5. Cấu trúc luận văn
3.4.2. Hạn chế, tồn tại và nguyên nhân
3.4.2.1. Hạn chế, tồn tại
* Về quản lý xây dựng chiến lược, quy hoạch lập kế hoạch đầu tư:
- Trong quá trình lập, tổng hợp và trình phê duyệt kế hoạch, chủ đầu tư có trách nhiệm lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, báo cáo nghiên cứu khả
thi hoặc báo cáo đầu tư để trình cơ quan có thẩm quyền phê duyệt. Phần lớn các chủ đầu tư của thành phố không đủ khả năng lập dự án nên đều phải thuê tư vấn lập. Điểm hạn chế ở đây là chủ đầu tư đã chọn nhà tư vấn trước khi trình. Do đó việc lựa chọn nhà tư vấn không có tính cạnh tranh, chất lượng tư vấn đôi khi còn thấp: Thực tế, trong thời gian qua mặc dù thành phố đã có quy định ít nhất phải có 3 nhà tư vấn nhưng chủ đầu tư mới chỉ trình UBND thành phố có 01 hoặc hai nhà tư vấn để xin chỉ định lập dự án.
- Trong quá trình lập, tổng hợp và trình phê duyệt kế hoạch vốn, do những hạn chế về khả năng chuyên môn của chủ đầu tư, khả năng lập dự án cũng như những điều kiện khách quan trong quá trình lựa chọn tư vấn, chủ đầu tư chỉ trình một tư vấn dẫn đến sự thiếu cạnh tranh giữa các bên tư vấn kéo theo chất lượng tư vấn thấp. Bên cạnh đó nhà tư vấn được lựa chọn cũng chưa đưa ra được nhiều phương án, dự án được lập chưa đạt được tính tối ưu.
- Việc lập kế hoạch thực hiện chưa gắn với các yếu tố xảy ra theo chu kỳ như: tháng 5-7 thường có nhiều mưa, bão lốc… nên hiệu quả công tác lập kế hoạch chưa cao, dẫn đến có một số gói thầu tiến độ giải ngân vốn chậm so với kế hoạch.
* Về quản lý tổ chức thực hiện dự án đầu tư xây dựng công trình:
- Công tác thẩm định trong thời gian qua là chưa cao do chất lượng hồ sơ dự án cũng như thiết kế kỹ thuật, tổng mức dự toán kỹ thuật thấp, chưa đề cập hết các nội dung của dự án như số liệu khảo sát, nghiên cứu hiện trạng và dự báo không chính xác. Mỗi nội dung thẩm định do một cơ quan chịu trách nhiệm, thời gian thẩm định dự án nhanh hay chậm không chỉ do một cơ quan mà phụ thuộc vào thời gian giải quyết của nhiều cơ quan liên quan.
Từ kết quả bảng 3.8 cho thấy: với công việc lập tiến độ được đánh giá ở mức độ trung bình nhiều hơn so với mức độ khá, mức độ tốt và rất tốt không được tính đến (mức độ đánh giá trung bình chiếm 60,53%, mức độ đánh giá khá chiếm 39,47%, mức độ đánh giá tốt và rất tốt chiếm 0%); Đối với nội
86
dung phê duyệt dự toán được đánh giá ở mức độ khá 18,42%. Điều này cho thấy việc lập tiến độ (công tác chuẩn bị dự án) và phê duyệt dự toán còn gặp khó khăn.
Một số đơn vị tư vấn còn thiếu trách nhiệm và năng lực khi kiểm tra và trình cơ quan thẩm định dẫn đến nội dung báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư, dự án, thiết kế kỹ thuật và dự toán của một số dự án còn sai sót, phải chỉnh sửa nhiều lần.
- Công tác quản lý giá, thông báo giá vật tư, vật liệu liên Sở Tài chính – Sở Xây dựng chưa kịp thời đầy đủ, có khi thiếu chính xác: Định mức, đơn giá, nhân công, hao phí vật liệu còn nhiều bất cập như đơn giá vật tư, vật liệu được thông báo không đầy đủ nên mất nhiều thơi gian cho việc lập dự toán và thẩm định dự án….; định mức, đơn giá nhân công, máy thi công và hao phí vật liệu còn bất cập ở một số phần việc của ngành như phần đào 1m3 đất mặc dù lượng nhân công, máy móc, tính chất, thành phần công việc như nhau nhưng ngành giao thông áp dụng định mức, đơn giá khác ngành xây dựng và khác ngành thủy lợi… Việc áp dụng đơn giá, định mức cho một số cấu kiện như thép, gỗ… cũng còn thiếu chính xác.
