3.2.2.1. Giải pháp về xây dựng thể chế, chính sách
Nghiên cứu ban hành pháp luật về phân cấp, phân quyền nhằm thể chế hóa đầy đủ quan điểm của Hiến pháp năm 2013 về phân cấp phân quyền, trong đó có nội dung về phân cấp tổ chức bộ máy hành chính theo hướng giao quyền chủ động hơn cho các địa phương trong việc cải cách tổ chức bộ máy hành chính.
Các quy định về phân cấp của Luật Tổ chức Chính phủnăm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) đều là quy định có tính nguyên tắc, chỉ đơn giản là nhắc lại (hay chép lại) một số quan điểm, chủ trương của Đảng về phân cấp giữa trung ương và địa phương. Trong đó, nội dung nêu tại các điểm còn lại là quy định trách nhiệm chung về phân cấp của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Tư tưởng chung của các quy định này là Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và Bộ trưởng, thủ trưởng cơ
59
quan ngang bộ đều phải có trách nhiệm phân cấp cho CQĐP. Còn phân cấp thế nào, phân cấp đến đâu, những việc gì không được phân cấp v.v thì lại chưa được quy định. Vì vậy, trước hết cần phải rà soát lại toàn bộ các luật, các văn bản dưới luật có quy định về PCPQ cho CQĐP, kể cả việc ban hành cơ chế đặc thù cho một số thành phố lớn. Để PCPQ một cách hợp lý, khoa học, bảo đảm sự thống nhất trong PCPQ, đồng thời cần ban hành Luật về PCPQ. Đối với lĩnh vực phân cấp tổ chức bộ máy hành chính, do những đặc điểm về địa lý, dân cư, điều kiện (thành thị, nông thôn, miền núi, đồng bằng, hải đảo ...) mà mỗi địa phương có những nhu cầu và sự phát triển khác nhau, cho nên cần có sự tổ chức quản lý khác nhau, điều đó đòi hỏi bộ máy quản lý nhà nước ở mỗi vùng cũng cần có những đặc thù nhất định. Nghĩa là, chính quyền địa phương ở đô thị phải được tổ chức khác với chính quyền địa phương ở nông thôn, ở vùng đồng bằng phải được tổ chức khác với ở vùng núi, hải đảo..., bởi vậy không nên quy định khung cứng cố định một cách cứng nhắc, máy móc về số lượng các cơ quan chuyên môn ở cấp tỉnh, thành trên cả nước mà pháp luật cần có độ mở phân cấp cho chính quyền địa phương cấp tỉnh lựa chọn sự điều chỉnh tổ chức phù hợp trên nguyên tắc tinh gọn, hợp lý; cho phép chính quyền cấp tỉnh căn cứ vào tình hình thực tế có thể chủ động quyết định và chịu trách nhiệm về các vấn đề có liên quan đến tổ chức bộ máy, điều này sẽ có tác động rất lớn đến hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, không chỉ trên địa bàn các thành phố mà còn đối với cả nước.
Tác giả xin đề xuất quy định về phân cấp tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh nói chung và tỉnh Ninh Bình nói riêng như sau: Tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND được duy trì ở hai cấp chính quyền địa phương là cấp tỉnh và cấp huyện. Các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh được tổ chức ở các địa phương gồm 17 cơ quan (Sở nội vụ, Sở tư pháp, Sở kế hoạch - đầu tư, Sở tài chính, Sở công thương, Sở nông
60
nghiệp và phát triển nông thôn, Sở giao thông vận tải, Sở xây dựng, Sở tài nguyên và môi trường, Sở thông tin và truyền thông, Sở lao động - thương binh và xã hội, Sở văn hóa, thể thao và du lịch, Sở khoa học và công nghệ, Sở giáo dục và đào tạo, Sở y tế, Thanh tra tỉnh, Văn phòng UBND) nhưng có quy định mở căn cứ vào tình hình cụ thể của mỗi địa phương cho phép chính quyền địa phương sát nhập hay chia tách một số lĩnh vực công tác trong các cơ quan chuyên môn hiện nay thành một cơ quan chuyên môn riêng (như thủy sản, lâm nghiệp, du lịch …) hoặc thành lập mới cơ quan chuyên môn ở những lĩnh vực mới phát sinh và phát triển cho phù hợp. Đối với cấp huyện cũng quy định phân cấp tương tự. Với quy định mở này, các địa phương nói chung và tỉnh Ninh Bình nói riêng sẽ chủ động hơn trong việc sắp xếp, sáp nhập cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính tại tỉnh.
