thực hiện pháp luật về chi NSNN cho đầu tư XDCB
Bộ Tài chính và các bộ, ngành địa phương cần phải ban hành các chế tài cụ thể để xử lí triệt để vi phạm trong thực hiện pháp luật về chi NSNN cho đầu tư XDCB nhằm nâng cao hiệu quả công tác quản lý, sử dụng ngân sách nói chung, ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản nói riêng.
Cần có các quy định pháp luật tăng cường trách nhiệm của các ngành, các cấp và các đơn vị trong quản lý, sử dụng NSNN chặt chẽ, tiết kiệm.
Trong tổ chức thực hiện, các bộ, ngành, địa phương và cả hệ thống chính trị cần phải quyết liệt vào cuộc, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, tăng cường kỷ cương, kỷ luật trong tất cả các lĩnh vực kinh tế - xã hội nói chung và quản lý, sử dụng NSNN, tài chính, tài sản công nói riêng, đặc biệt trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản. Xử lý nghiêm các vụ việc, vụ án tham nhũng, thu hồi về NSNN tiền, tài sản bị tham nhũng, thất thoát.
Để khắc phục những tồn tại, hạn chế đồng thời nâng cao hiệu quả sử dụng pháp luật trong chi đầu tư phát triển thì cần thực hiện những giải pháp như sau:
- Đối với nguồn vốn đầu tư
Cần tách bạch rõ ràng và rành mạch hơn nữa nội dung giữa quản lý hành chính nhà nước và quản trị kinh doanh ở doanh nghiệp đối với hoạt động đầu tư trong tất cả các khâu quản lý đầu tư; xác định rõ ràng, làm rõ quyền hạn và trách nhiệm của từng Bộ, giữa các bộ, ngành, địa phương trong việc quản lý đầu tư xây dựng sử dụng vốn nhà nước (bao gồm vốn ngân sách, vốn tín dụng nhà nước, vốn đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước) và vốn không phải nhà nước; quy định rõ hơn nữa việc phân cấp, giao quyền, trách nhiệm (pháp lý và vật chất) của từng chủ thể tham gia quá trình đầu tư : chủ đầu tư, nhà thầu, tư vấn thiết kế, người thẩm định, người giám sát thi công đối với chất lượng, tiến độ, giải phóng mặt bằng, lập và duyệt thiết kế – tổng dự toán, trách nhiệm về kế hoạch vốn, đấu thầu, thi công, mua sắm, lắp đặt và hạn mức chi phí được duyệt.
Quy định về trách nhiệm và thẩm quyền quyết định đối với việc thay đổi, điều chỉnh tổng mức đầu tư trên cơ sở bảo đảm hiệu quả dự án đầu tư, điều kiện và giới hạn của việc điều chỉnh tổng mức đầu tư, vì đây là những yếu tố đặc biệt quan trọng của quá trình đầu tư. Quy định khi phê duyệt điều chỉnh dự án đầu tư phải tiến hành giám sát, đánh giá đầu tư, xác định rõ nguyên nhân khách quan, chủ quan của việc điều chỉnh dự án và biện pháp xử lý của các bên liên quan trước khi báo cáo cấp có thẩm quyền phê duyệt, điều chỉnh dự án đầu tư.
- Đối với chủ đầu tư và ban quản lý dự án (đại diện chủ đầu tư)
Trong các văn bản pháp luật về đầu tư xây dựng, cần quy định rõ Chủ đầu tư đối với các dự án công. Các cơ quan quản lý hành chính nhà nước không được làm chủ đầu tư đối với các dự án công để tránh tình trạng cơ quan quản lý nhà nước vừa là chủ thể thực hiện vừa là đối tượng bị quản lý.
Tiêu chuẩn hoá cán bộ quản lý dự án (QLDA); điều kiện, tiêu chuẩn là ban QLDA, là chủ đầu tư; quy định năng lực và tính chuyên nghiệp của chủ đầu tư và ban QLDA, quyền hạn, trách nhiệm và năng lực cá nhân của từng cán bộ quản lý dự
án. Các dự án có thể thuê ban QLDA; quy định rõ hơn trách nhiệm của chủ đầu tư và ban QLDA trong từng hình thức quản lý dự án cụ thể.
