2.1.2.1. Khái niệm
Khái niệm “người đứng đầu” cơ quan, đơn vị chưa được “thuật ngữ hóa” trong các từ điển, nhưng qua các văn kiện của Đảng, Nhà nước và sách báo, có thể hiểu đó là những người có địa vị pháp lý cao nhất trong mỗi cơ quan, đơn vị của hệ thống chính trị; thực hiện vai trò lãnh đạo, quản lý, điều hành hoạt động của cơ quan, đơn vị đó; có nhiệm vụ và quyền hạn cao nhất đối với những hoạt động của cơ quan, đơn vị và phải chịu trách nhiệm chính về những hoạt động của cơ quan, đơn vị do chính mình quản lý, lãnh đạo [164].
Theo cách tiếp cận của các nhà khoa học, thuật ngữ người đứng đầu (cơ quan, đơn vị) được phân tích, luận giải ở nhiều góc độ khác nhau. Tác giả Nguyễn Cửu Việt cho rằng:
Theo nghĩa hẹp, người đứng đầu là cá nhân (thủ trưởng) có quyền lực trong lãnh đạo, quản lý và đứng đầu chỉ huy, tổ chức một đơn vị hoặc một tổ chức nhất định để thực hiện mục tiêu lãnh đạo quản lý đã đề ra. Theo nghĩa rộng, người đứng đầu là chỉ cá nhân hoặc tập thể có quyền lực nhất định trong lãnh đạo, quản lý, gánh vác trách nhiệm nhất định và đứng đầu chỉ huy, tổ chức một đơn vị hoặc một tổ chức nhất định để thực hiện mục tiêu lãnh đạo, quản lý đã đề ra [48].
Theo tác giả Nguyễn Minh Phú, “Người đứng đầu cơ quan HCNN” là thuật ngữ dùng để chỉ thiết chế giữ vị trí pháp lý cao nhất trong cơ quan HCNN, thực hiện vai trò lãnh đạo, quản lý hoạt động của cơ quan HCNN, có nghĩa vụ và quyền hạn cao nhất đối với hoạt động của cơ quan HCNN và chịu trách nhiệm về hoạt động của cơ quan HCNN đó” [161].
Bùi Thị Ngọc Mai cho rằng “người đứng đầu” là thuật ngữ dùng để chỉ thiết chế giữ vị trí cao nhất trong tổ chức, thực hiện vai trò lãnh đạo, quản lý tổ chức [24, tr. 25]. Bộ Biên tập Tạp chí Cộng sản khẳng định “Người đứng đầu tổ chức, cơ quan,
44
đơn vị, địa phương là người lãnh đạo, quản lý, chịu trách nhiệm cao nhất của tổ chức, cơ quan, đơn vị, địa phương đó” [162].
Thuật ngữ “người đứng đầu” cơ quan, đơn vị được dùng khá phổ biến trong các văn bản pháp lý, chính trị nhưng chưa được định nghĩa cụ thể như Luật CBCC (2008), Luật Viên chức (2010), Nghị định số 159/2019/NĐ-CP ngày 01/7/2019 của Chính phủ quy định một số điều và biện pháp thi hành Luật PCTN, Quy định số 105-QĐ/TW ngày 19/12/2017 của Bộ Chính trị về phân cấp cán bộ và bổ nhiệm, giới thiệu cán bộ ứng cử; Quy định số 205-QĐ/TW ngày 23/9/2019 của Bộ Chính trị [90]... Đến Quy định số 132-QĐ/TW ngày 08/3/2018, Bộ Chính trị xác định: Người đứng đầu “Là người được bầu, bổ nhiệm, phê chuẩn hoặc chỉ định giữ chức vụ cấp trưởng trong các tổ chức đảng, Nhà nước, Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể CT - XH, các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp công lập, đơn vị lực lượng vũ trang, doanh nghiệp nhà nước” [88]. Điều 1 Nghị định số 108/2020/NĐ-CP của Chính phủ quy định:
Người đứng đầu CQCM thuộc UBND quận (sau đây gọi chung là trưởng phòng), là ủy viên UBND quận do HĐND quận bầu, do Chủ tịch UBND quận bổ nhiệm, chịu trách nhiệm trước UBND quận, Chủ tịch UBND quận và trước pháp luật về thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của phòng và thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của ủy viên UBND quận theo quy chế làm việc và phân công của UBND quận [110].