- Công tác tổ chức đấu thầu và lựa chọn nhà thầu:
+ Kế hoạch đấu thầu dự án được duyệt chỉ phân khai chi tiết cho gói thầu xây lắp, chưa phân khai chi tiết các gói thầu tư vấn và chi phí khác.
+ Hồ sơ mời thầu của các gói thầu xây lắp của các dự án còn tình trạng tiên lượng mời thầu được lấy theo danh mục và khối lượng công việc từ dự toán, dẫn tới một số công việc mời thầu còn nêu rõ cả biện pháp thi công.
+ Công tác chỉ định thầu cũng còn nhiều bất cập: Một số nhà thầu thông tin trên hồ sơ năng lực thì tốt nhưng khi thực hiện thì bộc lộ năng lực yếu kém, làm ảnh hưởng đến chất lượng và tiến độ dự án.
Qua quá trình điều tra, phỏng vấn: thực trạng về công tác đấu thầu cho thấy việc gia hạn gói thầu. Trong gia đoạn 2015-2019 có tổng số 4 gói thầu
phải thực hiện gia hạn gói thầu (gói thầu số 8 xây lắp, lắp đặt thiết bị hệ thống cấp điện và hệ thống điện chiếu sáng dự án công trình KDC số 1 phường Mỏ Chè; gói thầu số 20 tư vấn quan trắc và giám sát môi trường dự án công trình Đường Thắng Lợi kéo dài TP Sông Công; gói thầu 29 lắp đặt hệ thống điện chiếu sáng và hệ thống cấp thoát nước dự án công trình KDC Lê Hồng Phong (giai đoạn 2) và gói thầu số 37 bảo hiểm công trình Quy hoạch mở rộng quảng trường và xây dựng Hội trường thành ủy Sông Công; HM Hội trường Thành ủy).
Việc gia hạn gói thầu thể hiện có ít nhà thầu tham dự cho thấy tính cạnh tranh của gói thầu kém. Kết quả đánh giá mức độ hài lòng trong việc lựa chọn Nhà thầu qua phỏng vấn (38 người) có: 22/38 tương ứng 57,89% đánh ở mức độ khá và 16/38 tương ứng 42,11% đánh giá ở mức độ tốt. Điều này cho thấy hồ sơ mời thầu (hồ sơ yêu cầu) đưa ra tiêu chuẩn quá cao dẫn tới hạn chế nhà thầu. Cũng có thể là trong khâu lập kế hoạch lựa chọn nhà thầu, do bên mời thầu phân chia gói thầu không hợp lý, không đảm bảo tính đồng bộ, đồng nhất với các gói thầu khác trong một dự án. Hoặc là do hạn chế trong việc tìm hiểu thông tin thị trường. Một khả năng nữa là gói thầu chưa tính đúng, tính đủ các chi phí cần thiết… Chính vì vậy trong thời gian tới Ban Quản lý dự án thành phố cần nâng cao năng lực lập hồ sơ mời thầu và đấu thầu đảm bảo tiến độ và hiệu quả các dự án phù hợp với sự phát triển của thành phố.
- Bên cạnh đó, phần lớn các dự án chưa thành lập được ban quản lý dự án, chủ đầu tư sẽ trực tiếp quản lý dự án. Chính vì vậy, việc hạn chế về khả năng quản lý của các chủ đầu tư từ trong quản lý dự án từ khâu thực hiện, lập, trình phê duyệt, thẩm định, tổ chức đấu thầu đến giám sát thi công, nghiệm thu bàn giao là một trong những nguyên nhân dẫn đến khó khăn cho các cơ quan quản lý trong nắm bắt tiến độ dự án.
- Công tác quản lý chất lượng, tiến độ các gói thầu: Chủ đầu tư chưa có phòng thí nghiệm để kiểm tra chất lượng các yếu tố đầu vào (vật liệu, thiết
88
bị…) và sản phẩm đầu ra (chất lượng bê tông, siêu âm đường hàn…). Yêu cầu của quy trình giám sát phải “thường xuyên, liên tục” nhưng chưa được cán bộ giám sát thi công thực hiện tốt.
- Công tác quản lý an toàn lao động, an toàn giao thông và vệ sinh môi trường công trình chưa được quan tâm đúng mức, một số cán bộ làm công tác quản lý dự án, giám sát thi công chưa ý thức được tầm quan trọng của công tác trên; còn xem nhẹ vấn đề môi trường trong thẩm định dự án, ở một số dự án, người dân khiếu kiện về ô nhiễm phải dừng lại giải quyết.
