trọng trong nền kinh tế quốc dân, có tầm ảnh hưởng rất lớn đến công cuộc phát triển kinh tế - xã hội; cải thiện đời sống cho nhân dân, bảo đảm an toàn an sinh, xã hội,…
-Tiếp đến, trong hoạt động chi đầu tư XDCB, có thể có những mâu thuẫn, xung đột giữa lợi ích của Nhà nước và lợi ích của các tổ chức, cá nhân. Vì vậy, Nhà nước với tư cách là tổ chức quyền lực chính trị công, phải đảm bảo quyền lợi của các tổ chức, cá nhân. Muốn cân đối, hài hòa các mối quan hệ giữa các chủ thể, đảm bảo cho việc sử dụng quỹ NSNN một cách hiệu quả nhất thì Nhà nước cần thiết phải sử dụng pháp luật để điều chỉnh các mối quan hệ trong hoạt động chi thường xuyên NSNN.
-Ngoài ra, pháp luật có những thuộc tính riêng mà các công cụ khác không có được, tạo nên sự chặt chẽ, có nguyên tắc trong hoạt động chi đầu tư XDCB nói riêng và công tác quản lý chi đầu tư XDCB nói chung:
-Tính quy phạm phổ biến:
Pháp luật được tạo bởi hệ thống các quy phạm pháp luật, quy phạm là tế bào của pháp luật, là khuôn mẫu, là mô hình xử sự chung. Tính quy phạm phổ biến của pháp luật dựa trên ý chí của nhà nước “được đề lên thành luật”. Do đó, tính quy phạm phổ biến được hiểu là tính bắt buộc thực hiện mọi quy định của pháp luật hiện hành đối với mọi cá nhân, tổ chức.
Từ đó có thể thấy, pháp luật có thể điều chỉnh mọi quan hệ NSNN bao gồm các hành vi của các cá thể, tổ chức tham gia vào hoạt động chi ngân sách ở các phạm vi khác nhau.
-Tính xác định chặt chẽ về mặt hình thức:
Nội dung của pháp luật phải được xác định rõ ràng, chặt chẽ khái quát trong các điều, khoản của các điều luật trong một văn bản quy phạm pháp luật cũng như toàn bộ hệ thống pháp luật do
Nhà nước ban hành. Ngôn ngữ sử dụng trong pháp luật là ngôn ngữ pháp luật, lời văn trong sáng, đơn nghĩa. Từ đó giúp cho việc áp dụng pháp luật vào hoạt động chi NSNN được dễ dàng, thuận tiện hơn; các công tác thực hiện chi NSNN cũng được rõ ràng, minh bạch hơn.
-Tính được bảo đảm bằng Nhà nước:
Pháp luật do Nhà nước ban hành và thừa nhận, đồng thời Nhà nước sẽ đảm bảo cho pháp luật đó được thực hiện trong thực tiễn đời sống qua việc tạo điều kiện khuyến khích giúp đỡ chủ thể thực hiện pháp luật và đảm bảo cho pháp luật được thực hiện bằng sức mạnh cưỡng chế của Nhà nước. Qua đó có thể thấy sự ràng buộc mạnh mẽ giữa pháp luật với các cá nhân, tổ chức tham gia vào hoạt động chi NSNN và sự bắt buộc phải thực hiện những quy định của pháp luật khi tham gia vào những quan hệ xã hội được pháp luật quy định.
1.3.2. Tổng quan về pháp luật chi NSNN cho đầu tư XDCB
1.3.2.1. Khái niệm pháp luật chi NSNN cho đầu tư xây dựng cơ bản
Pháp luật chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản không phải là một lĩnh vực pháp luật độc lập mà là một nội dung của pháp luật NSNN. Pháp luật chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản ra đời cùng với sự ra đời và phát triển của pháp luật NSNN và có thể định nghĩa như sau:
“Pháp luật chi đầu tư xây dựng cơ bản là tổng hợp các quy phạm pháp luật do Nhà nước ban hành và đảm bảo thực hiện điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình thực hiện nhiệm vụ chi đầu tư xây dựng cơ bản nhằm thiết lập và duy trì trật tự trong quản lý chi đầu tư xây dựng cơ bản”.
1.3.2.2. Đặc điểm của pháp luật chi NSNN cho đầu tư xây dựng cơ bản
- Chi đầu tư xây dựng cơ bản chỉ được tiến hành trên cơ sở pháp luật và theo kế hoạch, việc phân bổ ngân sách do cơ quan quyền lực Nhà nước quyết định.