- Đối với hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát, đánh giá đầu tư thì cần có quy định cụ thể về nội dung, trình tự, thủ tục thanh tra, kiểm tra, giám sát, đánhgiá đầu tư. Cần phải rà soát toàn bộ các nội dung quy định về hồ sơ, nội dung thẩm định dự án, thẩm định điều chỉnh dự án đầu tư có cấu phần xây dựng đảm bảo thống nhất với quy định pháp luật xây dựng, tránh chồng chéo, vướng mắc trong thực hiện, phát sinh thủ tục, cụ thể:
Giám sát việc đầu tư theo đúng quy hoạch, kế hoạch; giám sát việc khai thác, vận hành dự án nhằm bảo đảm đầu tư tập trung, đúng định hướng, đúng mục tiêu, đạt hiệu quả.
Giám sát khâu chuẩn bị đầu tư và quyết định đầu tư (lập dự án đầu tư, thẩm tra, thẩm định, quyết định đầu tư) nhằm bảo đảm thủ tục pháp lý và tính khả thi của các quyết định đầu tư.
Giám sát việc thực hiện dự án đầu tư nhằm bảo đảm tuân thủ các quy định của pháp luật (thủ tục xây dựng, chất lượng, tiến độ, giải phóng mặt bằng, thực hiện phương án tái định canh, định cư, ổn định đời sống nhân dân; tổ chức đấu thầu, hoạt độngxây lắp, mua sắm, giới hạn chi phí dự án…).
- Đối với các chế tài xử lý vi phạm
Chỉ quyết định đầu tư các dự án khi đã xác định rõ nguồn vốn, khi đã có kết quả thẩm định dự án, đúng quy hoạch đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt, bảo đảm hiệu quả và không trái với các quy định hiện hành về quản lý đầu tư và xây dựng.
Người quyết định đầu tư không được kiêm nhiệm làm chủ đầu tư dự án. Người quyết định đầu tư sẽ phải xử phạt hành chính, cách chức, miễn nhiệm và chịu trách nhiệm (pháp lý, vật chất) khi quyết định những dự án đầu tư sai, gây lãng phí tiền bạc của Nhà nước.
Người có thẩm quyền quyết định đầu tư phải chịu trách nhiệm đối với việc điều chỉnh lại dự án do quyết định không đúng, không để tình trạng người quyết định đầu tư sai nhưng vẫn đứng ngoài cuộc như hiện nay.
- Về quy trình soạn thảo, cơ chế thẩm tra, thẩm định và thực thi pháp luật
Cần đổi mới quy trình soạn thảo, thẩm định trước khi trình ký ban hành văn bản pháp luật về đầu tư xây dựng. Chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật phụ thuộc vào nhiều yếu tố khách quan và chủ quan khác nhau, trong đó yếu tố tuân thủ quy trình từ việc hoạch định chương trình, kế hoạch xây dựng văn bản cho đến việc soạn thảo, thẩm tra, thẩm định, xem xét thông qua và ban hành, công bố văn bản… có vai trò rất quan trọng.
Về thẩm tra, thẩm định, phải hình thành cơ chế nhằm tăng cường việc kiểm tra, thẩm định tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất đồng bộ cũng như tính khả thi và ổn định lâu dài của văn bản trước khi trình ký ban hành nhằm nâng cao chất lượng văn bản pháp luật nói chung, trong đó có văn bản pháp luật về đầu tư xây dựng nói riêng.
Việc tổ chức triển khai thực hiện pháp luật, đưa pháp luật vào cuộc sống là nhằm làm cho doanh nghiệp, các tổ chức, cá nhân trong nước và nước ngoài khi tham gia các hoạt động đầu tư xây dựng biết luật để tự mình tổ chức công việc đầu tư xây dựng hàng ngày theo pháp luật, đồng thời để kiểm tra lại việc làm luật, thi hành và áp dụng luật của các cơ quan và cán bộ công chức nhà nước trong tổ chức quản lý nhà nước các hoạt động đầu tư xây dựng.
3.2.2. Các biện pháp tăng cường công tác tổ chức thực hiện pháp luật chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản tại Tỉnh Lạng Sơn
3.2.2.1. Qui định rõ những trách nhiệm của các chủ thể có liên quan trong quá trình sử dụng NSNN cho đầu tư XDCB
Để thực hiện đúng nguyên tắc HĐND là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân…; UBND là cơ quan chấp hành nghị quyết của HĐND; Tạo điều kiện thuận lợi cho cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương điều hành ngân sách linh hoạt vì lợi ích chung…. Trường hợp biến động, làm thay đổi dự toán HĐND đã quyết định nên giao cho UBND cấp trên trực tiếp thống nhất với
Thường trực HĐND cùng cấp trước khi quyết định và báo cáo với HĐND tại kỳ họp gần nhất. Như vậy, sẽ tạo ra sự thống nhất trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về dự toán NSĐP, đồng thời HĐND có cơ sở để tổ chức giám sát việc sử dụng NSNN theo quy định.
