ngoại hối, nguồn hình thành DTNHNN gồm có: Ngoại hối mua từ ngân sách nhà nước và thị trường ngoại hối; ngoại hối từ các khoản vay ngân hàng và tổ chức tài chính quốc tế; ngoại hối từ tiền gửi của Kho bạc nhà nước và các tổ chức tín dụng và ngoại hối từ các nguồn khác. Bên cạnh đó, theo Nghị định số 86/199/NĐ-CP, DTNHNN được hình thành từ các nguồn: Ngoại hối hiện có thuộc sở hữu của Nhà nước do NHNN quản lý; Ngoại hối mua từ ngân sách nhà nước và thị trường ngoại tệ và thị trường vàng trong nước; Ngoại hối từ các khoản vay ngân hàng và tổ chức tài chính quốc tế; ngoại hối từ các nguồn khác.
Như vậy, hai văn bản pháp lý cùng qui định một vấn đề nhưng lại có điểm khác nhau. Nghị định số 86/199/NĐ-CP đề cập đến nguồn Ngoại hối hiện có thuộc sở hữu của Nhà nước do NHNN quản lý, nhưng không đề cập đến nguồn ngoại hối từ tiền gửi của Kho bạc nhà nước và các tổ chức tín dụng. Theo qui định hiện hành, Pháp lệnh ngoại hối là văn bản có tính chất
pháp lý cao hơn nên có hiệu lực pháp lý cao hơn. Vì vậy, khi thực hiện sẽ phải theo văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn. Trên thực tế, phần tiền gửi của Kho bạc nhà nước và các tổ chức tín dụng được thể hiện trên bảng cân đối tiền tệ của NHNN nhưng không được tính vào quỹ DTNH mà chỉ tính vào nguồn ngoại tệ khác trong tổng số ngoại tệ mà NHNN đang quản lý và đầu tư tại nước ngoài. Theo số liệu thực tế, nguồn ngoại tệ này thường chiếm tỷ trọng không nhỏ trong tổng số ngoại tệ mà NHNN đang quản lý, trong đó phải kể đến nguồn ngoại tệ của Bộ Tài chính do Kho bạc Nhà nước đang gửi tại Sở Giao dịch NHNN.
Mặt khác, điều 35, Pháp lệnh ngoại hối nêu “Thủ tướng chính phủ qui định mức ngoại tệ Bộ Tài chính được giữ lại từ nguồn thu ngân sách để đảm bảo nhu cầu chi ngoại hối thường xuyên của ngân sách nhà nước”. Như vậy, bên cạnh phần tài sản ngoại hối thuộc sở hữu nhà nước mà Chính phủ giao cho NHNN quản lý, Bộ Tài chính đang quản lý toàn bộ nguồn thu ngoại tệ của ngân sách nhà nước nhằm đáp ứng nhu cầu chi ngoại hối thường xuyên của Ngân sách nhà nước. Trong khi đó, Nghị định số 86/199/NĐ-CP lại qui định: Thủ tướng Chính phủ quyết định tạm ứng từ quỹ DTNH cho ngân sách nhà nước để đáp ứng các nhu cầu đột xuất, cấp bách của Nhà nước do Bộ trưởng Bộ Tài chính trình. Trên thực tế, việc Thủ tướng Chính phủ cho phép Bộ Tài chính được tạm ứng ngoại tệ từ Quỹ DTNH sẽ làm ảnh hưởng đến hiệu quả điều hành chính sách tiền tệ của NHNN, nhất là trong thời kỳ thực hiện chính sách tiền tệ thắt chặt bởi vì thực chất của nghiệp vụ này là đưa thêm tiền vào lưu thông. Bên cạnh đó, thực hiện tạm ứng cho Bộ Tài chính làm giảm qui mô DTNH, từ đó giảm khả năng can thiệp thị trường và ảnh hưởng đến hiệu quả đầu tư DTNHNN. Hàng năm, Bộ Tài chính là cơ quan thực hiện kiểm tra, đánh giá hiệu quả quản lý DTNH do NHNN thực hiện.
* Nguyên tắc quản lý DTNHNN
Điều 4, Nghị định 86/1999/NĐ-CP qui định, DTNHNN được quản lý theo 3 nguyên tắc: Bảo toàn dự trữ; bảo đảm khả năng sẵn sàng thanh toán, đáp ứng các nhu cầu ngoại hối khi cần thiết; Sinh lời thông qua các nghiệp vụ đầu tư. Tuy nhiên, đối với nguyên tắc thứ nhất là “Bảo toàn dự trữ”,
Nghị định không nêu rõ như thế nào là bảo toàn, phương pháp đánh giá bảo toàn và các căn cứ để đánh giá. Vì vậy, có sự không đồng nhất về quan điểm khi đánh giá kết quả thực hiện nguyên tắc bảo toàn dự trữ giữa cơ quan quản lý DTNHNN và các cơ quan thanh tra, kiểm tra và kiểm toán.
