Tồn tại, hạn chế và nguyên nhân

0 50 100 2015 2017 2018 2019 Thái Bình Nam Định Hà Nam Ninh Bình

Biểu đồ 2.4. Xếp hạng chỉ số hiệu quả công tác cải cách tổ chức bộ hành chính nhà nước tỉnh Ninh Bình so với các tỉnh lân cận

(Nguồn: Báo cáo chỉ số cải cách hành chính nhà nước, PAR INDEX 2015, 2017, 2018, 2019)

Từ kết quả xếp hạng hiệu quả cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước tại báo cáo chỉ số cải cách hành chính nhà nước (viết tắt là PAR INDEX) do Bộ Nội vụ công bố các năm, đánh giá được công tác cải cách tổ chức bộ máy hành chính tỉnh Ninh Bình trong 5 năm trở lại đây chưa được đẩy mạnh, có dấu hiệu thụt lùi so với một số tỉnh lân cận. Một số hạn chế còn tồn tại như:

- Văn bản hướng dẫn của Bộ, ngành Trung ương thường xuyên thay đổi, không có sự thống nhất:

Việc sắp xếp lại các phòng chuyên môn tại một số cơ quan chuyên môn còn gặp khó khăn do thông tư hướng dẫn của các Bộ, ngành thường xuyên thay đổi; dẫn đến việc sắp xếp tổ chức bộ máy theo quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn mới tại một số sở, ngành còn khó khăn do phải sáp nhập một số phòng ban theo văn bản hướng dẫn mới. Chưa có sự thống nhất giữa Thông tư và Nghị định số 55/2011/NĐ-CP ngày 4/7/2011 của Chính phủ quy định về tổ chức pháp chế: Nghị định số 55/2011/NĐ-CP ngày 4/7/20111 của Chính phủ quy định về tổ chức pháp chế, trong khi các thông tư liên tịch

44

hướng dẫn chức năng nhiệm vụ của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh không có phòng pháp chế.

- Số biên chế công chức Bộ Nội vụ giao cho tỉnh Ninh Bình hiện nay còn thấp so với số lượng các cơ quan chuyên môn và các đơn vị hành chính cấp huyện cũng như khối lượng công việc, do vậy địa phương gặp nhiều khó khăn trong việc bố trí, sử dụng cũng như triển khai thực hiện nhiệm vụ của địa phương.

Thực tiễn tại tỉnh Ninh Bình hiện nay gồm 20 cơ quan chuyên môn trực thuộc UBND tỉnh và cơ quan hành chính khác cấp tỉnh (Văn phòng HĐND tỉnh, Ban Quản lý các khu công nghiệp) và 08 huyện, thành phố với 19 Chi cục và tương đương, 301 phòng chuyên môn thuộc các cơ quan, tổ chức hành chính (141 phòng chuyên môn trực thuộc cơ quan chuyên môn trực thuộc UBND tỉnh và cơ quan hành chính khác cấp tỉnh, 63 phòng chuyên môn trực thuộc chi cục và tương đương, 97 phòng chuyên môn trực thuộc UBND cấp huyện). Mục tiêu chủ yếu của cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước hiện nay là sắp xếp, điều chỉnh các cơ quan chuyên môn thuộc UBND theo hướng tổ chức quản lý đa ngành, đa lĩnh vực [1]. Để thực hiện được mục tiêu này phải tiến hành thu gọn đầu mối các cơ quan hành chính. Tuy nhiên, tại tỉnh hiện nay, mặc dù cơ cấu tổ chức về mặt số lượng có giảm nhưng thực tế mới chỉ dừng lại ở việc sáp nhập cơ học, chưa đi liền với việc điều chỉnh chức năng, cắt giảm nhiệm vụ. Hệ quả, khối lượng việc phải làm trong một cơ quan là khá lớn, trong khi số biên chế công chức Bộ Nội vụ giao cho tỉnh Ninh Bình ngày càng thấp so với số lượng các cơ quan chuyên môn. Trong khi đó, ở một số tỉnh lân cận có cùng quy mô về dân số, diện tích, số lượng đơn vị hành chính, đặc điểm tự nhiên xã hội như Thái Bình, Vĩnh Phúc, Hưng Yên thì biên chế được giao lại cao hơn. Địa phương gặp nhiều khó khăn trong việc bố trí, sử dụng cũng như triển khai thực hiện nhiệm vụ của địa phương, xảy tình trạng một số cơ quan quá tải đối với cán bộ, công chức và ảnh hưởng tới

45

chất lượng, hiệu quả công việc. Nếu cứ tiếp tục giảm số lượng biên chế thì sẽ thiếu người và một người sẽ phải kiêm 2-3 vị trí việc làm trong khi quy mô dân số và các nhu cầu phát triển KT-XH tăng đáng kể.

