Chi ngân sách nhà nước (NSNN) là quá trình phân phối và sử dụng NSNN nhằm thực hiện chức năng và các nhiệm vụ của Nhà nước .
Như vậy, chi NSNN là sự phối hợp giữa hai quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN. Phân phối là quá trình cấp phát kinh phí từ NSNN hình thành các loại quỹ trước khi đưa vào sử dụng. Sử dụng là quá trình trực tiếp chi dùng khoản tiền cấp phát từ ngân sách không trải qua việc hình thành các loại quỹ trước khi đưa vào sử dụng.
Cơ quan có thẩm quyền quyết định chi NSNN ở góc độ quốc gia là Quốc hội, Chính phủ; ở góc độ địa phương là Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp.
1.2.2. Đặc điểm của chi NSNN
- Đặc điểm nổi bật của chi NSNN là không mang tính lợi nhuận, mục tiêu hướng đến của chi NSNN là lợi ích quốc gia, lợi ích xã hội và cộng đồng. Chi NSNN luôn gắn liền với hệ thống bộ máy Nhà nước và các nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội của Nhà nước. Các khoản chi NSNN do chính quyền các cấp thực hiện phải tuân thủ các quy định theo phân cấp quản lý NSNN và các khoản chi tiêu này được sử dụng để chính quyền các cấp thực hiện chức năng quản lý, phát triển kinh tế-xã hội, đảm bảo quốc phòng-an ninh, giải quyết những vấn đề xã hội phát sinh. Đồng thời cơ quan quyền lực nhà nước các cấp là chủ thể duy nhất quyết định cơ cấu, nội dung, mức độ của các khoản chi NSNN nhằm thực hiện các mục tiêu, nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội của quốc gia và của các cấp hành chính địa phương.
Các khoản chi NSNN hoàn toàn mang tính công cộng, tương ứng với những đơn đặt hàng của Chính phủ về mua hàng hóa, dịch vụ nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Điểm này được quyết định bởi những
chức năng tổng hợp về kinh tế-xã hội của Nhà nước.
1.2.3. Nội dung chi NSNN
Chi NSNN diễn ra trên phạm vi rộng, dưới nhiều hình thức. Trong quản lý tài chính, chi NSNN được chia làm hai nội dung lớn là: chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển.
1.2.3.1. Chi thường xuyên
Chi thường xuyên là các khoản chi tiêu gắn liền với việc thực hiện các nhiệm vụ thường xuyên của Nhà nước về quản lý, phát triển kinh tế-xã hội. Nhìn chung nhiệm vụ thường xuyên của Nhà nước có xu hướng ngày càng gia tăng cùng với quá trình phát triển kinh tế-xã hội, do đó nội dung chi thường xuyên của NSNN là rất đa dạng, phong phú.
Đặc trưng của chi thường xuyên là:
Là các khoản chi mang tính tính ổn định, đặc trưng này xuất phát từ sự tồn tại của bộ máy nhà nước, từ việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước, yêu cầu phải có nguồn lực tài chính ổn định đảm bảo duy trì hoạt động ổn định của bộ máy Nhà nước.
Các khoản chi thường xuyên gắn với tiêu dùng của Nhà nước và xã hội mà kết quả của chúng là tạo ra các hàng hóa và dịch vụ công để Nhà nước thực hiện chức năng, nhiệm vụ phát triển kinh tế-xã hội, đảm bảo an ninh quốc phòng.
Phạm vi, hạn mức, định mức của chi thường xuyên gắn với cơ cấu tổ chức của bộ máy nhà nước và sự lựa chọn của Nhà nước trong việc cung ứng các hàng hóa, dịch vụ công.
Các khoản chi thường xuyên thường được tập hợp theo từng lĩnh vực và nội dung chi, bao gồm 4 khoản chi cơ bản sau:
Chi quản lý hành chính nhà nước: đảm bảo sự hoạt động của hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước, theo Luật NSNN năm 2015 thì chi quản lý
hành chính bao gồm: hoạt động các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp, hoạt động Đảng cộng sản Việt Nam và các tổ chức chính trị-xã hội và hỗ trợ cho các tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội- nghề nghiệp.
Chi quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội: là khoản chi thường xuyên đặc biệt quan trọng, vì đây là lĩnh vực mà hoạt động của nó đảm bảo sự tồn tại của Nhà nước, ổn định trật tự xã hội và sự toàn vẹn lãnh thổ.