Ngoài ra, đổi mới tổ chức cơ quan chuyên môn thuộc UBND mỗi cấp nói chung và cấp tỉnh nói riêng không chỉ là việc sắp xếp, thành lập lại các cơ quan đó một cách cơ học (giảm hoặc thu gọn số lượng các cơ quan chuyên môn) mà còn phải chú ý đến việc đổi mới cơ cấu tổ chức bên trong của các cơ quan này một cách khoa học, hợp lý bảo đảm gọn nhẹ, thống nhất và vận hành thông suốt, hiệu quả. Trên thực tế, cơ cấu tổ chức bên trong của mỗi cơ quan chuyên môn cần được thiết kế phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của cơ quan đó. Các cơ quan chuyên môn thuộc UBND có chức năng nhiệm vụ khác nhau thì cơ cấu tổ chức bên trong có thể được tổ chức khác nhau, (về số lượng biên chế, các phòng nghiệp vụ hay tổ chức sự nghiệp, ... có đơn vị có tư cách pháp nhân, tổ chức và hoạt động thể hiện sự khác biệt nhất định).
Bên cạnh đó, nhằm giải quyết hiện tượng “song trùng nhiệm vụ’ giữ các cơ quan tham mưu khối Đảng và cơ quan chuyên môn khối nhà nước, biện pháp cốt lõi là đổi mới sự lãnh đạo của tỉnh ủy, đổi mới phân cấp quản lý chứ không phải là việc hợp nhất các cơ quan hay việc nhất thể hóa chức
61
danh. Thiết nghĩ, để giải quyết mối quan hệ giao thoa này, cần xác định rõ thẩm quyền, trách nhiệm của mỗi bên và quy chế hóa, quy trình hóa các mối quan hệ. Về nguyên tắc, mối quan hệ giữa cấp ủy với các cơ quan hành chính nhà nước là mối quan hệ giữa các tổ chức đảng, đảng viên hoạt động trong hệ thống chính trị. Tổ chức đảng có thể quyết định các vấn đề thuộc phạm vi quyền hạn của mình, song không được quyết định những vấn đề thuộc thẩm quyền của cơ quan hành chính nhà nước, với những vấn đề đó cấp ủy, ban thường vụ cấp ủy chỉ có thể yêu cầu, đề xuất, giới thiệu.
3.2.2.2. Giải pháp về nguồn lực
Trong công tác hoàn thiện, sắp xếp tổ chức bộ máy, vấn đề bố trí cán bộ, biên chế luôn là vấn đề phức tạp, khó khăn, vì đụng chạm đến quyền lợi, tâm tư tình cảm của cán bộ, tuy nhiên công tác này là không thể thiếu nhằm đảm bảo đủ biên chế để thực hiện chức năng nhiệm vụ được giao. Việc tổ chức lại cơ cấu tổ chức của các cơ quan chuyên môn cấp tỉnh theo đúng chủ trương chung, đúng quy định khung biên chế tối thiểu và số lượng cấp trưởng, phó tối đa theo Nghị định 107/2020/NĐ-CP ngày 14/9/2020 của Chính Phủ là vấn đề mới, phức tạp, được xã hội rất quan tâm. Việc cơ cấu lại nguồn lực phải căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ, vị trí việc làm và chỉ tiêu biên chế được giao, phải đặt trong tổng định biên chế của địa phương, có kế hoạch, bảo đảm sự kế thừa trong những cơ cấu nhất định. Có thể đề xuất một số giải pháp đối với tỉnh Ninh Bình như sau:
Thứ nhất, về số lượng Phó Trưởng phòng chuyên môn thuộc các cơ quan chuyên môn của UBND tỉnh. UBND tỉnh có thể xem xét thống nhất mỗi phòng bình quân có không quá 02 Phó Trưởng phòng. Điều này bảo đảm thể chế hóa chủ trương đổi mới, cải cách hành chính, tinh gọn bộ máy hành chính, nói chung và các cơ quan chuyên môn cấp tỉnh, phát huy trách nhiệm, vai trò của người đứng đầu các cơ quan này; số lượng cấp phó của cơ quan chuyên môn cũng được khống chế, kiểm soát ở mức độ nhất định.