1350 1400 1450 1500 1550 1600 1650 1700 1750 1800 1850

Ninh Bình Thái Bình Hưng Yên Vĩnh Phúc

Biểu đồ 2.5. So sánh chỉ tiêu biên chế được giao giữa các tỉnh năm 2021

(Nguồn: Thủ tướng Chính phủ (2020), Quyết định số 4499/QĐ-TTg ngày

3/10/2020 về việc phê duyệt biên chế công chức hưởng lương từ ngân sách nhà nước và biên ché của các Hội có tính chất đặc thù hoạt động trong phạm vi cả nước

năm 2021, Hà Nội).

Bảng 2.2. Dân số, diện tích và đơn vị hành chính của một số tỉnh, thành

Tỉnh, thành phố Dân số (Ngƣời) Diện tích (Km2) Số đơn vị hành chính cấp huyện Ninh Bình 982.487 1.378.1 8 Thái Bình 1.860.447 1.570,5 8 Hưng Yên 1.252.731 926 10 Vĩnh Phúc 1.154.154 1.253,3 9 (Nguồn: https://dafulbrightteachers.org/63-tinh-thanh/)

- Mâu thuẫn trong thực thi nhiệm vụ tương đồng giữa các cơ quan chuyên trách thuộc khối Đảng với các cơ quan hành chính nhà nước:

46

hành chính cấp tỉnh tại Ninh Bình, tác giả nhận thấy tồn tại mâu thuẫn về chức năng nhiệm vụ giữa cơ quan thuộc khối Đảng và cơ quan hành chính khối Nhà nước, giữa hai khối chính quyền này có những nhiệm vụ tương đồng, mặc dù có thể bổ sung, hỗ trợ nhau nhưng thiếu cơ chế bảo đảm dẫn đến dễ nảy sinh tình trạng đùn đẩy nhiệm vụ, hoặc sự can thiệp sâu của khối cơ quan của Đảng vào việc thực thi nhiệm vụ hành chính vào các cơ quan khối nhà nước, nêu ra tại tỉnh hiện nay là giữa cơ quan, tổ chức của cấp ủy Đảng (Ban Tổ chức Tỉnh ủy) với cơ quan nội vụ của chính quyền khối Nhà nước (Sở Nội vụ).

Theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015, các quyền của một cấp được giao cho HĐND và UBND cùng cấp. HĐND quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm năng của địa phương, xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế-xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh, không ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ của địa phương đối với cả nước (Điều 19, Luật tổ chức chính quyền địa phương 2015) và UBND chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và tổ chức thực hiện nghị quyết của HĐND cùng cấp nhằm bảo đảm thực hiện chủ trương, biện pháp phát triển kinh tế-xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh và thực hiện các chính sách khác trên địa bàn. UBND thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương, góp phần bảo đảm sự chỉ đạo, quản lý thống nhất trong bộ máy hành chính nhà nước từ trung ương tới cơ sở (Điều 21, Luật tổ chức chính quyền địa phương 2015). Thế nhưng thực tế ở tỉnh Ninh Bình, với vai trò là hạt nhân của hệ thống chính trị ở địa phương, Đảng bộ mà cơ quan lãnh đạo là Tỉnh ủy, Ban thường vụ tỉnh ủy mới thật sự có vai trò “tối cao”. Quy định tại Luật là vậy nhưng các văn bản cụ thể như Quy chế làm việc của tỉnh ủy (Quyết định số 468-QĐ/TU ngày 28/12/2016 của Ban chấp hành Đảng bộ

47

tỉnh ban hành quy chế làm việc của Ban Chấp hành Đảng bộ tỉnh Ninh Bình khoá XXI nhiệm kỳ 2015 - 2020, Quy định số 05-QĐi/TU ngày 21/11/2018 của Tỉnh ủy Ninh Bình quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của Ban Tổ chức Tỉnh ủy, Quy định số 1835-QĐ/TU ngày 26/3/2020 của Tỉnh ủy Ninh Bình quy định về phân cấp quản lý tổ chức và cán bộ, …) đều xác định:

Các chủ trương về kinh tế - xã hội, ngân sách, an ninh quốc phòng, về vận dụng chính sách, các vấn đề có ảnh hưởng lớn đến đời sống, tư tưởng, chính trị của nhân dân hoặc vấn đề phải phối hợp hoạt động của các cơ quan đảng, đoàn thể, nhà nước đều phải do Ban thường vụ tỉnh ủy, Tỉnh ủy bàn bạc cho ý kiến quyết định.