Chi sự nghiệp văn hóa xã hội: Là các khoản chi mang tính chất tiêu dùng xã hội, liên quan đến sự phát triển đời sống tinh thần của các tầng lớp dân cư. Chi văn hóa xã hội gắn liền với quá trình đầu tư phát triển nhân tố con người. Chi văn hóa xã hội bao gồm các khoản chi cho các hoạt động sự nghiệp: sự nghiệp khoa học công nghệ, sự nghiệp giáo dục đào tạo, y tế, văn hóa, nghệ thuật, thể dục thể thao, thông tấn, báo chí, phát thanh, truyền hình và các hoạt động khác....
Chi sự nghiệp kinh tế là các khoản chi cho các hoạt động sự nghiệp để phát triển kinh tế- xã hội nhưng không hướng tới mục tiêu lợi nhuận.
Chi khác: Ngoài các khoản chi thường xuyên lớn thuộc 4 lĩnh vực trên còn có các khoản chi khác cũng xếp vào cơ cấu chi thường xuyên như: chi trợ giá theo chính sách của Nhà nước, chi trả tiền lãi do Chính phủ vay, chi hỗ trợ quỹ bảo hiểm xã hội (BHXH),...
1.2.3.2. Chi đầu tư phát triển
Để quản lý và điều tiết vĩ mô nền kinh tế, bên cạnh các công cụ về luật pháp, quy hoạch, chiến lược, chính sách tiền tệ, Nhà nước còn có công cụ tài chính rất quan trọng là NSNN để phân phối các nguồn tài chính cho sự phát triển của lĩnh vực sản xuất và các ngành kinh tế quốc dân. Đặc trưng của chi đầu tư phát triển:
Là khoản chi đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế-xã hội của quốc gia. Song lượng vốn đầu tư không ổn định hàng năm vì nhu cầu và mức độ đầu tư phụ thuộc vào kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội của Nhà nước và phụ thuộc vào khả năng cân đối của NSNN. Trong thời kỳ thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước khoản chi cho đầu tư phát triển không ngừng gia tăng.
- Chi đầu tư phát triển là khoản chi mang tính chất tích lũy: Trong từng niên độ ngân sách, khoản chi đầu tư phát triển đều gắn với việc tạo ra của cải vật chất xã hội. Sản phẩm, dịch vụ tạo ra từ kết quả của chi đầu tư phát triển có tác dụng thúc đẩy kinh tế phát triển, tăng tích lũy cho NSNN.
- Phạm vi và mức độ chi đầu tư phát triển gắn với việc thực hiện mục tiêu, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của đất nước trong từng thời kỳ và sự lựa chọn phương pháp cấp phát của Nhà nước.
- Chi đầu tư phát triển được thực hiện chủ yếu từ ngân sách trung ương và một bộ phận NSĐP.
- Chi hỗ trợ các quỹ hỗ trợ phát triển. - Chi dự trữ nhà nước.
1.2.4. Vai trò của chi NSNN
Trong nền kinh tế thị trường, vai trò của nhà nước được biểu hiện rõ nét qua tính chất chi NSNN. Chi NSNN không chỉ cung cấp tài chính cho bộ máy nhà nước hoạt động mà còn giữ vai trò trọng yếu trong việc bảo đảm ổn định kinh tế vĩ mô, phát triển cân đối, hài hòa giữa các vùng, lãnh thổ, ngành kinh tế, điều tiết thị trường, xóa đói giảm nghèo, giải quyết các vấn đề xã hội mà khu vực kinh tế tư nhân không giải quyết được hoặc không muốn giải quyết. Trong nền kinh tế thị trường chi NSNN có các vai trò cơ bản sau:
Thúc đẩy tăng trưởng và chuyển dịch cơ cấu kinh tế.
Điều chỉnh chu kỳ kinh tế, tạo sự cân bằng trong quan hệ giữa Tổng cung và Tổng cầu của nền kinh tế thông qua điều chỉnh tăng hay giảm mức độ chi của NSNN.
Tái phân phối thu nhập xã hội giữa các tầng lớp dân cư, thực hiện công bằng xã hội.
1.2.5. Hiệu quả chi NSNN
1.2.5.1. Khái niệm hiệu quả chi NSNN
Hiệu quả chi ngân sách được xem là những kết quả đích thực mà ngân sách nhà nước đạt được sau khi thực hiện được xem xét trong mối tương quan với nguồn lực đã sử dụng. Nói cách khác, hiệu quả của việc chi tiêu ngân sách phải được phản ánh trong mối quan hệ giữa khối lượng nguồn lực mà nó sử dụng và các kết quả đầu ra tổng thể cho cả xã hội trong một khoảng thời gian thích hợp.