* Về quản lý kết thúc đầu tư:
- Công tác giải ngân, thanh quyết toán vốn đầu tư: thủ tục quy định từ các cơ quan nhà nươc vẫn còn rườm ra, đặc biệt là hay thay đổi theo các quy định. Tỷ lệ giải ngân các quý I và quý II thường chậm và thấp, thường tập trung vào cuối quý III và quý IV. Đây là hiện tượng phổ biến không chỉ ở riêng tại thành phố Sông Công mà cũng ở nhiều địa phương khác trên cả nước. Tồn tại này thường dẫn đến khó khăn kiểm soát chặt chẽ trong quy trình thanh toán…
- Công tác lập quyết toán để thanh toán khối lượng hoàn thành chủ yếu dự trên thiết kế dự toán đã được phê duyệt. Có nhiều công trình bản vẽ hoàn công và quyết toán chi phí là thủ tục hình thức cho đủ chứ chưa phản ánh thực chất khối lượng thực tế và kết quả thi công của công trình.
- Trong khâu quản lý khối lượng thanh toán của các đơn vị thi công bộc lộ nhưng tồn tại, hạn chế được thể hiện sau khi có kết quả kiểm toán lĩnh vực đầu tư XDCB của thành phố, trong đó kiểm toán nhà nước đã kiến nghị giảm trừ giá trị quyết toán công trình, truy thu kinh phí ở một số dự án.
- Nhà thầu thiết kế xây dựng công trình lập quy trình bảo trì công trình xây dựng cho chủ đầu tư chưa tối ưu và phù hợp với các tiêu chuẩn và quy định hiện hành, hoặc cập nhật quy trình bảo trì chưa phù hợp với các nội dung thay đổi thiết kế trong quá trình thi công xây dựng. Việc này làm cho việc thực hiện bảo trì về sau không hiệu quả.
- Công tác lập hồ sơ về đất đai, đấu thầu còn nhiều vướng mắc và mất nhiều thời gian, làm ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện và giải ngân. Đặc biệt đối với các dự án phải triển khai giải phóng mặt bằng diện tích rộng giải ngân chậm do một số người dân không đồng thuận với giá dẫn đến khiếu nại kéo dài, trình tự đền bù phải trải qua nhiều bước, công tác phối hợp giữa chủ đầu tư với đơn vị được giao nhiệm vụ GPMB và chính quyền cơ sở còn nhiều hạn chế và chưa kịp thời dẫn đến chậm tiến độ, phải điều chỉnh, kéo dài thời gian thực hiện dự án.
3.4.2.2. Nguyên nhân của tồn tại, hạn chế
Thứ nhất, việc phối kết hợp giữa các phòng ban trong việc lập quy hoạch còn hạn chế dẫn đến nhiều quy hoạch ngành, quy hoạch xây dựng chi tiết còn thiếu và lạc hậu không đáp ứng được những yêu cầu thực tế. Thực tế này là nguyên nhân làm nảy sinh những bất cập trong công tác xây dựng chiến lược, quy hoạch trong các dự án đầu tư XDCT.
Thứ hai, trong giai đoạn lập, tổng hợp, trình phê duyệt kế hoạch vốn đầu tư còn tồn tại những hạn chế do phần lớn các chủ đầu tư của thành phố thuê các tư vấn chuyên môn còn chưa đáp ứng yêu cầu, thiếu kinh nghiệm trong việc lập dự án. Thêm vào đó, chất lượng hồ sơ của dự án cũng như thiết kế kỹ thuật, tổng dự toán thấp, chưa đề cập hết nội dung của một dự án như quy định kéo theo những vướng mắc nảy sinh trong quá trình tổng hợp, trình phê duyệt.
Thứ ba, Công tác thẩm định dự án vẫn còn những hạn chế, như chất lượng thẩm định chưa cao, tiến độ còn chậm. Nguyên nhân: Do ngay từ bước thiết kế, lập dự toán chưa thực sự tốt, đơn vị tư vấn thẩm định thiết kế- dự toán chưa tốt, công tác kiểm tra của Phòng Quản lý Đô thị chưa được tập trung do số lượng dự án nhiều, biên chế của Phòng Quản lý đô thị ít (2 lãnh đạo, 2 chuyên viên).
Thứ tư, trong giai đoạn tổ chức thực hiện, việc tổ chức đấu thầu còn mang tính hình thức, không có sự cạnh tranh bình đẳng cũng như những hạn
90
chế về nguồn cán bộ có trình độ chuyên môn trong lĩnh vực đầu tư XDCT dẫn đến công tác giám sát thi công, nghiệm thu từng phần, nghiệm thu kỹ thuật và nghiệm thu hoàn thành, bàn giao đưa vào sử dụng chủ yếu dựa vào các nhà thầu tư vấn thiết kế, tư vấn giám sát và nhà thầu thi công nên chất lượng một số công trình còn thấp.