Có thể thấy, về phương diện khoa học và văn bản QPPL, chính trị, có nhiều cách tiếp cận khái niệm người đứng đầu, nhưng đều có điểm chung là: người đứng đầu là người có vị trí cao nhất; có trách nhiệm và quyền hạn lớn nhất, có vai trò quyết định trong chỉ huy, điều hành các công việc thuộc chức năng, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, đơn vị. Từ những điểm chung đó, có thể hiểu người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị là người có vị trí cao nhất, có trách nhiệm và quyền hạn lớn nhất của một cơ quan, chủ trì việc thực hiện các nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, đơn vị đó.
Từ các khái niệm CQCM thuộc UBND quận và người đứng đầu cơ quan, tổ chức phân tích ở trên, có thể tiếp cận khái niệm người đứng đầu CQCM thuộc
45
UBND quận như sau: Là người có thẩm quyền cao nhất trong một CQCM thuộc UBND quận, đồng thời là người phải chịu trách nhiệm cao nhất đối với UBND quận, Chủ tịch UBND quận, CQCM ngành dọc thuộc UBND TP và Nhân dân về lĩnh vực chuyên môn mà mình đảm nhận.
2.1.2.2. Trách nhiệm, nhiệm vụ, quyền hạn của người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân quận
Theo Nguyễn Thái Sơn, trách nhiệm người đứng đầu các cơ quan, đơn vị, trong đó có người đứng đầu CQCM thể hiện ở những điểm chính sau đây:
Thực hiện đúng nguyên tắc tập trung dân chủ; tập thể lãnh đạo, cá nhân phụ trách; thể hiện ở tính tiền phong gương mẫu, liêm chính, nói đi đôi với làm; thể hiện ở tính dân chủ, tinh thần tập thể trong công tác và văn hóa ứng xử các mối quan hệ của người lãnh đạo; thể hiện ở trình độ, năng lực, phẩm chất, phong cách của người lãnh đạo, có quan điểm, phương pháp làm việc khách quan, toàn diện và cụ thể…[162].
Nghị định số 37/2014/NĐ-CP của Chính phủ quy định người đứng đầu CQCM căn cứ các quy định của pháp luật và phân công của UBND cùng cấp xây dựng quy chế làm việc, chế độ thông tin báo cáo của cơ quan và chỉ đạo, kiểm tra việc thực hiện quy chế đó; chịu trách nhiệm trước UBND, Chủ tịch UBND cùng cấp về việc thực hiện đầy đủ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan mình và các công việc được UBND, Chủ tịch UBND cùng cấp phân công hoặc ủy quyền; thực hành tiết kiệm, chống lãng phí và chịu trách nhiệm khi để xảy ra tình trạng tham nhũng, lãng phí; gây thiệt hại trong tổ chức, đơn vị thuộc quyền quản lý của mình...; phối hợp với người đứng đầu CQCM, các tổ chức CT - XH cùng cấp giải quyết những vấn đề liên quan đến chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình [106], chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước UBND cùng cấp và CQCM cấp trên; khi cần thiết báo cáo công tác trước HĐND cùng cấp [15, tr.243]; thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của ủy viên UBND quận. UBND quận quyết định phân cấp hoặc ủy quyền cho phòng và trưởng phòng (ủy viên UBND quận) thực hiện một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền của UBND quận [110]. Tiếp công dân theo quy định tại Điểm d, khoản 1 Điều 4, Luật Tiếp công dân [130]; “có trách nhiệm tổ chức
46
công tác kiểm tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, chương trình, kế hoạch của các cấp, các ngành, các đơn vị; kết luận và có quyết định giải quyết triệt để các vụ việc khiếu nại, tố cáo, phản ánh, kiến nghị ngay tại cơ sở” [156]; rà soát, sửa đổi, bổ sung hoặc xây dựng mới quy chế dân chủ trong hoạt động của đơn vị [94]. Tham gia ý kiến với cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản, đề án khi có những vấn đề liên quan đến chức năng, thẩm quyền, lĩnh vực quản lý của cơ quan, đơn vị mình [156]. Người đứng đầu CQCM “có thẩm quyền ký tất cả văn bản do cơ quan, tổ chức ban hành; có thể giao cấp phó ký thay các văn bản thuộc lĩnh vực được phân công phụ trách và một số văn bản thuộc thẩm quyền của người đứng đầu” [107].
Cho đến nay, trách nhiệm, nhiệm vụ, quyền hạn của người đứng đầu các CQCM thuộc UBND quận mới được đề cập trong một số văn bản khác nhau mà chưa có một văn bản quy định thống nhất.
