bộ, công chức lãnh đạo, quản lý các cấp
1.1.2.1. Các công trình nghiên cứu ở nước ngoài
Trong khu vực công, việc xây dựng các KNL lãnh đạo đã được nhiều quốc gia quan tâm và vận dụng. Ví dụ: mô hình của Australia sử dụng 05 nhóm năng lực cốt lõi và có 22 năng lực chung; mô hình của Hoa Kỳ xác định 05 năng lực cốt lõi và 28
16
năng lực chung, 06 trong số đó được coi là cơ bản (kỹ năng giao tiếp giữa các cá nhân, giao tiếp bằng miệng, tính liêm chính/ trung thực, giao tiếp bằng văn bản, học tập và động lực phục vụ công) [63].
Việc xây dựng KNL lãnh đạo, quản lý để nâng cao chất lượng quản lý trong khu vực công được áp dụng tiên phong bởi Chính phủ Mỹ, chính thức từ chương trình Senior Executive Service (Điều hành cấp cao trong khu vực dịch vụ) năm 1979 nhằm xây dựng KNL cho lãnh đạo cấp cao trong chính quyền Mỹ. Tiếp đó, Chính phủ các quốc gia như: Anh, Đức, Nhật cũng tiến hành các cải cách liên quan đến xây dựng KNL cho lãnh đạo, quản lý trong khu vực công [53, tr.313-333].
Christopher Hood và Martin Lodge (2004) đã phân tích, so sánh việc áp dụng KNL này trong các cuộc cải cảch quản lý công tại các quốc gia Mỹ, Anh, Đức và cho rằng xu hướng xây dựng KNL lãnh đạo, quản lý tại các nước này phát triển khác nhau về thời gian, cách thức cũng như cách tiếp cận [59]. Tại Mỹ, cuộc cải cách về xây dựng KNL được áp dụng trong khu vực công (với chương trình Senior Executive Service năm 1979) sau đó mới lan sang khu vực tư. Điều này diễn ra ngược lại ở Vương quốc Anh khi các cải cách khởi đầu trong khu vực tư rồi tác động đến các cải cách về xây dựng KNL cho lãnh đạo, quản lý trong các cơ quan Nhà nước. Mặc dù Cộng hòa Liên bang Đức đã manh nha cải cách từ đầu những năm 70 song lại không có sản phẩm rõ nét, sau khi Chính phủ Mỹ áp dụng cải cách năm 1979, đến những năm 80, Cộng hòa Liên bang Đức mới khởi động lại và đến cuối những năm 90 thế kỷ XX mới có chương trình, phương pháp chính thức về cải cách xây dựng KNL lãnh đạo, quản lý khu vực công. Quan điểm tiếp cận của các nước này cũng khác nhau: Chính phủ Mỹ xem năng lực lãnh đạo, quản lý là sự kết hợp của việc đáp ứng các yêu cầu công việc và hành vi, thái độ; Vương quốc Anh ban đầu có quan điểm giống Hợp chủng quốc Hoa Kỳ, về sau thiên về chỉ chú trọng yếu tố hành vi, thái độ; Cộng hòa Liên bang Đức yêu cầu không chỉ 02 yếu tố như quan điểm của Hợp chủng quốc Hoa Kỳ mà còn yêu cầu thêm năng lực chuyên môn.
Trên cơ sở tổng quan tài liệu và so sánh các cuộc cải cách về năng lực lãnh đạo, quản lý trong khu vực công của 05 quốc gia Mỹ, Anh, Đức, Bỉ và Hà Lan, Christopher Hood và Martin Lodge (2005) [60] đã khái quát 03 quan điểm về cải
17
cách năng lực lãnh đạo, quản lý trong khu vực công. Quan điểm thứ nhất cho rằng việc chú trọng vào năng lực chỉ là trào lưu cải cách, một trong nhiều trào lưu cải cách áp dụng các tiến bộ quản lý trong khu vực tư vào khu vực công. Quan điểm thứ hai cho rằng mỗi quốc gia có định hướng, nội dung khác biệt trong cải cách về năng lực lãnh đạo, quản lý khu vực công, phù hợp với định hướng phát triển của quốc gia đó. Quan điểm thứ ba, mang tính chính trị hơn, cho rằng cải cách về năng lực lãnh đạo, quản lý khu vực công là xu hướng tất yếu của các quốc gia trong thời đại mới, là công cụ để các chính trị gia chỉ đạo, quản lý chính quyền, giải quyết tình trạng quản trị nhà nước kém hiệu quả của chính quyền.