Khi có nghị quyết, chỉ thị của Tỉnh ủy và Ban thường vụ tỉnh ủy, Đảng đoàn HĐND và Ban cán sự đảng UBND tỉnh mới căn cứ vào quy định của Nhà nước đưa ra HĐND tỉnh, UBND tỉnh thảo luận, thể chế hóa thành văn của HĐND và UBND tỉnh để tổ chức thực hiện bằng hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước. Trong quá trình thực hiện, đảng đoàn HĐND và ban cán sự đảng UBND tỉnh phải báo cáo kết quả với Ban thường vụ tỉnh ủy và Tỉnh ủy. Đối với công tác tổ chức bộ máy, Ban thường vụ tỉnh ủy cũng có thẩm quyền: “quản lý việc thành lập, hợp nhất, sáp nhập, chuyển giao, chia tách, giải thể, đổi tên các tổ chức đảng, cơ quan, đơn vị sự nghiệp” (với quy định này dường như bao gồm cả cơ quan thuộc bộ máy hành chính Nhà nước); “quyết định các vấn đề về cán bộ thuộc diện quản lý của ban thường vụ tỉnh ủy” (theo đó sẽ phải bao gồm cả cấp trưởng, cấp phó của các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh).

Trong lĩnh vực Nội vụ, theo quy định của pháp luật hiện hành, một trong những chức năng nhiệm vụ của Sở Nội vụ hiện nay theo Quyết định số 42/2019/QĐ-UBND ngày 30/10/2019 ban hành Quy chế đào tạo, bồi dưỡng

48

cán bộ, công chức, viên chức tỉnh Ninh Bình là tham mưu, giúp UBND cấp tỉnh quản lý nhà nước về công tác đào tạo bồi dưỡng cán bộ, công chức, viên chức và cán bộ, công chức cấp xã; những người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã, theo đó, Sở Nội vụ tỉnh Ninh Bình có trách nhiệm xây dựng, tham mưu UBND tỉnh ban hành kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức và tổ chức triển khai thực hiện sau khi được phê duyệt [39]; thế nhưng Quy định số 1835-QĐ/TU ngày 26/3/2020 của Tỉnh ủy Ninh Bình quy định về phân cấp quản lý tổ chức và cán bộ cũng giao thẩm quyền cho Ban Tổ chức Tỉnh ủy tổng hợp, xây dựng và hướng dẫn, theo dõi việc thực hiện quy hoạch, kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng cán bộ trong phạm vi toàn tỉnh. Thực tế tại tỉnh hiện nay, mặc dù Ban Tổ chức Tỉnh ủy là cơ quan tổng hợp, xây dựng kế hoạch, theo dõi việc thực hiện kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng cán bộ trong phạm vi toàn tỉnh, nhưng Sở Nội vụ mới là cơ quan chịu trách nhiệm chính trong việc tổng hợp, thẩm định, đề xuất nhu cầu đào tạo, bồi dưỡng của cơ quan đơn vị để xây dựng dự thảo kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức hằng năm để báo cáo UBND tỉnh và đồng thời cũng phải trình Ban Thường vụ Tỉnh ủy (qua Ban Tổ chức Tỉnh ủy) xem xét, phê duyệt.

Với những quy định nói trên, các cấp ủy thường có xu hướng can thiệp sâu vào công việc quản lý nhà nước và ngược lại, có thể do năng lực, do thiếu trách nhiệm, những người đứng đầu các cơ quan nhà nước “chờ” xin ý kiến cấp ủy, đẩy công việc sang tập thể để bảo toàn cá nhân mình, nguyên tắc “tập thể lãnh đạo, cá nhân phụ trách” theo đó mà rơi vào hình thức, do không xác định rõ cơ chế trách nhiệm, mối quan hệ giữa tập thể và cá nhân dẫn đến sai sót, khuyết điểm không ai chịu trách nhiệm; tạo kẽ hở cho cách làm việc tắc trách, trì trệ hoặc lạm dụng quyền lực một cách tinh vi để mưu cầu lợi ích cá nhân. Mặc dù đã có nhiều văn bản xác định nội dung, phương thức lãnh đạo của Đảng đối với hệ thống chính trị nhưng tình trạng

49

cấp ủy đảng bao biện, làm thay cơ quan nhà nước vẫn chưa được khắc phục có hiệu quả. Cho dù các loại hình tổ chức đảng đều có quy định về chức năng, nhiệm vụ nhưng việc cụ thể nó trong các quy chế hoạt động giữa cấp ủy với thủ trưởng cơ quan, đơn vị còn ít được đề cập hoặc còn chung chung. Đây cũng là một trong những nguyên nhân làm cho hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước cấp tỉnh Ninh Bình thời gian qua dường như ngày càng kém năng động và khó thích ứng với môi trường cạnh tranh trong điều kiện hội nhập kinh tế quốc tế hiện nay.