2.1.2.3. Vai trò của người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân quận
Hoàng Minh Hội quan niệm rằng “người đứng đầu cơ quan, đơn vị, tổ chức của Nhà nước (gọi chung là người đứng đầu cơ quan) là người có vai trò lãnh đạo, chỉ huy, gánh vác các trách nhiệm, tổ chức thực hiện những mục tiêu và nhiệm vụ của cơ quan theo quy định của pháp luật” [19, tr.36-43].
Đặt người đứng đầu trong mối quan hệ với các chủ trương, đường lối của Đảng, Vân Thanh cho rằng người đứng đầu “là người thể chế hóa các đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước đưa vào cuộc sống” [165]. Tác giả Nguyễn Thái Sơn cho rằng “Người đứng đầu có vài trò như đầu tàu, quyết định mọi thành công hay thất bại trong hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị” [162].
Tại bài báo “Nâng cao chất lượng công tác tham mưu của lãnh đạo, quản lý cấp phòng”, Phạm Thị Hồng Thắm khái quát lãnh đạo, quản lý cấp phòng (trong đó có người đứng đầu) đại diện cho phòng tham mưu về các hoạt động QLNN, phục vụ dịch vụ công liên quan đến ngành và lĩnh vực ở địa phương theo thẩm quyền. Vì vậy, phòng - thông qua đại diện là người đứng đầu sẽ can dự vào việc ban hành văn bản QPPL liên quan đến ngành, lĩnh vực; trực tiếp dự thảo các đề án, dự án, chương trình, kế hoạch, văn bản hướng dẫn,… để tổ chức hoạt động, phát triển ngành và
47
lĩnh vực cho cấp có thẩm quyền phê duyệt, ban hành (có thể là gián tiếp cũng có thể là trực tiếp). Do đó, hoạt động tham mưu của lãnh đạo, quản lý cấp phòng có vai trò quan trọng cho sự phát triển của ngành, lĩnh vực mà phòng trực thuộc [163].
Do vậy, người đứng đầu CQCM trước hết có vai trò như những người đứng đầu tổ chức, đơn vị như nêu ở trên. Với vị trí, chức trách của mình, người đứng đầu CQCM có vai trò lãnh đạo đơn vị tham mưu cho UBND quận thực hiện chức năng QLNN về ngành, lĩnh vực được phân công như đã phân tích ở tiểu mục 2.1.1.2. Trong công tác quản lý nội bộ của cơ quan, vai trò của người đứng đầu CQCM được thể hiện trên các phương diện sau đây:
- Tham mưu UBND quận quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan. Quản lý tổ chức bộ máy, VTVL, biên chế công chức, cơ cấu ngạch công chức, thực hiện chế độ tiền lương, chính sách, chế độ đãi ngộ, khen thưởng, kỷ luật, ĐTBD về chuyên môn nghiệp vụ đối với công chức thuộc phạm vi quản lý theo quy định [106].
- Xây dựng chương trình kế hoạch; thường xuyên theo dõi việc thực hiện các kế hoạch, chương trình công tác của cơ quan; thông qua báo cáo định kỳ, báo cáo làm việc các đoàn kiểm tra, thanh tra. Xây dựng kế hoạch kiểm tra định kỳ của cơ quan đối với CQCM cùng cấp và UBND phường.
- Phân công một số lĩnh vực, công việc cụ thể cho phó trưởng phòng, công chức thuộc phạm vi quản lý. Ban hành các văn bản chỉ đạo nghiệp vụ, đôn đốc các bộ phận thực hiện đúng kế hoạch. Đối với các vấn đề khó khăn, vướng mắc thì tham mưu cho lãnh đạo UBND quận có biện pháp xử lý, dự báo các vấn đề có thể xảy ra có các giải pháp phù hợp.
- Thực hiện VHCS; tổ chức ứng dụng tiến bộ khoa học, công nghệ; xây dựng hệ thống thông tin [106], xây dựng quy trình thủ tục, biểu mẫu phục vụ quản lý điều hành nội bộ; quản lý về lưu trữ [128]; xây dựng và hoàn thiện hệ thống các quy chế, quy định điều chỉnh các lĩnh vực hoạt động như: Quy chế làm việc, quy chế chi tiêu nội bộ, quy chế quản lý tài chính [106], quy chế về công tác lưu trữ… [128].
