tỉnh
1.4.1. Các quy định pháp luật
Các quy định của pháp luật về hoạt động giám sát của HĐND, trong đó có hoạt động chất vấn là cơ sở pháp lý cho đại biểu HĐND tỉnh thực hiện vai trò, chức năng và nhiệm vụ của mình. Các quy định trong văn bản luật đã thể chế hóa sự hiến định của Hiến pháp đối với hoạt động chấtvấn của đại biểu HĐNDtỉnh.
Hiệnnay, quyền chất vấn của đại biểu HĐND tỉnh đã được xác định khá rõ ràng, đầy đủ trong Hiến pháp năm 2013 và đạo luật về hoạt động giám sát là Luật Hoạt động
giám sát của QH và HĐND 2015. Điểm lại lịch sử hình thành chế định về quyền chất vấn của đại biểu HĐND nói chung, của đại biểu HĐND tỉnh nói riêng trong các bản Hiến pháp của Việt Nam cho thấy: Hiến pháp năm 1980 quy định tại Điều 120: “Đại biểu HĐND có quyền chất vấn UBND và các cơ quan nhà nước khác của địa phương. Cơ quan bị chất vấn phải trả lời trước HĐND trong thời hạn do luật định”.Hiến pháp năm 1992 sửa đổi, bổ sung năm 2001 về cơ bản quy định như Hiến pháp năm 1980, nhưngđối tượngbị chất vấn được mở rộng hơn, cụ thể là Điều 122 quy định:“Đại biểu HĐND có quyền chất vấn Chủ tịch HĐND, Chủ tịch và các thành viên khác của
UBND, Chánh án TAND, Viện trưởng VKSND và thủ trưởng các cơ quan thuộc
UBND. Người bị chất vấn phải trả lời trước HĐND trong thời hạn do luật định”.Nội dung quy định về chất vấn trong khoản 2 Điều 115 Hiến pháp năm 2013 cơ bản giữ nguyên như Hiến pháp năm 1992 sửa đổi, bổ sung năm 2001 (nhưng không quy định Chủ tịch HĐND là người bị chất vấn). Như vậy, kể từ khi thành lập nước (đầu tiên là nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa, nay là Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam), qua 5 lần thay đổi Hiến pháp, quyền chất vấn của đại biểu HĐND tỉnh được quy định rõ ràng,
đầy đủ qua 3 bản Hiến pháp năm 1980, năm 1992 sửa đổi, bổ sung năm 2001 và năm
2013 (Hiến pháp năm 1946 và năm 1959 do những điều kiện, hoàn cảnh lịch sử cụ thể đã chưa đề cập đến quyền chất vấn của đại biểu HĐND; Hiến pháp năm 1946 mới có quy định Bộ trưởng trả lời bằng thư từ hoặc bằng lời nói những điều chất vấn của Nghị viện hoặc của Ban Thường vụ tại Điều thứ 55; Hiến pháp năm 1959 chỉ quy định về quyền chất vấn của đại biểu Quốc hội đối với Hội đồng Chính phủ và các cơ quan thuộc
Hội đồng Chính phủ tại Điều 59).Trong quá trình xây dựng Hiến pháp năm 2013, có ý
kiến băn khoăn rằng liệu quy định quyền chất vấn của đại biểu HĐND đối với Chánh
án TAND có ảnh hưởng đến tính độc lập trong xét xử của Tòa án trong quá trình thực thi quyền tư pháp của mình không và đề nghị không nên quy định đại biểu HĐND có
quyền chất vấn Chánh án TAND cùng cấp. Song, Hiến pháp năm 2013 được ban hành vẫn quy định quyền chất vấn của đại biểu HĐND với Chánh án TAND. Lý giải vấn đề này, một số chuyên gia, nhà khoa học cho rằng, quy định quyền chất vấn của đại biểu
động của Nhà nước ta (tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân), phù hợp với tính chất đại biểu nhân dân của các đại biểu HĐND. Bảo đảm tính độc lập trong xét xử của Tòa án không hề mâu thuẫn với việc hoạt động xét xử của Tòa án (Tòa án thực hiện quyền tư pháp) cũng cần phải được kiểm soát, người đứng đầu cơ quan Tòa án cùng
cấp cũng cần phải trả lời về trách nhiệm của họ đối với những vi phạm pháp luật,
những biểu hiện yếu kém, trì trệ, không thi hành nghiêm chỉnh, thi hành không đến nơi, đến chốn các chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà
nước, nghị quyết của HĐND tỉnh, không thực hiện hoặc có thái độ xem thường các kiến nghị xác đáng của Thường trực HĐND, biểu hiện tham ô, tham nhũng…xảy ra thuộc lĩnh vực thẩm quyền quản lý. Thể chế hóa quy định của Hiến pháp năm 2013, hoạt động chất vấn của đại biểu HĐND tỉnh đã được quy định cụ thể, chi tiết tại Luật