Những vấn đề nêu trên càng đặt ra tính cấp thiết phải giải quyết mối quan hệ giao thoa về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cơ quan chuyên trách của tỉnh ủy với cơ quan hành chính nhà nước cùng cấp. Tại một số tỉnh hiện nay (như đã đề cập ở Chương I), cho rằng đây là hiện tượng song trùng nhiệm vụ và đã tiến hành hợp nhất một số cơ quan chuyên trách của đảng và nhà nước có chức năng, nhiệm vụ tương đồng. Tuy nhiên, như đã chỉ ra, việc hợp nhất là không phù hợp, không cần thiết vì không giải quyết được triệt để vấn đề. Biện pháp cốt lõi ở đây là đổi mới sự lãnh đạo của tỉnh ủy, đổi mới phân cấp quản lý chứ không phải là việc hợp nhất các cơ quan hay việc nhất thể hóa chức danh. Thiết nghĩ, để giải quyết mối quan hệ giao thoa này, cần xác định rõ thẩm quyền, trách nhiệm của mỗi bên và quy chế hóa, quy trình hóa các mối quan hệ. Về nguyên tắc, mối quan hệ giữa cấp ủy với các cơ quan hành chính nhà nước là mối quan hệ giữa các tổ chức đảng, đảng viên hoạt động trong hệ thống chính trị. Tổ chức đảng có thể quyết định các vấn đề thuộc phạm vi quyền hạn của mình, song không được quyết định những vấn đề thuộc thẩm quyền của cơ quan hành chính nhà nước, với những vấn đề đó cấp ủy, ban thường vụ cấp ủy chỉ có thể yêu cầu, đề xuất, giới thiệu. Liên quan đến trách nhiệm của người đứng đầu, cá

50

nhân đứng đầu trong cơ quan hành chính nhà nước có trách nhiệm tổ chức thực hiện nghị quyết của cấp ủy với tư cách là cấp ủy viên, đảng viên, nói và làm theo nghị quyết của Đảng, của cấp ủy, kể cả khi ý kiến của mình khác với nghị quyết của cấp ủy. Tuy nhiên, trong trường hợp cấp ủy quyết định trái với quy định của Nhà nước thì người đứng đầu đó phải kiên quyết bảo lưu ý kiến và vẫn quyết định theo thẩm quyền, chịu trách nhiệm trước Đảng, Nhà nước về quyết định đó. Cần cải cách thủ tục hành chính trong Đảng theo hướng quy chế hóa, quy trình hóa các mối quan hệ của cấp ủy với các tổ chức, cơ quan, đơn vị và người đứng đầu bộ máy hành chính nhà nước. Thực tế tại tỉnh Ninh Bình hiện nay, chất lượng các quy chế còn thấp, nhiều nội dung không được đề cập đầy đủ, cụ thể, rõ ràng (như đã nêu ở ví dụ trên). Do nhiều cách hiểu khác nhau về vai trò lãnh đạo của cấp ủy, nên trong quá trình điều hành vẫn xảy ra tình trạng “can thiệp” quá sâu vào công tác chuyên môn, sa vào độc đoán, chuyên quyền, làm cho bên chính quyền thụ động, thiếu quyết đoán, không dám thực hiện đúng thẩm quyền của mình hoặc bị hạn chế, ức chế. Do vậy, nội dung các quy chế cần xác định rõ vai trò, nhiệm vụ trên từng mặt công tác của cấp ủy, quy định rõ trách nhiệm, quyền hạn cũng như mối quan hệ giữa cấp ủy đảng với chính quyền. Có như vậy, tình trạng chồng chéo chức năng, nhiệm vụ giữa các cơ quan Đảng và Nhà nước có nhiệm vụ tương đồng nhau không xảy ra.

51

Chƣơng 3

MỘT SỐ GIẢI PHÁP TĂNG CƢỜNG HIỆU QUẢ CÔNG TÁC CẢI CÁCH TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC CẤP TỈNH