1.2.5.2. Tiêu chí đánh giá hiệu quả chi NSNN
Để đánh giá hiệu quả chi tiêu ngân sách, có thể sử dụng chỉ số phát triển con người (HDI) bằng cách xác định tỷ lệ giữa mức tăng HDI so với tổng chi ngân sách trong một giai đoạn nhất định. Phương pháp tiếp cận này chủ yếu đánh giá về mặt kinh tế xã hội mà chưa đánh giá được những yếu tố về mặt chính trị và sự tuân thủ pháp luật của hoạt động chi ngân sách nhà nước cũng như sẽ gặp khó khăn khi đánh giá hiệu quả chi ngân sách trong ngắn hạn.
Trong ngắn hạn, hiệu quả ngân sách rất khó xác định do những tác động của ngân sách nhà nước đến xã hội rất đa dạng và phức tạp. Ngay trong một bản quyết toán ngân sách thực hiện tốt cũng không có khả năng thể hiện đầy đủ những hiệu quả chi ngân sách, vì hoạt động quyết toán chỉ đánh giá sự tuân thủ ngân sách chứ không phải là toàn bộ kết quả mà ngân sách nhà nước tác động đến nền kinh tế xã hội.
Hiệu quả về mặt chính trị: là kết quả về sự phối hợp giữa các cơ quan nhà nước, đặc biệt là mối quan hệ giữa cơ quan đại diện (Quốc hội, HĐND các cấp) và cơ quan chấp hành (Chính phủ, UBND các cấp) trong hoạt động quản lý chi tiêu ngân sách.
1.3. Quản lý chi ngân sách Nhà nước (NSNN)
1.3.1. Khái niệm quản lý chi NSNN
Trong quản lý chi ngân sách, chủ thể quản lý là Nhà nước và tuỳ theo tổ chức bộ máy của nền hành chính từng quốc gia, mỗi nước có các cơ quan cụ thể để trực tiếp quản lý NSNN phù hợp. Đối tượng quản lý chi NSNN là toàn bộ các khoản chi ngân sách trong năm tài chính được bố trí để bảo đảm cho việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước
Như vậy, Quản lý chi NSNN là khái niệm phản ánh hoạt động tổ chức điều khiển và đưa ra quyết định của Nhà nước trong quá trình phân phối và
sử dụng ngân sách để thực hiện chức, năng nhiệm vụ của Nhà nước.
Quản lý chi NSNN là một bộ phận cấu thành trong công tác quản lý NSNN, đồng thời là một bộ phận trong công tác quản lý nói chung của Nhà nước. Xét về phương diện cấu trúc, quản lý chi NSNN bao gồm hệ thống các yếu tố sau:
Chủ thể quản lý: Nhà nước là người trực tiếp tổ chức, điều khiển và quyết định quá trình phân phối, sử dụng NSNN.
Mục tiêu quản lý:
+ Mục tiêu tổng quát: Thúc đẩy kinh tế tăng trưởng nhanh, bền vững và ổn định.
+ Mục tiêu cụ thể: Đảm bảo sử dụng hợp lý, hiệu quả và bền vững các nguồn lực của NSNN; Bộ ba mục tiêu quản lý hiệu quả chi NSNN là: (I) Nguyên tắc tài khóa; (II) Phân bổ và huy động nguồn lực; (III) Quản lý hiệu quả hoạt động. Trong đó, nguyên tắc tài khóa thực hiện chức năng kiểm soát chi tiêu; nguyên tắc phân bổ và huy động nguồn lực thực hiện chức năng lập kế hoạch chi tiêu; nguyên tắc hiệu quả hoạt động thể hiện qua chức năng quản lý chi tiêu, hiệu quả hoạt động được biết đến dựa trên các chỉ số về kinh tế, hiệu suất, hiệu quả và đúng quy trình.
1.3.2. Đặc điểm quản lý chi NSNN
Quản lý chi NSNN sử dụng tổng hợp nhiều biện pháp quản lý, nhưng biện pháp quan trọng và tối ưu nhất là biện pháp tổ chức hành chính, với đặc trưng là cưỡng chế đơn phương của chủ thể quản lý, điều này được thể hiện cụ thể trong cơ chế quản lý chi NSNN ở Việt Nam, do NSNN Việt Nam là ngân sách thống nhất từ cấp trung ương đến địa phương. Biện pháp này tác động vào đối tượng quản lý theo hai hướng:
Thứ nhất, chủ thể quản lý ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy
định tính chất, mục tiêu, quy mô, cơ cấu tổ chức, điều kiện thành lập, mối quan hệ trong và ngoài tổ chức.
