1.3.1. Khái niệm quản lý chi NSNN
Trong quản lý chi ngân sách, chủ thể quản lý là Nhà nước và tuỳ theo tổ chức bộ máy của nền hành chính từng quốc gia, mỗi nước có các cơ quan cụ thể để trực tiếp quản lý NSNN phù hợp. Đối tượng quản lý chi NSNN là toàn bộ các khoản chi ngân sách trong năm tài chính được bố trí để bảo đảm cho việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước
Như vậy, Quản lý chi NSNN là khái niệm phản ánh hoạt động tổ chức điều khiển và đưa ra quyết định của Nhà nước trong quá trình phân phối và
sử dụng ngân sách để thực hiện chức, năng nhiệm vụ của Nhà nước.
Quản lý chi NSNN là một bộ phận cấu thành trong công tác quản lý NSNN, đồng thời là một bộ phận trong công tác quản lý nói chung của Nhà nước. Xét về phương diện cấu trúc, quản lý chi NSNN bao gồm hệ thống các yếu tố sau:
Chủ thể quản lý: Nhà nước là người trực tiếp tổ chức, điều khiển và quyết định quá trình phân phối, sử dụng NSNN.
Mục tiêu quản lý:
+ Mục tiêu tổng quát: Thúc đẩy kinh tế tăng trưởng nhanh, bền vững và ổn định.
+ Mục tiêu cụ thể: Đảm bảo sử dụng hợp lý, hiệu quả và bền vững các nguồn lực của NSNN; Bộ ba mục tiêu quản lý hiệu quả chi NSNN là: (I) Nguyên tắc tài khóa; (II) Phân bổ và huy động nguồn lực; (III) Quản lý hiệu quả hoạt động. Trong đó, nguyên tắc tài khóa thực hiện chức năng kiểm soát chi tiêu; nguyên tắc phân bổ và huy động nguồn lực thực hiện chức năng lập kế hoạch chi tiêu; nguyên tắc hiệu quả hoạt động thể hiện qua chức năng quản lý chi tiêu, hiệu quả hoạt động được biết đến dựa trên các chỉ số về kinh tế, hiệu suất, hiệu quả và đúng quy trình.
1.3.2. Đặc điểm quản lý chi NSNN
Quản lý chi NSNN sử dụng tổng hợp nhiều biện pháp quản lý, nhưng biện pháp quan trọng và tối ưu nhất là biện pháp tổ chức hành chính, với đặc trưng là cưỡng chế đơn phương của chủ thể quản lý, điều này được thể hiện cụ thể trong cơ chế quản lý chi NSNN ở Việt Nam, do NSNN Việt Nam là ngân sách thống nhất từ cấp trung ương đến địa phương. Biện pháp này tác động vào đối tượng quản lý theo hai hướng:
Thứ nhất, chủ thể quản lý ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy
định tính chất, mục tiêu, quy mô, cơ cấu tổ chức, điều kiện thành lập, mối quan hệ trong và ngoài tổ chức.
Thứ hai, chủ thể quản lý đưa ra các quyết định quản lý bắt buộc cấp
dưới và các cơ quan khác thuộc phạm vi điều chỉnh phải thực hiện những nhiệm vụ nhất định.
1.3.3. Nguyên tắc quản lý chi NSNN
Tập trung thống nhất: Thể hiện qua tính pháp lý của kế hoạch chi tiêu NSNN. Thông thường cơ quan lập pháp (Quốc hội, HĐND địa phương) phê chuẩn kế hoạch chi tiêu NSNN và cơ chế này đảm bảo các chính sách công, các mục tiêu, ưu tiên của Nhà nước phải xuất phát từ lợi ích chung của các cộng đồng.
Kỷ luật tài khoá tổng thể: Toàn bộ các khoản thu-chi của Nhà nước phải được phản ánh đầy đủ vào NSNN. Chi NSNN phải được cân đối trong khả năng huy động nguồn lực từ nền kinh tế và nguồn khác; đồng thời chủ thể quản lý chi ngân sách phải xây dựng nhiều phương án và dự báo được rủi ro về thu và sự biến động về chi để có nguồn lực tài chính ứng phó với những tình huống có thể xảy ra.
Tính có thể dự báo được: Đây là điều kiện để thực hiện có hiệu quả các chính sách, chương trình; không chỉ đòi hỏi sự ổn định và tính minh bạch về
cơ chế, chính sách, ổn định vĩ mô, mà phải có sự cân đối giữa ngắn hạn và dài hạn, tính đến nhu cầu và khả năng nguồn lực cho các nhu cầu chi.