Ngoài các năng lực lãnh đạo ở trên, các thuộc tính cá nhân của nhà lãnh đạo cũng ảnh hưởng đến thành quả lãnh đạo. Theo Mumford và các tác giả [64], bốn thuộc tính cá nhân có ảnh hưởng đến kỹ năng và kiến thức lãnh đạo: năng lực tư duy tổng hợp, năng lực tư duy tích luỹ, động lực và tính cách cá nhân. Năng lực tư duy tổng hợp được hiểu như là sự thông minh của một người. Năng lực tư duy tích lũy đề cập đến năng lực trí tuệ có được qua việc học tập hoặc được đúc kết qua thời gian. Tính cách là thuộc tính cá nhân, có ảnh hưởng tới sự phát triển kỹ năng lãnh đạo. Ví dụ: sự cởi mở, sự khoan dung, và sự ham hiểu biết có thể ảnh hưởng tới động lực của người lãnh đạo trong việc cố gắng giải quyết một số vấn đề của tổ chức. Mô hình kỹ năng đưa ra một giả thuyết rằng bất cứ một đặc điểm riêng biệt nào giúp con người đương đầu với những tình huống phức tạp của tổ chức đều có liên quan tới năng lực lãnh đạo.
1.1.2.2. Các công trình nghiên cứu ở trong nước
Từ thực tiễn nghiên cứu quốc tế cũng như văn bản hướng dẫn của Bộ Nội vụ và kinh nghiệm của một số địa phương như TP Đà Nẵng, Lê Quân và nhóm nghiên cứu đã xây dựng KNL lãnh đạo, quản lý khu vực hành chính công Việt Nam gồm 6 nhóm năng lực: đạo đức công vụ, am hiểu địa phương, chuyên môn, quản lý điều hành, quản trị nhân sự, quản trị bản thân với 42 năng lực cụ thể. Đây là tiền đề để tham khảo xây dựng KNL quản lý cho người đứng đầu CQCM thuộc UBND quận tại TP Đà Nẵng [30].
Nguyễn Thị Vân Hương cho rằng trong hoạt động quản lý HCNN, năng lực của mỗi CBCC được thể hiện thông qua sản phẩm hoạt động công vụ. Sản phẩm đó
18
có thể là: Báo cáo, dự án, tờ trình, dự thảo, quyết định… Các sản phẩm đó được tính theo hiệu quả, thời gian hoàn thành, tính chất công việc… Tác giả nhấn mạnh năng lực là một yếu tố quan trọng trong đánh giá cán bộ, tuy nhiên muốn đánh giá một cách khách quan, khoa học, người lãnh đạo, quản lý cần xem xét các yếu tố thời gian hoàn thành, tính chất công việc, thái độ thực hiện, ý thức trách nhiệm, khả năng nhận thức, hiệu quả công việc [20, tr.68]. Trong những đặc điểm tâm lý của người lãnh đạo, quản lý, tác giả chỉ đề cập đến năng lực tổ chức.
Ở góc độ quản lý học, Nguyễn Hữu Hải cho rằng những năng lực cần có của nhà quản lý được chia thành các nhóm sau: Năng lực chuyên môn, năng lực quan hệ, năng lực tư duy, năng lực thiết kế. Tác giả khẳng định:
Các nhà quản lý ở mọi cấp đòi hỏi một số năng lực. Tuy nhiên, tầm quan trọng tương ứng có thể thay đổi tùy thuộc vào cấp nhà quản lý. Trong năng lực chuyên môn hay kỹ thuật là quan trọng đối với cấp thấp nhất, thì năng lực tư duy và thiết kế lại tăng tầm quan trọng ở cấp trung gian và quản lý cấp cao. Năng lực quan hệ có tầm quan trọng như nhau ở mọi cấp [10, tr.28].
Trong khi đó, trong tác phẩm “Quản lý công”, Trần Anh Tuấn và Nguyễn Hữu Hải (đồng chủ biên) [44] nhấn mạnh trong yêu cầu đối với nhà quản lý công, năng lực quản lý có ý nghĩa quan trọng. Các tác giả phân chia tiêu chuẩn về năng lực của nhà quản lý công bao gồm nhóm năng lực tư duy, tổ chức, quản lý. Riêng đối với nhóm năng lực lãnh đạo, được xác định là khả năng khuyến khích, động viên; khả năng ứng phó; năng lực tập hợp.
Khi nghiên cứu về quản lý công chức theo VTVL, Nguyễn Thị Hồng Hải phân chia:
Năng lực gồm có 2 loại: năng lực kỹ thuật và năng lực hành vi. Năng lực kỹ thuật là các kiến thức cụ thể để một cá nhân thực hiện được một công việc một cách hiệu quả. Năng lực này gắn với một công việc cụ thể. Năng lực hành vi liên quan đến kiến thức, kỹ năng thái độ, hành vi và các đặc điểm khác góp phần vào sự thành công của cá nhân đó trong tổ
19
chức. Những năng lực này liên quan đến tất cả các công việc và tập trung vào con người [17, tr.24].