- Chi đầu tư xây dựng cơ bản nhằm mục tiêu phục vụ cho lợi ích và sự phát triển của toàn xã hội, mọi người, mọi ngành nghề, lĩnh vực (lợi ích công cộng). Không nhằm mục đích lợi nhuận và kinh tế như việc chi đầu tư xây dựng cơ bản của các công ty hay doanh nghiệp nhà nước hoạt động công ích, góp vốn cổ phần liên doanh bằng vốn đầu tư xây dựng cơ bản của nhà nước và các doanh nghiệp thuộc lĩnh vực cần thiết, các dự án có sự tham gia của nhà nước theo quy định của pháp luật, dự án của một số doanh nghiệp thuộc lĩnh vực then chốt của nền kinh tế quốc dân theo quyết định của chính phủ, các dự án quy hoạch ngành lãnh thổ, quy hoạch xây dựng đô thị và nông thôn, các công trình các dự án phát triển kinh tế xã hội.
- Chi đầu tư XDCB là hoạt động được tiến hành bởi các nhóm chủ thể: đầu tiên là nhóm chủ thể đại diện cho Nhà nước thực hiện quản lý, thanh toán, kiểm soát các khoản chi; nhóm chủ thể thứ hai là nhóm các chủ thể sử dụng vốn NSNN.
1.3.2.3. Vai trò của pháp luật chi NSNN cho đầu tư XDCB
-Đảm bảo việc thực hiện nghiêm túc trong công tác chi NSNN, hỗ trợ công tác quản lý được dễ dàng hơn mang lại hiệu quả tốt hơn.
-Đảm bảo mục tiêu ổn định chính trị, phát triển kinh tế - xã hội. Quản lý có hiệu quả các khoản chi cho đầu tư XDCB của NSNN, đảm bảo việc thực hiện các chức năng , nhiệm vụ của Nhà nước; sẽ có tác động tích cực đến đời sống kinh tế - xã hội, đảm
bảo mục tiêu phát triển đã đề ra.
-Nâng cao hiệu quả sử dụng vốn chi cho đầu tư XDCB của NSNN nhằm tăng hiệu quả sử dụng vốn ngân sách, đảm bảo tiết kiệm, có hiệu quả, tránh tình trạng chi dàn trải, chi chưa thực sự cấp thiết và trình trạng thất thoát nguồn vốn ngân sách.
1.3.2.4. Các nhân tố ảnh hưởng đến việc xây dựng áp dụng pháp luật chi NSNN cho đầu tư xây dựng cơ bản
* Các nhân tố khách quan
- Điều kiện tự nhiên: Ở mỗi vùng, mỗi lãnh thổ có điều kiện tự nhiên khác nhau, do vậy nó sẽ ảnh hưởng đến sự phát triển kinh tế địa phương, từ đó quyết định đến mức chi NSNN. Chẳng hạn, ở địa phương có nhiều sông, lại hay xảy ra lũ lụt thì các khoản chi NSNN sẽ tập trung vào xây dựng đê, kè, và tu sửa đê, khi xây dựng công trình phải tránh mùa mưa, bão và có những biện pháp hữu hiệu để tránh thiệt hại xảy ra đó là nguyên nhân làm tăng chi ngân sách nhà nước; hoặc địa phương có địa hình chủ yếu là đồi núi, dốc thì chú ý đầu tư cho giao thông thuận lợi để có thể phát triển kinh tế và phát triển các ngành nghề phù hợp với điều kiện địa hình đó. Vì vậy, điều kiện tự nhiên ảnh hưởng đến đời sống kinh tế, văn hóa, xã hội của địa phương.
- Điều kiện kinh tế - xã hội: chi NSNN trên địa bàn địa phương đều chịu ảnh hưởng bởi điều kiện kinh tế xã hội. Với môi trường kinh tế ổn định, vốn đầu tư sẽ được cung cấp đầy đủ, đúng tiến độ. Ngược lại nền kinh tế mất ổn định, mức tăng trưởng kinh tế chậm Nhà nước sẽ thắt chặt tín dụng để kìm chế lạm phát, các dự án sẽ bị điều chỉnh cơ cấu vốn đầu tư, chi giảm. Lạm phát cũng làm cho giá cả nguyên vật liệu tăng, làm chi phí công trình tăng điều này có thể hoãn thực hiện dự án vì không đủ vốn đầu tư để thực hiện. Vì vậy, có thể nói các yếu tố về kinh tế - xã hội có ảnh hưởng
không nhỏ đến chi NSNN trên địa bàn. Cơ chế chính sách và các quy định của nhà nước về chi NSNN. Trong kinh tế thị trường có sự điều tiết của nhà nước, pháp luật đã trở thành một bộ phận không thể thiếu trong điều hành ngân sách Nhà nước nói chung và chi NSNN nói riêng.