Tính minh bạch, công khai trong cả quy trình từ khâu lập, tổ chức thực hiện, quyết toán, báo cáo và kiểm toán.
Đảm bảo bảo cân đối, ổn định tài chính, ngân sách.
Chi NSNN phải gắn chặt với chính sách kinh tế, gắn với mục tiêu phát triển kinh tế trung và dài hạn.
Chi NSNN phải cân đối hài hòa giữa các ngành với nhau, giữa trung ương và địa phương, kết hợp giải quyết ưu tiên chiến lược trong từng thời kỳ.
1.3.4. Nội dung quản lý chi NSNN
Quản lý chi NSNN hay còn gọi là chu trình quản lý chi NSNN gồm ba khâu nối tiếp nhau là:
Lập dự toán chi NSNN (chuẩn bị ngân sách)
Chấp hành, thực hiện dự toán chi NSNN (thực thi ngân sách) Quyết toán chi ngân sách chi NSNN
Bên cạnh chu trình quản lý trên, quản lý chi NSNN còn bao gồm: thanh tra, kiểm tra, kiểm toán và đánh giá hiệu quả chi NSNN, quản lý việc công khai, minh bạch cũng như trách nhiệm giải trình của các cơ quan cấp phát, sử dụng ngân sách.
1.3.4.1. Quản lý lập dự toán chi NSNN
Lập dự toán NSNN là quá trình phân tích, đánh giá, tổng hợp, lập dự toán nhằm xác định các chỉ tiêu về thu ngân sách và chi ngân sách của Nhà nước có thể đạt được trong năm ngân sách, đồng thời xác định các biện pháp về kinh tế - tài chính để thực hiện các chỉ tiêu về ngân sách đã định ra. Lập dự toán NSNN là khâu quan trọng trong chu trình quản lý NSNN. Lập dự toán NSNN là nhiệm vụ quan trọng và là công cụ trong quản lý ngân sách một cách hiệu quả của các cơ quan nhà nước. Quản lý việc lập dự toán NSNN góp
phần làm cho quá trình lập dự toán NSNN được chính xác, hiệu quả và có tính khả thi cao.
Dự toán chi NSNN được lập bởi Thủ trưởng các cơ quan sử dụng NSNN. Các cơ quan này soạn thảo một đề xuất về nhu cầu chi tiêu gửi đến Bộ Tài chính đối với NSTW, đến Sở Tài chính, Phòng Tài chính-Kế hoạch cấp xã , Ban Tài chính xã đối với NSĐP. Bản đề xuất về nhu cầu chi tiêu của các cơ quan sử dụng NSNN sẽ được cơ quan tài chính các cấp xem xét, xử lý theo các tiêu chuẩn, định mức đã được ban hành, đồng thời phải căn cứ trên số thu NSNN dự kiến của năm tài chính và mức độ ưu tiên của chương trình, dự án trong kế hoạch hoạt động của các đơn vị sử dụng NSNN.
Trong quản lý chi ngân sách nhất thiết phải xây dựng định mức cho từng nhóm mục chi hay cho mỗi đối tượng cụ thể; thông qua đó cơ quan tài chính các cấp có căn cứ để lập các phương án phân bổ ngân sách, kiểm tra, giám sát quá trình chấp hành, thẩm tra phê duyệt quyết toán kinh phí của các đơn vị thụ hưởng.
1.3.4.2. Quản lý việc chấp hành, thực hiện dự toán chi NSNN
Để quản lý chi NSNN được hiệu quả, vai trò của giai đoạn lập dự toán là quan trọng. Một bản dự toán tốt tạo thuận lợi cao cho triển khai thực hiện; chấp hành dự toán chi NSNN không những là đảm bảo việc tuân thủ tuyệt đối dự toán đã được xây dựng mà chấp hành chi NSNN phải được điều chỉnh thích ứng với các biến động thực tế khách quan trong quá trình thực hiện, đồng thời phải quan tâm đến tính hiệu quả hoạt động của các khoản chi NSNN. Chấp hành NSNN hướng đến mục tiêu là hiện thực hóa các chỉ tiêu thu, chi ghi trong dự toán NSNN, thực hiện các chỉ tiêu của kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước. Kiểm tra việc thực hiện các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức NSNN. Tiến hành đánh giá sự phù hợp của các chính sách kinh tế-xã hội với thực tiễn. Trong chu trình quản lý NSNN, chấp hành NSNN là giai đoạn có ý nghĩa quyết định; nếu lập dự toán NSNN chuẩn xác, phù hợp thì những giai đoạn tổ chức thực hiện chi ngân sách phải nằm
trong khả năng và dự kiến theo dự toán đã lập. Chấp hành tốt chi NSNN sẽ có tác dụng tích cực trong việc thực hiện giai đoạn tiếp theo của chu trình quản lý chi NSNN là quyết toán chi NSNN
Quá trình tổ chức thực hiện chi NSNN phải tính đến những thay đổi trong thực tế, và làm tăng hiệu suất, hiệu ứng lan toả của các khoản chi tiêu. Tổ chức thực hiện chi NSNN phải có quy trình, thủ tục kiểm tra, kiểm soát, nhưng không được gây cản trở đến hiệu suất, cũng không làm thay đổi thành phần ngân sách bên trong, và phải chú trọng đến yếu tố bảo đảm sự linh hoạt và mềm dẻo cho các cơ quan chi tiêu khi thực hiện nhiệm vụ của mình.