Hoạt động giám sát của QH và HĐND 2015 và Luật Tổ chức CQĐP 2015. Ngoài ra,
hoạt động chất vấn của đại biểu HĐND tỉnh còn được điều chỉnh bởi Quy chế hoạt động của HĐND 2005 (ban hành kèm theo Nghị quyết số 753/2005/NQ-UBTVQH11 ngày 02-4-2005. Căn cứ vào Quy chế này, HĐND các địa phương có thể xây dựng Quy chế hoạt động của mình phù hợp tình hình cụ thể của địa phương), nội quy các kỳ họp, chương trình hoạt động toàn khóa của HĐND tỉnh. Giai đoạn trước khi có Luật Hoạt động giám sát của QH và HĐND 2015, Luật Tổ chức HĐND và UBND 2003 không có
mục riêng quy định về hoạt động giám sát của đại biểu HĐND (trong đó có chất vấn) mà lồng ghép nội dung này vào trong các quy định về quyền và trách nhiệm của đại biểu HĐND. Riêng về hoạt động chất vấn của đại biểu HĐND tỉnh, so với Luật Tổ
chức HĐND và UBND 2003, Luật Hoạt động giám sát của QH và HĐND 2015 lần
đầu tiên có những quy định mới thể hiện sự rõ ràng, cụ thể, đầy đủ và hoàn thiện hơn như: khẳng định quyền chất vấn trực tiếp của đại biểu HĐND đối với người bị chất vấn; quy định cụ thể, đầy đủ, rõ ràng hơn về nội dung chất vấn; đã bổ sung thêm về trình tự, thủ tục chất vấn của đại biểu HĐND tại cả kỳ họp HĐND lẫn phiên họp Thường trực HĐND; đã quy định về yêu cầu công khai phiên chất vấn; đã quy định về các trường hợp HĐND, Thường trực HĐND cho trả lời chất vấn bằng văn bản; đã quy định về trách nhiệm và thời gian người đã trả lời chất vấn gửi báo cáo việc thực hiện nghị quyết của HĐND về chất vấn, các vấn đề đã hứa tại kỳ họp trước đến Thường trực HĐND để chuyển đến các đại biểu HĐND.
Việc ra đời Luật Hoạt động giám sát của QH và HĐND 2015 đã đánh dấu bước
phát triển ngày một hoàn thiệnhơn trong quy địnhcủa pháp luậtvề hoạtđộng giám sát nói chung và hoạt động chất vấn nói riêng của đại biểu HĐND cấp tỉnh như Tờ trình
số 09/TTr-BST ngày 17-01-2015 của Ban soạn thảo Luật Hoạt động giám sát của QH và HĐND về dự án Luật Hoạt động giám sát của QH và HĐND đã chỉ rõ: "Để bảo đảm thể chế hoá đường lối, chủ trương của Đảng, thể chế hoá các quy định liên quan đến hoạt động giám sát trong Hiến pháp năm 2013…, đồng thời khắc phục những tồn tại, vướng mắc trong quá trình thực hiện nhằm nâng cao chất lượng, hiệu lực, hiệu quả trong hoạt động giám sát của các cơ quan dân cử thì việc nghiên cứu sửa đổi, bổ sung các quy định về giám sát trong Luật Hoạt động giám sát của QH, Luật Tổ chức HĐND và UBND và ban hành một đạo luật chung về hoạt động giám sát của QH, HĐND là thực sự cần thiết để khắc phục tình trạng quyền chất vấn của đại biểu HĐND còn trùng lặp, chưa rõ ràng về trình tự, thủ tục thực hiện, nhiều quy định về hình thức giám sát chưa được thực thi hoặc tính khả thi còn thấp, như quy định về việc HĐND bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do HĐND bầu hoặc phê chuẩn. Hoạt động giám sát của HĐND mới được thực hiện đã phát huy hiệu quả, đáp ứng yêu cầu cuộc sống như tổ chức phiên giải trình, tổ chức chất vấn giữa hai kỳ họp… chưa được ghi nhận trong các quy định của luật; một số thẩm quyền… đượcquy định trong các đạo luật về tổ chức nhưng không có trình tự, thủ tục thực hiện trong luật hoạt động giám sát. Ngoài ra, trong Luật này còn luật hóa các quy định về lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đã được thể hiện trong Nghị quyết số 85/2014/QH13 để thể hiện cho thống nhất đồng thời, pháp điển hóa các quy định về hoạt động chất vấn trong các văn bản pháp luật khác như nội quy kỳ họp HĐND, quy chế hoạt động của HĐND. Theo đó, Luật được ban hành đã sớm đi vào cuộc sống mà không phải chờ sửa đổi các văn bản khác có liên quan hoặc ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành" [2].
