2.3.2.1 Hạn chế
Bên cạnh những kết quả đã đạt được, công tác quản lý chi và kiểm soát chi thường xuyên NSNN ở KBNN Ninh Bình theo Luật NSNN vẫn còn một số hạn chế sau:
Tình hình thanh toán trực tiếp của KBNN còn bất cập
Việc thanh toán trực tiếp cho các đơn vị cung ứng hàng hóa dịch vụ cho đối tượng hưởng NSNN vẫn chưa được triệt để nên vẫn chưa hạn chế được việc NSNN bị cắt khúc, phân tán và căng thẳng giả tạo, chưa giảm được tỉ trọng thanh toán tiền mặt trong tổng chi NSNN, tạo kẽ hở để đơn vị rút tiền về quỹ để chi tiêu sai chế độ.
Những năm gần đây, Chính phủ đã có Nghị định và nhiều Chỉ thị về tăng cường quản lý và quy định về công tác thanh toán không dùng tiền mặt. Hệ thống ngân hàng và KBNN cũng đã triển khai mạnh mẽ chương trình thanh toán điện tử nhằm tạo thuận lợi cho việc thanh toán được nhanh chóng, thuận tiện để giảm bớt thanh toán bằng tiền mặt.... Việc chi tiêu bằng tiền mặt ngoài việc tạo kẽ hở cho các đơn vị có điều kiện chi sai chế độ, còn là nguyên nhân gây thất thu thuế cho nhà nước; hệ thống ngân hàng và Kho bạc phải tốn thêm chi phí cho việc phát hành tiền, chi phí kiểm đếm, vận chuyển, bảo quản….
Bảng 2.4: Số liệu chi tiền mặt của KBNN Ninh Bình (2018-2020) Đơn vị: Triệu đồng Chỉ tiêu 2018 2019 2020 1.Chi XDCB 272.950 394.445 447.302 Đền bù giải tảo 250.419 378.750 434.312 Ban quản lý CT 22.531 15.695 12.990 2.Chi đặc biệt 755.893 961.370 1.118.328 Chi an ninh 211.217 308.446 346.431 Chi quốc phòng 544.766 652.924 771.897 3.Chi HCSN 1.664.973 2.017.132 2.154.314 Lương, PC lương 507.052 656.863 677.611 Học bổng 1.527 2.696 4.230 TBXH, BHXH 465.187 526.057 551.541 HCSN khác 438.775 556.787 599.269 Xã, phường 252.432 274.729 321.663 4.Chi khác 109.714 57.492 38.528 Trả nợ dân 2.227 160 60 Chi khác 107.487 57.332 38.468 5.Tiền gửi 221.315 218.269 151.220 TỔNG CỘNG 3.024.945 3.024.945 3.909.692
(Nguồn: Báo cáo chi tiền mặt hằng năm của KBNN Ninh Bình)
Qua bảng số liệu cho thấy, số chi tiền mặt năm sau đều cao hơn năm trước cả tổng số và từng chỉ tiêu (riêng chỉ tiêu trả nợ dân do những năm qua KBNN dừng phát hành bán lẻ nên trả nợ dân giảm), chứng tỏ việc quản lý, thanh toán tiền mặt chưa hiệu quả.
Phương thức cấp phát còn bất cập
Luật NSNN mới chỉ bỏ được hình thức cấp phát bằng hạn mức kinh phí và thay bằng cấp phát theo dự toán từ KBNN; còn một số phương thức cấp phát khác như cấp phát theo lệnh chi tiền, ghi thu- ghi chi, cấp phát kinh phí uỷ quyền vẫn còn tồn tại song song với hình thức cấp phát theo dự toán. Thực tế đó đã gây ra không ít khó khăn cho KBNN trong công tác kiểm soát, thanh
toán các khoản chi NSNN (lệnh chi tiền và ghi thu, ghi chi do cơ quan tài chính kiểm soát).