1.3.4.3. Quản lý quyết toán chi NSNN
Quyết toán chi NSNN sẽ cung cấp đầy đủ thông tin về quản lý điều hành chi ngân sách cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền như: Quốc hội, HĐND, Chính phủ, các nhà tài trợ, người dân.... Quyết toán chi NSNN giúp đánh giá những ưu điểm, nhược điểm và bài học kinh nghiệm cho chu trình quản lý chi NSNN tiếp theo. Kết quả quyết toán chi NSNN cho phép Nhà nước đánh giá lại chính sách phát triển kinh tế-xã hội, từ đó có những bổ sung kịp thời cho phù hợp hơn, nâng cao trách nhiệm của các các đơn vị trong quá trình sử dụng ngân sách; làm cơ sở cho việc xây dựng mới và điều chỉnh các định mức phân bổ ngân sách, xây dựng dự toán ngân sách cho năm sau.
1.3.5. Phương thức quản lý chi NSNN
Phương thức quản lý chi NSNN là tổng hợp tất cả các cách thức, biện pháp được áp dụng theo một quy trình thống nhất để quản lý chi NSNN nhằm đạt được các mục tiêu về kinh tế -xã hội định trước. Như vậy, phương thức quản lý chi NSNN bao gồm mục tiêu chi NSNN và quy trình thực hiện các biện pháp để đạt được mục tiêu đã định.
Phương thức quản lý chi NSNN là một quy trình thống nhất từ khâu lập dự toán đến thẩm định dự toán, công bố dự toán, chấp hành dự toán, kiểm tra, giám sát, đánh giá hiệu quả và điều chỉnh ngân sách.
1.3.5.1. Quản lý chi NSNN theo kiểu hành chính, truyền thống
Phương thức này còn được gọi là quản lý NSNN theo khoản mục, là sự phân bổ ngân sách cho từng đầu vào cụ thể nhằm duy trì hoạt động của các cơ quan, tổ chức trong khu vực công, điển hình là chi lương, chi nguyên vật liệu đầu vào, chi quản lý khác... hàng năm.
Đặc trưng cơ bản nhất của phương thức quản lý chi NSNN theo khoản mục là quy định cụ thể định mức cho từng khoản mục chi tiêu trong quy trình phân phối ngân sách nhằm bắt buộc các cơ quan, đơn vị, cá nhân phải chi tiêu theo đúng khoản mục quy định và cơ chế trách nhiệm giải trình chú trọng vào quản lý các yếu tố đầu vào. Trong phương thức quản lý ngân sách này, cơ quan tài chính các cấp đóng vai trò là người kiểm soát thông qua việc tạo lập các quy trình cụ thể được thiết lập để ngăn chặn việc chi tiêu quá mức.
Ưu điểm của phương thức quản lý chi ngân sách theo khoản mục: Đơn giản và dễ kiểm soát chi tiêu thông qua việc so sánh với các năm trước.
Khuyết điểm của phương thức này: Không gắn kết giữa chi ngân sách và mục tiêu phát triển kinh tế-xã hội do Chính phủ, chính quyền địa phương các cấp đề ra; mối liên kết giữa ngân sách và các hàng hoá, dịch vụ công thường là yếu kém; không có động lực để khuyến khích các đơn vị chi tiêu sử dụng kinh phí một cách có hiệu quả; các đơn vị sử dụng ngân sách chỉ quan tâm đến việc có bao nhiêu tiền mà không quan tâm nhiều đến hiệu quả kinh tế; ngân sách được lập trong ngắn hạn thường là một năm.
1.3.5.2. Quản lý chi NSNN theo kết quả đầu ra
Quản lý chi ngân sách theo kết quả đầu ra là một phương thức quản lý ngân sách dựa trên cơ sở thông tin kết quả đầu ra để phân phối và sử dụng nguồn lực tài chính nhằm đạt được những mục tiêu được xác định trong chiến lược phát triển kinh tế -xã hội của Chính phủ và các chính quyền địa phương.