3.2.2.2. Đối với vốn thực hiện dự án cần điều chỉnh cho thực sự phù hợp và khắc phục hơn nữa các tồn đọng trong chậm đấu thầu, công tác đền bù giải phóng mặt bằng
Hiện nay trong quản lý hoạt động đấu thầu chúng ta đã có Luật Đấu thầu, Nghị định của Chính phủ và các văn bản hướng dẫn thực hiện. Hình thức đấu thầu rộng rãi đã trở thành phổ biến thay cho đấu thầu hạn chế và chỉ định thầu như trước đây. Tuy nhiên có một nghịch lý xảy ra trong thực tế hiện nay ở Lạng Sơn cũng như trên toàn quốc là tuy đấu thầu rộng rãi nhưng tính cạnh trạnh và hiệu quả kinh tế ngày càng có xu hướng giảm dần, thậm chí không bằng các gói thầu chỉ định thầu trước kia. Hiện tượng dàn xếp, mua bán giữa các nhà thầu đã trở nên công khai, phổ biến trong hoạt động đấu thầu. Để khắc phục hạn chế, từng bước hoàn thiện công tác đấu thầu, cần tập trung thực hiện một số biện pháp sau:
- Công tác đấu thầu cần phải được công khai, minh bạch và tuân thủ theo các quy trình của luật đấu thầu. Cần tăng cường hình thức đấu thầu cạnh tranh rộng rãi, đấu thầu qua mạng, hạn chế chỉ định thầu để các doanh nghiệp có cơ hội tham gia vào quá trình quản lý và thực hiện đầu tư. Tuy nhiên, năng lực nhà thầu cần phải được lựa chọn kỹ càng. Đối với nhà thầu thi công công trình thì năng lực tài chính đóng vai trò quan trọng vì nếu không huy động đủ số vốn như các nhà thầu thường can kết (ứng trước khoảng 60-70%) cho công trình thi công trình dễ bị đình trệ, kéo dài.
- Trong phê duyệt kế hoạch đấu thầu: Thống nhất phương thức phân chia gói thầu từ khi quyết định đầu tư để tránh hiện tượng chia nhỏ gói thầu, trốn thủ tục, đồng thời nâng cao trách nhiệm của người quyết định đầu tư.
- Nâng cao năng lực và trách nhiệm tư vấn lập hồ sơ mời thầu và thẩm định hồ sơ mời thầu. Phát hiện kịp thời và xử lý kiên quyết những trường hợp hồ sơ mời
thầu cố tình đưa ra các tiêu chí làm giảm tính cạnh tranh trong đấu thầu. Nâng cao vai trò và trách nhiệm của tư vấn xét thầu, thực hiện nghiêm túc quy định của Luật Đấu thầu trong quá trình đánh giá hồ sơ dự thầu để lựa chọn nhà thầu đủ năng lực, đảm bảo công bằng, minh bạch giữa các nhà thầu.
- Tăng cường kỷ cương, kỷ luật trong quản lý đấu thầu. Xử lý nghiêm khắc các đơn vị chủ đầu tư và các nhà thầu có dấu hiệu vi phạm, cố tình dàn xếp trong đấu thầu. Công khai đăng tải thông tin về các trường hợp nhà thầu vi phạm, dàn xếp và các nhà thầu không đủ năng lực thi công thực tế để cấm tham gia đấu thầu trên địa bàn tỉnh và trong cả nước.
- Trong điều kiện cụ thể, xem xét đưa ra hình thức thực hiện hợp đồng phù hợp, đảm bảo quản lý hiệu quả, tránh thất thoát lãng phí trong quản lý vốn đầu tư.
Công tác bồi thường GPMB là lĩnh vực rất nhạy cảm cả về kinh tế và xã hội, dễ phát sinh tiêu cực, lãng phí thất thoát vốn đầu tư của Nhà nước. Vướng mắc trong công tác GPMB ảnh hưởng trực tiếp đến tiến độ thực hiện dự án, gây lãng phí lâu dài. Trong phần thực trạng đã đưa ra dẫn chứng về các dự án cụ thể trên địa bàn chậm tiến độ thực hiện do vướng mắc trong công tác GPMB. Có thể nói GPMB là vấn đề bức xúc nhất trong thực hiện đầu tư các dự án trên địa bàn Tỉnh hiện nay và giải pháp liên quan đến tổ chức GPMB các dự án là vấn đề cấp thiết để đẩy nhanh tiến độ thực hiện, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn trong quá trình xây dựng. Chính vì vậy Công tác giải phóng mặt bằng phải đi trước một bước, nâng cao chất lượng công tác lập và thẩm định phương án bồi thường, hỗ trợ tái định cư các dự án, cải tiến trong tổ chức thực hiện bồi thường GPMB, tập trung phối hợp cả bộ máy chính trị và các tổ chức quần chúng trong việc tuyên truyền, vận động nhân dân ủng hộ việc GPMB cho các công trình, dự án. Xử lý kịp thời các thắc mắc, khiếu kiện của nhân dân, tránh tình trạng khiếu kiện kéo dài và có tổ chức.