Thứ hai, chủ thể quản lý đưa ra các quyết định quản lý bắt buộc cấp
dưới và các cơ quan khác thuộc phạm vi điều chỉnh phải thực hiện những nhiệm vụ nhất định.
1.3.3. Nguyên tắc quản lý chi NSNN
Tập trung thống nhất: Thể hiện qua tính pháp lý của kế hoạch chi tiêu NSNN. Thông thường cơ quan lập pháp (Quốc hội, HĐND địa phương) phê chuẩn kế hoạch chi tiêu NSNN và cơ chế này đảm bảo các chính sách công, các mục tiêu, ưu tiên của Nhà nước phải xuất phát từ lợi ích chung của các cộng đồng.
Kỷ luật tài khoá tổng thể: Toàn bộ các khoản thu-chi của Nhà nước phải được phản ánh đầy đủ vào NSNN. Chi NSNN phải được cân đối trong khả năng huy động nguồn lực từ nền kinh tế và nguồn khác; đồng thời chủ thể quản lý chi ngân sách phải xây dựng nhiều phương án và dự báo được rủi ro về thu và sự biến động về chi để có nguồn lực tài chính ứng phó với những tình huống có thể xảy ra.
Tính có thể dự báo được: Đây là điều kiện để thực hiện có hiệu quả các chính sách, chương trình; không chỉ đòi hỏi sự ổn định và tính minh bạch về
cơ chế, chính sách, ổn định vĩ mô, mà phải có sự cân đối giữa ngắn hạn và dài hạn, tính đến nhu cầu và khả năng nguồn lực cho các nhu cầu chi.
Tính minh bạch, công khai trong cả quy trình từ khâu lập, tổ chức thực hiện, quyết toán, báo cáo và kiểm toán.
Đảm bảo bảo cân đối, ổn định tài chính, ngân sách.
Chi NSNN phải gắn chặt với chính sách kinh tế, gắn với mục tiêu phát triển kinh tế trung và dài hạn.
Chi NSNN phải cân đối hài hòa giữa các ngành với nhau, giữa trung ương và địa phương, kết hợp giải quyết ưu tiên chiến lược trong từng thời kỳ.
1.3.4. Nội dung quản lý chi NSNN
Quản lý chi NSNN hay còn gọi là chu trình quản lý chi NSNN gồm ba khâu nối tiếp nhau là:
Lập dự toán chi NSNN (chuẩn bị ngân sách)
Chấp hành, thực hiện dự toán chi NSNN (thực thi ngân sách) Quyết toán chi ngân sách chi NSNN
Bên cạnh chu trình quản lý trên, quản lý chi NSNN còn bao gồm: thanh tra, kiểm tra, kiểm toán và đánh giá hiệu quả chi NSNN, quản lý việc công khai, minh bạch cũng như trách nhiệm giải trình của các cơ quan cấp phát, sử dụng ngân sách.
1.3.4.1. Quản lý lập dự toán chi NSNN
Lập dự toán NSNN là quá trình phân tích, đánh giá, tổng hợp, lập dự toán nhằm xác định các chỉ tiêu về thu ngân sách và chi ngân sách của Nhà nước có thể đạt được trong năm ngân sách, đồng thời xác định các biện pháp về kinh tế - tài chính để thực hiện các chỉ tiêu về ngân sách đã định ra. Lập dự toán NSNN là khâu quan trọng trong chu trình quản lý NSNN. Lập dự toán NSNN là nhiệm vụ quan trọng và là công cụ trong quản lý ngân sách một cách hiệu quả của các cơ quan nhà nước. Quản lý việc lập dự toán NSNN góp
phần làm cho quá trình lập dự toán NSNN được chính xác, hiệu quả và có tính khả thi cao.
Dự toán chi NSNN được lập bởi Thủ trưởng các cơ quan sử dụng NSNN. Các cơ quan này soạn thảo một đề xuất về nhu cầu chi tiêu gửi đến Bộ Tài chính đối với NSTW, đến Sở Tài chính, Phòng Tài chính-Kế hoạch cấp xã , Ban Tài chính xã đối với NSĐP. Bản đề xuất về nhu cầu chi tiêu của các cơ quan sử dụng NSNN sẽ được cơ quan tài chính các cấp xem xét, xử lý theo các tiêu chuẩn, định mức đã được ban hành, đồng thời phải căn cứ trên