Lập ngân sách theo kết quả đầu ra yêu cầu các cơ quan nhà nước và Chính phủ phải thiết lập hệ thống thông tin quản lý liên quan đến phân bổ và sử dụng nguồn lực tài chính như các đầu ra, các đầu vào, chi phí tài trợ và mối
quan hệ giữa các đầu ra với các yếu tố đầu vào, những tác động của các yếu tố này đến kết quả mong muốn của Chính phủ và phù hợp với mục tiêu chính sách.
Quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra luôn đòi hỏi Chính phủ và các cơ quan sử dụng ngân sách đảm bảo rằng: Các đầu ra theo yêu cầu để được tài trợ phải xác định rõ sẽ đóng góp gì cho kết quả; các đầu ra theo yêu cầu để được tài trợ phải xác định rõ khối lượng, chất lượng và giá cả cụ thể; các đầu ra hướng tới mục tiêu và được cung cấp trong khuôn khổ thời gian yêu cầu.
Quản lý theo kết quả đầu ra cho phép công tác kiểm tra, kiểm soát và đánh giá chi tiêu ngân sách theo quy trình mở, mọi người dân, nhà đầu tư đều có thể dễ dàng kiểm tra và kiểm soát đưa ra những đánh giá một cách đúng đắn hoạt động và kết quả hoạt động của cơ quan Chính phủ dựa trên các mục tiêu, tiêu chí đánh giá đã được xác lập.
Sơ đồ 1.3. Sơ đồ các yếu tố cơ bản của lập kế hoạch Chi NSNN theo kết quả đầu ra
Chi phí là số tiền (nguồn lực tài chính) được chi ra (phân phối và sử dụng) để trang trải cho đầu vào
Đầu vào là những nguồn lực được các cơ quan, đơn vị công sử dụng để thực hiện các hoạt động và từ đó tạo nên kết quả đầu ra.
Đầu ra: là hàng hóa, dịch vụ công do cơ quan Nhà nước tạo ra và cung cấp cho xã hội.
Kết quả là: các tác động, ảnh hưởng đến cộng đồng từ quá trình tạo ra một đầu ra hoặc nhóm các đầu ra.
Kết quả kế hoạch là mục tiêu của Chính phủ cố gắng đạt được thông qua mua các đầu ra.
Hiệu quả: Liên quan đến đầu ra và nguồn lực đầu vào cần thiết. Chỉ số hiệu quả được tính toán thông qua các chỉ tiêu: chi phí trên một đơn vị đầu ra; chi phí trung bình của xã hội để sản xuất một đơn vị đầu ra.
Hiệu lực: Cung cấp thông tin trong phạm vi đầu ra đạt được so với các mục tiêu chính sách. Để có được thông tin về chỉ số hiệu lực, cần tập trung vào làm rõ vấn đề đánh giá quá trình tạo ra các đầu ra của đơn vị hiện tại có đóng góp đến kết quả dự kiến hay không?
Tính thích hợp: thể hiện mối quan hệ kết hợp giữa kết quả thực tế và mục tiêu chiến lược.
1.3.5.3. Quản lý chi NSNN theo đầu ra trong khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEF: Medium-Term Expenditure Framework)
Khuôn khổ chi tiêu trung hạn là một phương thức quản lý NSNN được xác lập trong một giai đoạn dài hơn, trong đó xác định mức giới hạn của nguồn lực tổng thể từ trên xuống và kết hợp với dự toán kinh phí lập từ dưới lên, từ đó hợp thành chính sách chi tiêu được phân bổ phù hợp với các ưu tiên chiến lược đã được Chính phủ xây dựng, định hướng.
Khắc phục phương pháp soạn lập ngân sách tăng thêm, hoặc cắt giảm tuỳ tiện, tách biệt chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển, hạn chế sự thiếu minh bạch trong phân bổ nguồn lực.
1.3.6. Những nhân tố ảnh hưởng đến quản lý chi NSNN
1.3.6.1. Điều kiện tự nhiên
Mỗi quốc gia và từng địa phương trong một quốc gia có điều kiện tự nhiên, khí hậu khác nhau, điều kiện tự nhiên, khí hậu tác động đến chi NSNN và quản lý chi NSNN. Nếu ở địa phương có nhiều sông, lại hay xảy ra lũ lụt thì các khoản chi NSNN sẽ tập trung vào xây dựng, tu sửa đê, kè, khi xây