Có nhiều công trình nghiên cứu đề cập đến các mặt cụ thể của công tác lãnh đạo, quản lý và nghiên cứu về năng lực lãnh đạo, quản lý khu vực công. Các công trình đã chỉ ra rằng người công chức ở các cấp độ khác nhau của hệ thống công vụ đều phải thực hiện một phần vai trò của nhà lãnh đạo, một phần vai trò của nhà quản lý để đảm đương hiệu quả chức trách, nhiệm vụ của mình. Các lý thuyết và kinh nghiệm quốc tế, các nghiên cứu trong nước đã giới thiệu, làm rõ một số năng lực, kỹ năng thiết yếu đối với nhà lãnh đạo - quản lý trong khu vực công, góp phần cung cấp lý luận để NCS đi sâu nghiên cứu năng lực của người đứng đầu các CQCM thuộc UBND quận tại TP Đà Nẵng.
1.1.3. Các công trình nghiên cứu về các yếu tố ảnh hưởng đến năng lực và phát triển năng lực lãnh đạo, quản lý khu vực công
Các yếu tố ảnh hướng đến năng lực CBCC quản lý khu vực công bao gồm các nhóm thể chế đối với CBCC lãnh đạo, quản lý; về quản lý, sử dụng; về môi trường làm việc và đối với bản thân người lãnh đạo, quản lý. Các nhóm yếu tố này được nhiều nhà nghiên cứu quan tâm.
1.1.3.1. Các công trình nghiên cứu ở nước ngoài Một là, nhóm yếu tố thuộc về thể chế:
Nhu cầu nâng cao năng lực cho đội ngũ quản lý khu vực hành chính công trở thành chủ đề được quan tâm đặc biệt. Cụ thể, ở Đức có tác phẩm “Soziologie der offentlichen Verwaltung” (Xã hội học hành chính công) của Renate Mayntz và tác phẩm “Burgernahe Verwaltung” (Chính quyền thân thiện với công dân) của tác giả Dieter Grunow [71]. Trong các tác phẩm này nhấn mạnh tính xã hội trong hoạt động hành chính công và quan hệ công chức và công dân cần phải được cải thiện để đảm bảo cho việc chuyển nền hành chính cai trị sang nền hành chính phục vụ. Chính phủ các nước trong Tổ chức OCED rất quan tâm đến phát triển đội ngũ lãnh đạo, quản lý khu vực công vì thực hiện tốt công việc này sẽ tạo ra Chính phủ tốt [22, tr.25].
20
Liên quan tới tư duy quản lý mới trong áp dụng tiêu chí đánh giá để nâng cao năng lực CBCC có một số tác phẩm được dịch sang tiếng Việt như: “Phục vụ và duy trì: Cải thiện hành chính công trong một thế giới thay đổi” của S. Chiavo- Campo và P.S.A Sundaram, Nxb Chính trị Quốc gia, 1993 [51] hay “Nhà nước trong một thế giới thay đổi” của Jame D.Wolfensohn, Nxb Chính trị Quốc gia, 1997 [54] hay “Chuyển hóa nguồn nhân lực”, Nxb Kinh tế quốc dân, của William J.Roth Well, Robert K. Prescett, Maria W. Taylor [53] hay “Các kỹ năng quản lý hiệu quả”, Nxb Tổng hợp TP Hồ Chí Minh của Harvard hay “Cẩm nang nhà quản lý”, Nxb Trẻ của Linda A. Hill [52].
Về công tác sử dụng công chức: Trong Chương 12 của tác phẩm “Tìm hiểu hành chính công Hoa Kỳ - Lý thuyết và thực tiễn” do Nguyễn Hữu Hải (chủ biên) đã giới thiệu quan điểm của các tác giả người Mỹ như M. Landau, A. Wildavsky, A. M Rivlin… phân tích các bất cập của việc quản lý chú trọng vào quá trình, thủ tục mà cần chuyển sang vận hành một hệ thống quản lý có sự hỗ trợ của các tiêu chuẩn thực thi rõ ràng, định lượng theo kết quả đầu ra để đánh giá và đo lường được hiệu quả trong cung ứng dịch vụ hành chính công của Chính phủ Mỹ [9].
Tan Kim Leng và Lim Swee Kim trong bài viết “Đổi mới chế độ công chức, công vụ - Kinh nghiệm của Singapore” cho biết “nền công vụ Singapore đã ban hành một chính sách theo đó công chức có quyền được hưởng và cần phải trải qua ít nhất 100 giờ đào tạo được bảo trợ mỗi năm” [1, tr.108].