Căn cứ vào Nghị định 86/1999/NĐ-CP, ngày 17/5/2001, NHNN đã ban hành quyết định số 653/2001/QĐ-NHNN về việc ban hành Qui chế tổ chức thực hiện những nhiệm vụ về quản lý DTNHNN, trong đó qui định một trong những nguyên tắc quản lý DTNHNN là “Bảo đảm an toàn Dự trữ ngoại hối Nhà nước theo nguyên tệ hoặc hiện kim, hạch toán theo năm tài chính”. Nghĩa là, NHNN có trách nhiệm bảo toàn giá trị đối với từng loại ngoại tệ và hiện kim đối với vàng theo cơ cấu dự trữ đã được phê duyệt. Tuy nhiên, hàng năm các đoàn thanh tra, kiểm tra của Bộ Tài chính, Kiểm toán Nhà nước hay Thanh tra Chính phủ khi thực hiện kiểm tra quá trình quản lý DTNHNN của NHNN lại đưa ra quan điểm là phải bảo toàn DTNHNN theo một loại đồng tiền là VND hoặc USD thông qua phương pháp đánh giá lại toàn bộ DTNHNN vào thời điểm cuối năm tài chính, tỷ giá đánh giá lại là tỷ giá do NHNN công bố, không thực hiện ddanhs giá lại theo giá thị trường. Theo các cơ quan chức năng trên, DTNHNN chỉ được bảo toàn khi tổng giá trị DTNHNN qui theo USD tại thời điểm cuối năm tăng lên so với đầu năm, không tính đến các biến động tăng/giảm do mua/bán ngoại tệ trong năm, hoặc căn cứ vào số dư tài khoản chênh lệch đánh giá lại ngoại tệ theo đồng Việt Nam tại NHNN, nếu tài khoản có số dư có được đánh giá là thực hiện tốt nguyên tắc bảo toàn dự trữ ngoại hối và ngược lại, nếu tài khoản có số dư nợ, coi như NHNN chưa thực hiện tốt nguyên tắc bảo toàn Dự trữ Ngoại hối.
* Qui định về cơ cấu, tiêu chuẩn, hạn mức đầu tư DTNHNN
Theo quyết định số 653/2001/QĐ-NHNN, định kỳ 6 tháng/ 1lần hoặc khi cần thiết, Vụ Quản lý Ngoại hối chủ trì, phối hợp với Sở Giao dịch đánh giá lại tiêu chuẩn, hạn mức đầu tư DTNHNN của kỳ trước, xây dựng tiêu chuẩn và hạn mức đầu tư mới và trình Thống đốc quyết định. Như vậy, Thống đốc NHNN là người quyết định cơ cấu tiêu chuẩn, hạn mức đầu tư
DTNHNN. Tuy nhiên, DTNHNN là tài sản quốc gia, cơ cấu, tiêu chuẩn, hạn mức đầu tư DTNHNN là một yếu tố quan trọng trong công tác quản lý DTNHNN, nó ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng công tác quản lý DTNHNN và ảnh hưởng đến hiệu quả thực hiện các chính sách kinh tế vĩ mô. Vì vậy, vấn đề này rất cần sự phối hợp, tham gia đóng góp ý kiến và thống nhất cao giữa NHNN, cơ quan quản lý DTNHNN, và các Bộ, ngành liên quan, đặc biệt là các cơ quan được Chính phủ giao nhiệm vụ kiểm tra, giám sát quá trình quản lý DTNHNN.
Mặt khác, theo nghị định 86/1999/NĐ-CP. Hàng năm, căn cứ mục tiêu của chính sách tiền tệ, tình hình cán cân thanh toán quốc tế của Việt Nam, Thống đốc NHNN dự kiến mức DTNHNN trình Thủ tướng Chính thường căn cứ vào dự báo cán cân thanh toán do Vụ Chính sách Tiền tệ cung cấp; kế hoạch bán ngoại tệ của Bộ Tài chính; lượng ngoại tệ dự kiến mua được từ các Ngân hàng thương mại trong nước và các tổ chức quốc tế; dự kiến số tiền lãi thu được từ nguồn ngoại tệ đầu tư tại nước ngoài. Nhưng do công tác phân tích, dự báo tình hình kinh tế, tài chính trong và ngoài nước chưa tốt, chủ yếu dựa trên các dự báo của các chuyên gia nước ngoài công bố trên các phương tiện truyền thông và trên mạng Internet, REUTER, BLOOMBERG... mà chưa có phương pháp dự báo riêng. Vì vậy, số liệu dự