- Trình độ phát triển kinh tế về mức thu nhập: việc quản lý ngân sách luôn chịu ảnh hưởng của nhân tố về trình độ phát triển kinh tế và mức thu nhập của người dân trên địa bàn. Khi trình độ kinh tế phát triển và mức thu nhập bình quân của người dân tăng lên, không chỉ tạo điều kiện thuận lợi cho việc huy động nguồn ngân sách và sử dụng có hiệu quả, mà nó còn đòi hỏi các chính sách, chế độ, định mức kinh tế - tài chính, mức chi tiêu ngân sách phải thay đổi phù hợp với sự phát triển kinh tế và mức thu nhập, mức sống của người dân. Do đó, ở nước ta cũng như các nước trên thế giới, người ta luôn quan tâm chú trọng đến nhân tố này, trong quá trình quản lý hoạch định của chính sách thu - chi NSNN.
Thực tế cho thấy, khi trình độ phát triển kinh tế và mức thu nhập bình quân trên địa bàn còn thấp cũng như ý thức về sử dụng các khoản chi chưa được đúng mức còn có tư tưởng ỷ lại Nhà nước thì sẽ ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý chi NSNN. Khi chúng ta thực hiện tốt những vấn đề thu ngân sách trong đó có nhiều nhân tố tác động nhưng trình độ mức sống của người dân ngày càng nâng cao thì việc thực hiện nghĩa vụ đối với nhà nước có thể rất dễ dàng. Trường hợp nếu trình độ và mức sống còn thấp thì việc thu thuế cũng rất khó khăn.
- Hệ thống chính sách thuế: để cho các đối tượng nộp thuế tự giác chấp hành nghĩa vụ của mình, thì bản thân họ, phải hiểu rõ về luật thuế đó, phải tự tính ra được số thuế mà họ phải nộp và số thuế này nằm trong khả năng đóng góp của họ. Do đó, mỗi luật
thuế phải có nội dung đơn giản, rõ ràng, dễ hiểu, mang tính phổ thông, phù hợp với trình độ chung của cả người nộp thuế và người quản lý và quan trọng là các mức thuế suất phải được tiến hành trên sự phân tích khoa học, toàn diện để tìm ra được những đáp số phù hợp nhất, sẽ tăng được tính hiệu quả của công tác quản lý thu thuế.
- Khả năng về nguồn lực NSNN: dự toán về chi NSNN được lập luôn luôn dựa vào tính toán có khoa học của nguồn lực tài chính công huy động được, tức là căn cứ vào thực tiễn thu ngân sách và các khoản thu khác các năm trước và dự báo tăng thu trong năm nay mà đề ra kế hoạch huy động nguồn thu, vì vậy, chi NSNN không được vượt quá nguồn thu huy động được, đồng thời cũng căn cứ vào nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương để lập dự toán chi NSNN hàng năm. Đối với các địa phương có nguồn thu lớn, không phụ thuộc vào NSTW cấp thì chủ động hơn trong việc lập dự toán chi tiêu và quản lý NSNN.
* Các nhân tố chủ quan:
Nhóm nhân tố chủ quan bao gồm: năng lực của người lãnh đạo và trình độ chuyên môn của đội ngũ cán bộ trong bộ máy quản lý chi NSNN, tổ chức bộ máy chi NSNN cũng như quy trình nghiệp vụ, công nghệ áp dụng thực hiện chi NSNN.