Về văn bản pháp lý dù đã có nhiều nỗ lực cải thiện như minh bạch thông tin, nâng tính chuyên nghiệp trong khẩu tổ chức đấu thầu và triển khai thực hiện, song Luật Đấu thầu năm 2013 hiện còn tồn tại nhiều điểm chưa phù hợp, chưa đảm bảo đúng với nguyên tắc của cơ chế thị trường, cũng như chưa đảm bảo thực chất tính cạnh tranh lành mạnh. Ví dụ: Theo quy định về các hành vi bị cấm trong đấu thầu thì nhà thầu không được chuyển nhượng quá 10% giá trị khối lượng công việc được chủ đầu tư giao. Tuy nhiên, mẫu hồ sơ mời thầu theo Thông tư số 03/2015/TT-BKHĐT thì đang có cách hiểu khác nhau là nếu nhà thầu giao quá 10% nhưng không được chủ đầu tư chấp thuận thì mới bị cấm còn nếu được chủ đầu tư chấp thuận thì không bị cấm; Trong quá trình thực hiện hợp đồng của 1 gói thầu thuộc dự án đầu tư xây dựng công trình nhà thầu không đáp ứng được tiến độ chất lượng dẫn tới việc chủ đầu tư muốn bổ sung thêm một nhà thầu phụ (không có tên trong hồ sơ dự thầu). Tuy nhiên quy định giữa Luật Đấu thầu và Nghị định số 63/2014/NĐ-CP khác với hướng dẫn tại Nghị định số 37/2015/NĐ-CP về việc xử lý bổ sung nhà thầu phụ.
Thứ năm, công tác thanh quyết toán phải trải qua nhiều bước và đòi hỏi nhiều hồ sơ tài liệu vì vậy đòi hỏi phải có thời gian để hoàn thành các thủ tục quyết toán. Ngoài ra, năng lực của chủ đầu tư chưa đáp ứng yêu cầu trong điều kiện mới, thiếu cán bộ có năng lực trình độ chuyên môn nên quá trình thực hiện còn nhiều lúng túng, mất thời gian trong khâu hoàn tất thủ tục hành chính. Chính vì vậy, việc đôn đốc chỉ đạo các ngành, các cấp thực hiện quy định việc quyết toán vốn đầu tư hoàn thành của chủ đầu tư chưa nghiêm túc và còn hạn chế.
Thứ sáu, cơ chế quản lý chi đầu tư XDCT thiếu tính đồng bộ. Nhà nước, các Bộ, ban ngành đã có những nghị định, thông tư quy định và hướng dẫn về quản lý chi đầu tư XDCT tuy nhiên, hoạt động đầu tư XDCT là một hoạt động đa dạng, phức tạp đòi hỏi cần quản lý theo một hệ thống tiêu chuẩn, định mức làm cơ sở pháp lý đảm bảo thực hiện và quản lý một cách hiệu quả. Hiện nay, vấn đề về hành lang pháp lý trong hoạt động đầu tư XDCT đang dần được hoàn thiện tuy nhiên còn thiếu đồng bộ, thường xuyên thay đổi, bổ sung thiếu tính ổn định, gây nhiều khó khăn, phức tạp trong quản lý ảnh hưởng rất lớn tới chất lượng và hiệu quả quản lý.
Sự thay đổi các văn bản thường xuyên làm khó khăn và hạn chế hiệu quả trong quản lý. Tuy có sự thay đổi bổ sung cho phù hợp với tình hình mới nhưng những quy định này mới chỉ giải quyết được các vấn đề cấp bách chưa đồng bộ. Bên cạnh đó còn có nhiều vấn đề chưa được quy định và giải quyết một cách triệt để. Cơ chế quản lý đầu tư xây dựng và kế hoạch hóa hoạt động đầu tư chưa đồng bộ và còn nhiều bất cập, sơ hở để bị lợi dụng do bị hiểu sai hoặc cố tình hiểu sai các quy định của Nhà nước, từ đó gây thất thoát nguồn vốn NSNN.
Thứ bảy, Thiếu sự liên lạc giữa các công ty thiết kế và các công ty bảo trì cũng như người sử dụng tòa nhà hoặc chủ sở hữu đã dẫn đến các công ty thiết kế không nhận thức đầy đủ về các vấn đề liên quan đến bảo trì mà chủ sở hữu tòa nhà thường xuyên báo cáo; Không chú ý đến lợi ích của việc thiết kế