Bảng 2.5 Số tiền cấp bằng Lệnh chi tiền Ngân sách tỉnh và số tiền ghi thu, ghi chi từ 2018-2020
Đơn vị: Triệu đồng
Năm Cấp bằng lệnh chi
(Ngân sách tỉnh)
Số ghi thu, ghi chi
Ngân sách tỉnh Ngân sách huyện 2018 358.161.129.956 38.804.130.965 18.883.925.105
2019 380.081.498.998 22.256.802.733 16.886.697.760
2020 648.589.477.333 210.388.403.327 17.911.960.417
(Nguồn: KBNN Ninh Bình)
Qua số liệu cho thấy, hàng năm còn một số tiền lớn NSNN được cấp bằng lệnh chi tiền và hình thức ghi thu-ghi chi. Đây là những hình thức mà KBNN không kiểm tra, kiểm soát về các điều kiện chi, rất dễ tạo nên sự tuỳ tiện, tọa chi ở các đơn vị sử dụng, nhất là ở cấp xã, phường, thị trấn, các đơn vị sự nghiệp có thu.v.v... . Chính vì vậy cần phải hạn chế cấp bằng hình thức này, tránh việc sử dụng NSNN tùy tiện.
Kiểm soát chi đối với các đơn vị thực hiện khoán biên chế và kinh phí quản lý hành chính, các đơn vị sự nghiệp có thu còn khó khăn
Về cơ sở để xác định phương án khoán cho các đơn vị còn thiếu và chưa đáp ứng được thực tế. Bởi vì, hệ thống tiêu chuẩn, định mức, chế độ chi tiêu của Nhà nước chưa chuẩn xác, vẫn còn áp đặt; mặt khác, các văn bản quy định này còn chậm được sửa đổi, bổ sung kịp thời. Tình hình phê duyệt và giao biên chế của các cơ quan có thẩm quyền vẫn còn thiếu chính xác; tình hình sử dụng kinh phí của các đơn vị không phản ánh đúng nhu cầu chi tiêu thực tế của đơn vị. Các yếu tố để xác định mức giao khoán còn mang tính chất tương đối chưa thật chi tiết và cụ thể.
Quyền hạn, trách nhiệm của từng cơ quan, đơn vị trong quá trình quản lý, kiểm tra, kiểm soát việc chi tiêu của các đơn vị khoán chưa được quy định cụ thể. Về mục chi: khi cơ quan tài chính cấp phát kinh phí khoán cho các đơn vị vào mục chi khác, Kho bạc chỉ thực hiện trích chuyển kinh phí không thực hiện kiểm tra, kiểm soát quá trình chi tiêu của đơn vị nhận khoán mà thủ trưởng đơn vị sử dụng tự chịu trách nhiệm về quyết định chi tiêu của đơn vị. Từ đó dẫn đến việc Kho bạc chỉ kiểm soát các khoản chi đã có phù hợp với dự toán hay không, mà không kiểm soát về định mức, tiêu chuẩn, chế độ chi tiêu mà Luật NSNN đã quy định.
Việc hạch toán và quyết toán kinh phí NSNN còn gặp nhiều khó khăn, cơ quan tài chính cấp kinh phí vào mục chi khác theo Mục lục NSNN sẽ tạo điều kiện cho đơn vị chủ động thực hiện, nhưng nó cũng gây không ít khó khăn cho việc hạch toán, quyết toán các khoản chi NSNN của cơ quan KBNN. Thực tế cơ quan Kho bạc hạch toán và quyết toán chi NSNN cho các cơ quan, đơn vị khoán vào mục chi khác, các đơn vị thực hiện khoán hạch toán và quyêt toán các khoản chi khoán với cơ quan tài chính theo Mục lục NSNN hiện hành, kể cả số kinh phí tiết kiệm được đã trích lập các quỹ và chi tăng thu nhập cho cán bộ trong đơn vị. Chính vì vậy, dẫn đến cùng một khoản kinh phí NSNN nhưng tại đơn vị sử dụng hạch toán theo chi tiết của Mục lục NSNN, trong khi tại cơ quan Kho bạc lại hạch toán chung vào một mục chi khác. Vì vậy việc đối chiếu số liệu giữa Kho bạc với đơn vị sử dụng kinh phí, giữa Kho bạc với cơ quan tài chính và giữa cơ quan tài chính với đơn vị sử dụng NSNN gặp rất nhiều khó khăn, KBNN không có cơ sở để hạch toán và lập báo cáo chi NSNN chính xác theo đúng Mục lục NSNN chi tiết theo quy định.