Về bổ nhiệm: Theo Pan Sun Kim, tại Hàn Quốc, công chức “được đề bạt dựa trên những đóng góp của họ, chứ không phải bằng cấp của họ” [1, tr.110]. Nhóm tác giả thuộc UNDP: Yeow Poon, Nguyễn Khắc Hùng và Đỗ Xuân Trường (2009) đã phân tích sự khác biệt giữa 02 hệ thống công vụ chính trên thế giới là Hệ thống công vụ chức nghiệp (Career-based) và Hệ thống công vụ theo VTVL (Position- based). Qua đó, chỉ ra một số kinh nghiệm tốt từ mô hình công vụ theo VTVL mà Việt Nam nên áp dụng đó là: “Tuyển dụng và bổ nhiệm dựa trên nguyên tắc năng lực và phẩm chất của ứng viên; tuyển dụng và bổ nhiệm phải dựa trên yêu cầu công việc của từng VTVL” [168].
21
Về thi tuyển chức danh lãnh đạo, quản lý: Tổ chức OECD đề nghị Việt Nam tạo lập các bộ tiêu chí minh bạch và khách quan cho việc thăng tiến, bổ nhiệm trong hệ thống công vụ để giải quyết vấn đề thiếu hụt thông tin khách quan và có thể kiểm chứng giữa cấp có thẩm quyền bổ nhiệm về năng lực thật sự của người được đề bạt bổ nhiệm. Nghiên cứu đưa ra một hệ thống các ví dụ và đề xuất để có thể tăng cường tính minh bạch và nguyên tắc thực tài để Trung ương có thể đánh giá, đề bạt công chức lãnh đạo cấp tỉnh [167].
Về giải pháp kiểm tra, giám sát đối với công chức quản lý là việc hết sức cần thiết. Bộ trưởng Bộ Nội vụ Hàn Quốc Pan Suk Kim trong bài viết “Đổi mới chế độ công vụ, công chức - Kinh nghiệm của Hàn Quốc” cho biết công chức “vi phạm trách nhiệm của mình sẽ đối mặt với các biện pháp kỷ luật từ khiển trách, hạ bậc lương, đình chỉ, giáng chức, miễn nhiệm đến đuổi việc, tùy theo mức độ vi phạm, và các hình thức phạt tiền trong trường hợp bất thường liên quan đến tiền bạc và giá trị” [1, tr.87].
Ba là, nhóm yếu tố thuộc về môi trường làm việc:
Tạo động lực thông qua việc thực hiện tốt chính sách đối với CBCC quản lý để nâng cao năng lực cũng là vấn đề nhiều nhà nghiên cứu quan tâm. Trong báo cáo nghiên cứu về “Động lực làm việc và Tiền lương trong khu vực công của Việt Nam”, tác giả Jairo Acuna-Alfaro đã cung cấp một cái nhìn tổng quan về quá trình cải cách chế độ công vụ, tiền lương và các chế độ khuyến khích đối với người lao động làm việc trong khu vực công ở Việt Nam. Nghiên cứu tập trung phân tích sự thay đổi của các luật, quy định và nghị quyết liên quan đến chế độ công chức, tiền lương và chế độ ưu đãi. Từ đó, cho rằng cải cách nguồn nhân lực và tiền lương là những mục tiêu chính của cải cách chế độ công vụ ở Việt Nam [55].
Phát triển nhân lực trong khu vực hành chính công còn bao gồm cả tuyển dụng và giữ chân nhân sự chủ chốt thông qua áp dụng chế độ đãi ngộ và cải tiến môi trường làm việc. Đó là cách duy nhất để cạnh tranh nhân lực chất lượng cao với khu vực tư. Bennis và Nanus trong tác phẩm Harper Business Essentials (2004) đã định nghĩa “phát triển nhân lực là phát triển kỹ năng, nâng cao kiến thức và cải thiện thái độ cho các cá nhân trong tổ chức” [56]. Khi đó, phát triển nhân lực theo khái
22
niệm của Bennis được hiểu là các chương trình đào tạo, các công cụ hỗ trợ tự đào tạo, các phương pháp hỗ trợ đào tạo, các khóa tham quan, hội thảo. Nghiên cứu của Ingraham và Getha - Taylor trong tác phẩm Leadership in the Public Sector Models and Assumptions for Leadership Development in the Federal Government (2004) (Lãnh đạo trong các mô hình quản lý khu vực công và các giả định để phát triển lãnh đạo trong Chính phủ Liên bang) xem xét một số chương trình của chính phủ liên bang để đánh giá các kỹ thuật phát triển lãnh đạo. Ingraham kết luận rằng một chương trình lãnh đạo hiệu quả phải kết hợp việc tuyển dụng, tuyển chọn, hệ thống khen thưởng, tư vấn và lòng trung thành của tổ chức [62]. VHCS cũng là vấn đề cần hết sức quan tâm đối với CBCC lãnh đạo, quản lý. Tác giả Pan Sun Kim cho rằng