1.4.2. Tổ chức bộ máy hoạt động của Hội đồng nhân dân tỉnh
Để thực hiện tốt hoạt động chất vấn đòi hỏiHĐND tỉnh phải có tổ chức bộ máy hoạt động khoa học, linh hoạt, năng động và hiệu quả, thể hiện ở sự chuyên nghiệp, phối hợp nhịp nhàng trong hoạt động của HĐND, Thường trực HĐND, các đại biểu HĐND, Chủ tọa kỳhọp HĐND là những yếu tố quan trọng, ngoài ra còn có sự hỗ trợ
Thực tế cho thấy, bất kỳ một cơ quan nào, nếu có tổ chức bộ máy hợp lý và đồng bộ sẽ tạo nên guồng máy làm việc nhịp nhàng và mang lại hiệu quả cao. Ví dụ: Phiên chất vấn sẽ có chất lượng hơn nếu các đại biểu HĐND đưa ra được những câu hỏi xác đáng trên cơ sở nghiên cứu tìm hiểu kỹ vấn đề, Thường trực HĐND phát huy vai trò trong việc chỉ đạo tập hợp các tư liệu và các phóng sự truyền hình để minh họa phục vụ phiên chất vấn và trả lời chất vấn, xác định vấn đề chất vấn và thời gian chất vấn phù hợp, Chủ tọa kỳ họp chủ động, linh hoạt trong điều hành kỳ họp, sắc sảo, bản lĩnh trong xử lý tình huống, bộ máy giúp việc chuyên nghiệp trong việc chọn lọc ý kiến có giá trị, xử lý và tổng hợp nhanh kịp thời chuyểntới Chủ tọa và Đoàn thư ký kỳ họp…
Vai trò của HĐND, Thường trực HĐND rất quan trọng đối với việc tạo điều kiện, cung cấp thông tin, nhất là những vấn đề liên quanđến chủ trương, đường lối của Đảng, chínhsách, pháp luật của Nhà nước đến từng đại biểu HĐND; thực hiện công tác phối hợp với Ủy ban MTTQ các cấp; tổ chức để đại biểu tiếp xúc cử tri; hướng dẫn và tạo điều kiện cho đại biểu làm tốt việc tiếp công dân và xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo của công dân gửi đến đại biểu; thực hiện công tác tập huấn kỹ năng hoạt động đại biểu dân cử, tạo những điều kiện vật chất cho hoạt động của đại biểu HĐND… đặc biệt là xem xét việc chất vấn và trả lời chất vấn tại kỳ họp HĐND, xem xét việc chất vấn và trả lời chất vấn giữa hai kỳ họp HĐND. Các Ban của HĐND tiến hành thẩm tra các báo cáo, tổ chức các cuộc khảo sát, giám sát; các Tổ đại biểu HĐND tiến hành thảo luận, tổ chức để đại biểu HĐND thực hiện hoạt động giám sát (trong đó có hoạt động chất vấn).
Trong mỗi phiên chất vấn của HĐND tỉnh, chủ tọa kỳ họp là người điều hành, là người cầm cân nảy mực giúp cho phiên chất vấn được thực hiệnđúng quy định của pháp luật, thể hiện tính nền nếp, chuyên nghiệp, hiệu quả. Pháp luật không có nhiều quy định về chủ tọa phiên họp chất vấn ngoài điểm a khoản 3 Điều 53 Quy chế hoạt động của HĐND 2005: "Chủ tọa phiên họp nêu những vấn đề chất vấn và thứ tự trả lời chất vấn", song từ những quy định liên quan đến hoạt động chất vấn của đại biểu HĐND có thể thấy chủ tọa phiên chất vấnlà người dẫn chương trình, là trung tâm trong quá trình
chất vấn. Chủ tọa có trách nhiệm gợi mở nội dung, cách thức để các đại biểu tham gia chất vấn sôi nổi, nhiệt tình. Chủ tọa cũngcó trách nhiệm kiểm soátđể tránh việc hỏi và trả lời quá nóng hoặc quá lan man, không đi đúng trọng tâm. Vì vậy cần phát huy trách
dân chủ, cởi mở, thẳng thắn với tinh thần trách nhiệm cao của đại biểu cũng như của người trả lời chất vấn.