62
Thứ hai, cần xem xét đề xuất chính sách tinh giản, quản lý biên chế phù hợp. Tổ chức bộ máy hành chính gắn với tinh giản biên chế không nên đề ra chỉ tiêu tinh giản theo hướng cào bằng, không nhất thiết tỉnh nào cấp nào cũng phải giảm tối thiểu 10% tinh giản biên chế theo như mục tiêu tại Nghị quyết số 18-NQ/TW. Hiện nay số biên chế công chức Bộ Nội vụ giao cho tỉnh Ninh Bình còn thấp so với một số tỉnh lân cận, địa phương gặp nhiều khó khăn trong việc bố trí, sử dụng cũng như triển khai thực hiện nhiệm vụ. Do đó kiến nghị việc tinh giản biên chế cần căn cứ vào nhu cầu vị trí việc làm, thực trạng biên chế, nhiệm vụ ở mỗi đơn vị, địa phương khác nhau, làm sao đủ để các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh có thể bảo đảm hoạt động được hiệu quả. Giải pháp đề xuất trước mắt trong quản lý biên chế là khẩn trương rà soát, xây dựng và hoàn thiện các văn bản liên quan về vị trí việc làm, xây dựng, chuẩn hóa các chức danh nghề nghiệp… làm cơ sở cho việc đề xuất chỉ tiêu biên chế, từ đó có kế hoạch tuyển dụng phù hợp (trên cơ sở số biên chế đủ hợp lý bảo đảm thực thi nhiệm vụ), bố trí, sắp xếp cán bộ, công chức.
Thứ ba, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ cơ sở. Có thể nói, cho dù hệ thống pháp luật có đầy đủ, hoàn thiện như thế nào, song nếu cán bộ yếu kém về phẩm chất, năng lực thì pháp luật cũng khó có thể đi vào cuộc sống, công tác quản lý nhà nước trên địa bàn chắc chắn sẽ kém hiệu lực, hiệu quả. Để giải quyết những yếu kém trong công tác quản lý nhà nước ở địa bàn, thì cần xác định công tác cán bộ là một trong những khâu đột phá; do đó cần nâng cao nhận thức về công tác cán bộ, cần thực hiện quy hoạch cán bộ gắn với đào tạo, bồi dưỡng cán bộ; chú ý sự liên thông trong công tác quy hoạch đối với các cơ quan có phạm vi công tác gần giống nhau; v.v … Thêm vào đó, có hình thức thu hút, tuyển dụng công chức, chuyên gia giỏi, thực hiện phân công, phân cấp trong công tác quản lý cán bộ phòng chuyên môn, xác định rõ
63
chức trách của từng chức danh; thực hiện tốt chính sách cán bộ gắn với bố trí, sử dụng và nâng cao chất lượng cán bộ; bố trí, sử dụng cán bộ đúng người, đúng việc theo năng lực, sở trường công tác; quan tâm về chính sách, nhưng phải bảo đảm yêu cầu chuyên môn, không nặng về chính sách trong đề bạt cán bộ; bảo đảm trẻ hóa cán bộ lãnh đạo, quản lý và nâng cao tỷ lệ cán bộ lãnh đạo là nữ. Trong công tác bồi dưỡng, đào tạo, và sử dụng cán bộ, yêu cầu chuẩn hóa về trình độ chuyên môn là cần thiết, nhưng cũng cần khắc phục tình trạng đào tạo tràn lan, cán bộ chạy theo bằng cấp một cách hình thức. Ngoài ra, cần chấm dứt việc sử dụng lao động hợp đồng để trong thực hiện nhiệm vụ chuyên môn trong các cơ quan thuộc UBND tỉnh.
3.2.2.3. Giải pháp trong tổ chức thực hiện
Trên cơ sở các chủ trương, chính sách hiện hành của Đảng và Nhà nước về cải cách hành chính, sắp xếp kiện toàn bộ máy, quá trình đổi mới, kiện toàn tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính cấp tỉnh Ninh Bình thời gian tới cần chú ý các nội dung sau trong tổ chức thực hiện:
Một là, ngay sau khi các cơ quan trung ương thực hiện việc rà soát, bổ sung, hoàn thiện hoặc ban hành mới các văn bản pháp luật, quy phạm pháp luật liên quan đến việc sắp xếp, kiện toàn cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, UBND tỉnh cần sớm xem xét quyết định mô hình cơ cấu tổ chức cụ thể bảo đáp ứng yêu cầu thực tiễn và nguyện vọng trong công tác quản lý nhà nước trên địa bàn tỉnh. Cần nhận thức được mục đích của việc sắp xếp, tổ chức lại là để giảm đầu mối, tinh gọn bộ máy mà hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy vẫn đảm bảo chứ không phải đơn thuần lắp ghép cơ học các đơn vị. Việc thực hiện các nhiệm vụ theo đó mà theo hướng chuyên nghiệp hóa, chuyên môn hóa; có các quy trình công việc rõ ràng, cụ thể hơn. Tuy nhiên, đối với tỉnh Ninh Bình, tác giả cho rằng cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính nhà nước cấp tỉnh Ninh Bình hiện nay là phù hợp với nhu cầu thực tế trong
64
quản lý nhà nước trên địa bàn. Việc Sở Du lịch phân tách khỏi Sở Văn hóa và Thể thao như một cơ quan chuyên môn riêng để thực hiện công tác quản lý nhà nước về du lịch như hiện nay là hợp lý bởi đặc thù Ninh Bình là tỉnh được thiên nhiên ban tặng những cảnh quan vô cùng đặc sắc và đa dạng, tạo thế mạnh đặc thù trong phát triển du lịch sinh thái. Tỉnh chỉ cần xem xét đề xuất chính sách quản lý biên chế phù hợp với việc thực hiện các chức năng nhiệm vụ quản lý nhà nước của tỉnh.