2.1.2.4. Đặc điểm và đặc điểm hoạt động công vụ người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân quận
48
a) Đặc điểm người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân quận
- Đặc điểm chung
Căn cứ quy định của Luật Tổ chức CQĐP, Nghị định số 37/2014/NĐ-CP ngày 05/5/2014, Nghị định 108/2020/NĐ-CP ngày 14/9/2020, Nghị định 34/2021/NĐ-CP ngày 29/3/2021 của Chính phủ, có thể khái quát đặc điểm chung của người đứng đầu CQCM thuộc UBND quận như sau:
Một là, người đứng đầu CQCM thuộc UBND quận là vị trí mang tính pháp lý. Người đứng đầu CQCM phải là người được bổ nhiệm theo đúng quy trình đã được quy định tại các văn bản QPPL. Chỉ có vậy, mới được pháp luật thừa nhận một cách chính thức và có quyền thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn tại vị trí được bổ nhiệm.
Hai là, người đứng đầu CQCM thuộc UBND quận thực thi nhiệm vụ nhân danh quyền lực Nhà nước. Thẩm quyền của người đứng đầu CQCM thuộc UBND quận là tổng thể những quyền, nghĩa vụ mang tính quyền lực - pháp lý do pháp luật quy định. Khi thực hiện các quyền này là nhân danh, đại diện cho quyền lực Nhà nước, được sử dụng quyền lực công cùng các nguồn lực công để thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Đây là đặc trưng cơ bản để phân biệt người đứng đầu cơ quan HCNN nói chung, CQCM thuộc UBND quận nói riêng với người đứng đầu các tổ chức xã hội.
Ba là, địa vị pháp lý của người đứng đầu CQCM thuộc UBND quận chịu sự chi phối của quan hệ hành chính mang tính mệnh lệnh, thứ bậc. Đặc điểm chung của nền HCNN là hoạt động mang tính thứ bậc. Hệ thống thứ bậc hành chính được tổ chức chặt chẽ, thông suốt từ Trung ương đến địa phương; cấp dưới phục tùng cấp trên, nhận chỉ thị, mệnh lệnh và chịu sự kiểm tra, giám sát của cấp trên. Vì vậy, địa vị pháp lý của người đứng đầu CQCM không nằm ngoài quy luật đó, luôn chịu sự chi phối của quan hệ hành chính mang tính mệnh lệnh, thứ bậc. Điều này thể hiện trong mối quan hệ giữa người đứng đầu CQCM chịu sự lãnh đạo, chỉ đạo, hướng dẫn và có trách nhiệm báo cáo về tổ chức và hoạt động của đơn vị mình với UBND quận, Chủ tịch UBND quận; lãnh đạo sở quản lý ngành. Người đứng đầu CQCM và là ủy viên UBND quận, chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước HĐND quận khi được yêu
49
cầu; phối hợp với người đứng đầu các CQCM khác, các đoàn thể CT - XH quận giải quyết những vấn đề liên quan đến chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được giao.
- Sự khác nhau giữa người đứng đầu CQCM thuộc UBND quận với các trưởng phòng thuộc các cơ quan, đơn vị khác
Căn cứ các quy định của Chính phủ [105, 106, 110] có thể thấy sự khác nhau cụ thể như sau:
+ Sự khác nhau giữa người đứng đầu CQCM thuộc UBND quận với trưởng phòng thuộc sở
Về vị trí và trách nhiệm: Người đứng đầu CQCM thuộc UBND quận là người chịu trách nhiệm chung về ngành, lĩnh vực tại địa phương theo quy định. Trong khi đó, trưởng phòng thuộc sở chỉ chịu trách nhiệm về một lĩnh vực nhất định trong chức năng, nhiệm vụ chung của sở.Người đứng đầu CQCM là người đứng đầu đơn vị thuộc UBND quận, trong khi đó, trưởng phòng thuộc sở là người đứng đầu đơn vị chuyên môn, nghiệp vụ của sở và sở (người đứng đầu là giám đốc sở) là CQCM thuộc UBND TP. Do sự khác nhau về vị trí pháp lý, người đứng đầu CQCM thuộc UBND quận có một số điểm khác biệt so với trưởng phòng thuộc sở về trách nhiệm như sau:
Một là, về địa vị pháp lý chung, CQCM thuộc UBND quận là đơn vị có tư cách pháp nhân, có con dấu và tài khoản riêng. Theo Nghị định số 108/2020/NĐ- CP, người đứng đầu CQCM thuộc UBND quận là ủy viên UBND quận, do HĐND quận bầu và phê chuẩn. Khi không tổ chức HĐND quận thì người đứng đầu CQCM thuộc UBND quận là thành viên UBND quận... CQCM thuộc UBND quận là cơ quan HCNN có thẩm quyền chuyên môn ở quận; trong khi phòng chuyên môn thuộc sở là bộ phận chuyên môn nghiệp vụ (cơ quan HCNN có thẩm quyền chuyên