1.4.3. Năng lực, bản lĩnh và trách nhiệm thực hiện hoạt động chất vấn của đại biểu Hội đồng nhân dân tỉnh và thái độ, trách nhiệm của người trả lời chất vấn
Hoạt động chất vấn của đại biểu HĐND tỉnh phụ thuộc vào nhiều yếu tố (thể chế pháp luật, tổ chức bộ máy HĐND như đã đề cập ở trên), trong đó, yếu tố quan trọng nhất là chất lượng của từng đại biểu HĐND vì theo quy định của pháp luật “Đại biểu HĐND là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân địa phương, gương mẫu chấp hành chính sách, pháp luật của Nhà nước; tuyên truyền, vận động nhân dân thực hiện chính sách, pháp luật và tham gia vào việc quản lý Nhà nước”. Dù tổ chức bộ máy giúp việc cho HĐND, hỗ trợ cho đại biểu HĐND có tiên tiến đến đâu, thể chế dù có hoàn thiện đến mấy, xét đến cùng yếu tố quyết định vẫn là đại biểu HĐND. Để là người đại diện thật sự cho quyền và lợi ích chính đáng của nhân dân, mỗi vị đại biểu HĐND phải thực hiện tốt, hiệu quả việc tiếp xúc cử tri, tiếp công dân, nghiên cứu đơn thư yêu cầu, khiếu nại, tố cáo của công dân, đôn đốc cơ quan chức năng giải quyết đúng pháp luật, làm tốt vai trò giám sát và tham gia quyết định các vấn đề thuộc thẩm quyền của HĐND một cách xác đúng, hợp lòng dân; luôn phấn đấu rèn luyện giữ vững phẩm chất của người đại biểu dân cử; dành thời gian thỏa đáng cho hoạt động của người đại biểu, xem đây là nhiệm vụhệ trọng mà nhân dân giao cho.
Để thực hiện được hoạt động chất vấn,đại biểu HĐND cần phải có kỹ năng. Do phần lớn số đại biểu HĐND là hoạt động không chuyên trách, không mang tính chuyên nghiệp, không thường xuyên, lại biến động sau mỗi nhiệm kỳ bầu cử; đại biểu được hình thành từ nhiều nguồn khác nhau, trình độ khác nhau và điều kiện tham gia vào hoạt động HĐND cũng không giống nhau; nên đòi hỏi đại biểu HĐND cần phải được bồi dưỡng kỹ năng hoạt động đại biểu mới đem lại chất lượng hiệu quả hoạt động cao. Hoạt động của đại biểu HĐND đòi hỏikỹ năng tiếp xúc cử tri, kỹ năng chất vấn, kỹ năng thu thập, phân tích và xử lý thông tin, kỹ năng giám sát, kỹ năng đánh giá kỹ năng xây dựng chương trình hoạt động. Trong đó kỹ năng chất vấn của đại biểu HĐND phản ánh trình độ, năng lực, sự hiểu biết, nghệ thuật chất vấn của đại biểu; cần phải chú ý chất vấn là một hoạt động thuộc về phạm trù hoạt động giám sát của đại
đúng trọng tâm, khúc chiết và dứt khoát, những bằng chứng, những thông tin, những dữ liệu trong câu chất vấn phải mang tính xác thực, có địa chỉ rõ ràng, đúng với đối tượng bị chất vấn. Trước khi chất vấn vấn đề gì, nội dung gì, đòi hỏi người đại biểu phải tìm hiểu thật kỹ vấn đề, nội dung cần chất vấn, thu thập các thông tin, các bằng chứng xác thực. Câu hỏi, chất vấn của đại biểu thường gắn với hệ quả pháp lý, buộc đối tượng bị chất vấn phải giải trình rõ ràng cái đúng, cái sai và xác định rõ trách nhiệm pháp lý trước HĐND, trước cử tri và trước đại biểu. Để bảo đảm và nâng cao
hoạt động chất vấn và trả lời chất vấn, cần phải có sự chuyển biến mạnh mẽ về nhận thức và tầm quan trọng của hoạt động chất vấn và trả lời chất vấn của người đại biểu HĐND, phải bồi dưỡng những kiến thức kỹ năng chất vấn, phương thức hoạt động trong các cơ quan dân cử. Đại biểu HĐND phải tham gia đầy đủ các buổi tiếp xúc cử tri, hiểu rõ mục đích, yêu cầu chất vấn, kỹ năng thu thập, phân tích, xử lý thông tin, kỹ năng đặt câu hỏi “trúng và đúng” vấn đề chất vấn.
Có năng lực, phẩm chất chưa đủ, một yếu tố bảo đảm cho hoạt động chất vấn là các đại biểu HĐND thực hiện đúng và đầy đủ phạm vi quyền hạn, trách nhiệm của