Hai là, người đứng đầu đề cao trách nhiệm, tăng cường công tác lãnh đạo, chỉ đạo trong tổ chức triển khai thực hiện. Đối với hoạt động của thủ trưởng cơ quan chuyên môn, hiện nay trong hệ thống các văn bản pháp luật của nhà nước quy định thiếu tính cụ thể, không rõ ràng, đôi khi khó xác định trách nhiệm (bởi các yếu tố như tập trung dân chủ, tập thể ban giám đốc, ban lãnh đạo cơ quan chuyên môn). Từ thực tế này, cần tiếp tục thực hiện chế độ thủ trưởng hành chính trong hoạt động của cơ quan chuyên môn, bảo đảm phân cấp mạnh hơn cho cơ quan chuyên môn, thủ trưởng cơ quan chuyên môn, nhưng phải xác định rõ vai trò trách nhiệm cá nhân của người đứng đầu cơ quan chuyên môn trong hoạt động quản lý, chỉ đạo, điều hành của mình. Quy định rõ thẩm quyền, trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan chuyên môn trong hoạt động của mình đối với HĐND, UBND, chủ tịch UBND cấp tỉnh và cấp trên, trách nhiệm tổ chức thực hiện các văn bản pháp luật trong hoạt động quản lý ngành, lĩnh vực được phân công. Thẩm quyền và trách nhiệm trong hoạt động quản lý, sử dụng đội ngũ công chức, viên chức thuộc cơ quan chuyên môn cũng như giải quyết những công việc của công dân, tổ chức thuộc phạm vi thẩm quyền giải quyết của mình hoặc của công chức, viên chức do mình quản lý.
Việc phân công xác định nhiệm vụ, trách nhiệm đối với mỗi phó thủ trưởng trong cơ quan chuyên môn cần được quy định cụ thể, bằng văn bản,
65
bảo đảm thứ bậc hành chính. Xác định rõ trách nhiệm "giúp" giám đốc sở thực hiện những lĩnh vực, nhiệm vụ được giám đốc phân công, chế độ báo cáo, cơ chế phối hợp giải quyết công việc giữa giám đốc sở với các phó giám đốc, giữa các phó giám đốc với nhau hoặc với thủ trưởng các đơn vị, tổ chức thuộc sở, với công chức, viên chức trong thực hiện nhiệm vụ, công vụ hoặc hoạt động nghề nghiệp có liên quan.
Ba là, tập trung lãnh đạo, chỉ đạo làm tốt công tác tuyên truyền, vận động tạo sự thống nhất về nhận thức và hành động trong các cấp chính quyền, trong cán bộ, công chức, viên chức về mục tiêu, yêu cầu, ý nghĩa của việc thực hiện sắp xếp, kiện toàn bộ máy hành chính cấp tỉnh. Việc tuyên truyền cần nhấn mạnh rằng: đổi mới hình thức hoạt động phải được thực hiện từ nhận thức đầy đủ của mỗi công chức chuyên môn nghiệp vụ, từ nền hành chính "cai trị, truyền thống" sang nền hành chính "phục vụ, hiện đại". Ở đó, cần nâng cao tinh thần thái độ, văn hóa ứng xử của đội ngũ công chức trong nền hành chính phát triển, nhất là hiện nay các cơ quan nhà nước nói chung và cơ quan chuyên môn thuộc UBND nói riêng đang tiếp tục triển khai hệ thống quản lý chất lượng theo tiêu chuẩn ISO trong quản lý hành chính ở một số sở, ngành …