3.2.2.3. Hoàn chỉnh quy trình lập dự toán ngân sách
Quy trình lập dự toán ngân sách ở Lạng Sơn cần quan tâm đặc biệt đến hai khâu, đó là:
- Khâu hướng dẫn và thông báo số kiểm tra về dự toán ngân sách cho từng đơn vị thụ hưởng một cách cụ thể, chi tiết.
- Khâu xem xét dự toán cho từng đơn vị thụ hưởng gởi cho cơ quan tài chính các cấp phải thực sự thận trọng, khách quan, thậm chí phải tham gia trao đổi, thảo luận với các đơn vị để làm sáng tỏ các nhu cầu phát sinh trong dự toán đảm bảo cho quá trình xét duyệt dự toán phù hợp với nhiệm vụ chi cho đầu tư XDCB và tình hình thực tế của địa phương. Đồng thời tránh được những áp đặt chủ quan của các cơ quan có thẩm quyền.
3.2.2.4. Hoàn thiện công tác lập và phân bổ dự toán các dự án đầu tư
Việc phân bổ Ngân sách, định mức chi cũng như thực hiện kế hoạch chi NSNN được quy định phải công khai, song vấn đề này chỉ thực hiện ở đơn vị thụ hưởng NSNN. Chính vì vậy việc phân bổ kiểm soát chi NSNN còn thiếu mặt kiểm tra, kiểm soát và cũng là nguyên nhân dẫn đến tình trạng “xin, cho” làm cho việc chấp hành kỷ luật Ngân sách không nghiêm và sử dụng Ngân sách kém hiệu quả.
Lập dự toán đầu tư cho các dự án là cơ sở để phân bổ vốn cho các dự án đầu tư, một điều kiện quan trọng trong việc tổ chức thực hiện khi tiến hành đầu tư dự án. Công tác lập dự toán đầu tư nói chung phải tuân theo các quy định cụ thể trên nguyên tắc tập trung dân chủ.
Đẩy nhanh tiến độ hoàn thành các quy hoạch chi tiết vùng, điểm dân cư quy hoạch các khu công nghiệp mới làm căn cứ để triển khai các dự án đầu tư. Khai thác một cách có hiệu quả nguồn lực từ giá trị quyền sử dụng đất tạo nguồn vốn cho đầu tư xây dựng cơ bản.
Rà soát lại các dự án đã có quyết định đầu tư, phân loại dự án để tiếp tục đầu tư hoặc điều chỉnh, bổ sung hoặc không tiếp tục thực hiện, rút bỏ không bố trí chỉ tiêu kế hoạch vốn do không phù
hợp với quy hoạch, không có nguồn vốn cân đối hoặc không sát với yêu cầu thiết thực của địa phương, thị trường.
Chưa bố trí và giao vốn đối với các dự án chuyển tiếp nhưng chưa đủ thủ tục về đầu tư và xây dựng theo quy định, chưa xác định rõ hiệu quả; hoặc không có khả năng cân đối vốn theo tiến độ được duyệt.
Bố trí vốn cho công trình phải tập trung, có trọng điểm, phù hợp với khả năng nguồn vốn cân đối hàng năm (không được bố trí công trình vượt khả năng nguồn vốn trong kế hoạch). Nợ vốn đầu tư xây dựng thuộc nguồn ngân sách nhà nước phải được ưu tiên cân đối trả dứt điểm, kế tiếp bố trí vốn đối ứng cho các dự án ODA, còn lại mới bố trí các danh mục dự án bức xúc khác theo đúng thứ tự ưu tiên.
Về cơ cấu vốn đầu tư, đảm bảo bố trí vốn cho các công trình, dự án phải phù hợp với cơ cấu đầu tư đã được giao. Đảm bảo cơ cấu hợp lý giữa cơ sở hạ tầng kinh tế và hạ tầng xã hội. Tăng