- Năng lực của người lãnh đạo và trình độ chuyên môn của đội ngũ cán bộ: trong bộ máy thực hiện chi NSNN, bao gồm các nội dung sau: năng lực đề ra chiến lược trong hoạt động ngân sách; đưa ra được các kế hoạch triển khai các công việc hợp lý, rõ ràng; tạo nên một cơ cấu tổ chức hợp lý, có hiệu quả, có sự phân định rõ ràng trách nhiệm và quyền hạn giữa các nhân viên, cũng như giữa các khâu, các bộ phận của bộ máy chi NSNN ở địa phương. Năng lực quản lý của người lãnh đạo có tầm quan trọng đặc biệt đối với
công tác quản lý tài chính công ở trung ương cũng như địa phương. Nếu năng lực của người lãnh đạo yếu, bộ máy tổ chức không hợp lý, các chiến lược không phù hợp với thực tế thì việc quản lý chi tiêu nguồn lực tài chính công sẽ không hiệu quả, dễ gây tình trạng chi vượt quá thu, chi đầu tư giàn trải, phân bổ chi NSNN không hợp lý; có thể dẫn đến tình trạng thất thoát, lãng phí ngân sách, không thúc đẩy được sự phát triển của nền kinh tế, đảm bảo các vấn đề xã hội… Ngoài ra, đối với người lãnh đạo cũng cần tránh bệnh chạy theo thành tích, bệnh cục bộ địa phương, bệnh quan liêu mệnh lệnh, coi thường pháp luật, xem trình tự thủ tục là thứ gò bó quyền lực của mình. Đây cũng có thể được coi là một trong những yếu tố làm giảm hiệu quả, thậm chí còn gây những hậu quả như thất thoát, lãng phí, tham nhũng,… trong công tác quản lý chi NSNN trên địa bàn địa phương.
- Năng lực chuyên môn của các bộ phận tham mưu áp dụng pháp luật: các khoản chi NSNN ở địa phương lại là yếu tố quyết định hiệu quả chi NSNN. Nếu cán bộ quản lý có năng lực chuyên môn cao sẽ giảm thiểu được sai lệch trong cung cấp thông tin của đối tượng sử dụng nguồn lực tài chính công, kiểm soát được toàn bộ nội dung chi, nguyên tắc chi và tuân thủ theo các quy định về quản lý nguồn tài chính công đảm bảo theo dự toán đã đề ra. Bên cạnh năng lực chuyên môn thì đối với cán bộ công chức cũng cần phải tránh bệnh xu nịnh, chiều ý cấp trên, là thói quen xin cho, hạch sách, thiếu ý thức chịu trách nhiệm cá nhân, gây giảm hiệu quả sử dụng nguồn lực tài chính công nghiêm trọng
- Tổ chức bộ máy quản lý chi NSNN cũng như quy trình nghiệp vụ: tổ chức bộ máy quản lý phù hợp sẽ nâng cao chất lượng quản lý, hạn chế tình trạng sai phạm trong việc áp dụng pháp luật. Quy trình quản lý được bố trí càng rõ ràng, có tính khoa học thì càng
góp phần làm nâng cao chất lượng của thông tin tới cấp ra quyết định quản lý chi NSNN cho đầu tư xây dựng cơ bản, giảm các yếu tố sai lệch thông tin.
- Ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý và áp dụng pháp luật trong việc chi NSNN: các ứng dụng công nghệ thông tin ngày càng phổ biến và có tầm quan trọng trong đời sống cũng như công việc của chúng ta trong thời kỳ đổi mới đất nước hướng đến sự CNH-HĐH như hiện nay. Vì vậy, việc tăng cường áp dụng các ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý và áp dụng pháp luật trong việc chi NSNN rất cần thiết đối với các cơ quan, đặc biệt là các cơ quan nhà nước; các công tác quản lý sẽ trở nên dễ dàng, thuận tiện hơn từ đó vừa tiết kiệm thời gian, công sức quản lý lại vừa mang đến tính hiệu quả cao.
1.3.3. Nội dung chủ yếu của pháp luật chi NSNN cho đầu tư xây dựng cơ bản
1.3.3.1. Quy định về chủ thể và đối tượng
Chủ thể quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN bao gồm các cơ quan chức năng của Nhà nước thực hiện quản lý vĩ mô đối với vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước (quản lý tất cả các dự án) và cơ quan chủ đầu tư thực hiện quản lý vi mô (quản lý từng dự án).
Nếu xét về mặt hiện vật thì đối tượng quản lý chính là vốn NSNN cho đầu tư xây dựng cơ bản; nếu xét về cấp quản lý thì đối tượng quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN chính là cơ quan sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ NSNN cho cấp dưới.
Khái niệm chủ thể quản lý và đối tượng quản lý trong quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ NSNN cho là một khái niệm tương đối. Tuỳ từng giác độ nghiên cứu, chủ thể và đối tượng quản lý sẽ được xem xét cho phù hợp.
Bộ máy quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN được minh họa theo sơ đồ