Công tác kế toán quỹ NSNN do nhiều cơ quan cùng thực hiện như cơ quan Tài chính, KBNN, đơn vị hành chính sự nghiệp. Nhưng còn tình trạng thiếu thống nhất giữa các cơ quan, đơn vị do chỉ tiêu và tiêu thức hạch toán kế toán, thống kê chưa đồng bộ.
Công tác quyết toán chi NSNN của các đơn vị còn mang tính hình thức, chưa thực chất, tình trạng quyết toán theo số cấp phát là phổ biến do quy định cơ quan Tài chính duyệt quyết toán đến đơn vị dự toán cấp I, còn cơ quan chủ quản cấp trên thì chủ yếu là mang tính tổng hợp nguồn kinh phí đã nhận, đã sử dụng chứ chưa quan tâm kiểm tra toàn bộ các khoản chi tiêu của đơn vị cấp dưới, vì vậy cơ quan Kho bạc gặp rất nhiều khó khăn, phải mất nhiều công sức hướng dẫn các đơn vị thực hiện điều chỉnh số liệu kiểm soát chi.
2.3.2.2 Nguyên nhân
Những hạn chế trong công tác kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN Ninh Bình do một số nguyên nhân chủ yếu sau:
Vướng mắc khi thực hiện NSNN theo dự toán từ KBNN
Đây là phương thức cấp phát tiên tiến tạo sự chủ động cho đơn vị sử dụng NSNN trong việc thực hiện nhiệm vụ được giao, nhưng do cơ chế tạm cấp kinh phí, ứng trước dự toán nên nhiều Bộ, cơ quan, ban ngành ở trung ương và địa phương còn ỷ lại dẫn tới việc phân bổ và giao dự toán NSNN theo quy định của Luật NSNN chậm, ảnh hưởng tới việc chi tiêu của đơn vị sử dụng ngân sách và công tác kiểm soát chi NSNN của Kho bạc.
Việc phân bổ và giao dự toán NSNN theo quy định của Luật NSNN (sửa đổi) vẫn còn chậm, ảnh hưởng đến việc chi tiêu của đơn vị sử dụng ngân sách và công tác kiểm soát chi của cơ quan KBNN, như đơn vị dự toán cấp I giao dự toán cho đơn vị dự toán cấp II, đơn vị dự toán cấp II giao dự toán cho đơn vị dự toán cấp III... không kịp thời dẫn đến tình trạng các tháng đầu năm các đơn vị dự toán cấp dưới không có dự toán chi tiết gửi KBNN để làm căn cứ
kiểm soát, thanh toán các khoản chi, đặc biệt là những khoản chi thiết yếu như tiền lương, phụ cấp lương, chi hành chính và chi nghiệp vụ chuyên môn. Do vậy, KBNN Ninh Bình vẫn phải thực hiện tạm cấp dự toán cho các cơ quan đơn vị trong những tháng đầu năm để có kinh phí để phục vụ bộ máy hoạt động. Chất lượng dự toán một số đơn vị chưa cao, trong quá trình thực hiện phải thường xuyên điều chỉnh cũng gây nên những phức tạp cho đơn vị sử dụng NSNN, đồng thời gây khó khăn cho công tác kiểm soát chi của KBNN. Dự toán chi NSNN chưa thực sự bảo đảm được yêu cầu quản lý, còn mang tính chủ quan.
Quy trình lập dự toán chi thường xuyên theo quy định của Luật NSNN rất phức tạp, đòi hỏi phải thực hiện qua nhiều bước đảm bảo quy định cả về căn cứ, nội dung, phương pháp, trình tự, hệ thống mẫu biểu... Thực tế cho thấy việc thực hiện chi hàng năm luôn tăng cao so với dự toán, chứng tỏ dự toán lập không phản ánh được đầy đủ các khoản chi. Đồng thời thực hiện chi vượt dự toán còn phản ánh thực trạng công tác tính toán nhiệm vụ chi không chính xác, còn mang tính chủ quan. Kết quả kiểm toán cho thấy, chi quản lý nhà nước luôn vượt cao so với dự toán được giao đầu năm. Để có nguồn chi vượt này các cơ quan Hành chính nhà nước luôn có yêu cầu bổ sung ngân sách và đây là sức ép về ngân sách cho cơ quan điều hành, buộc họ phải cấp ngoài dự toán, vượt dự toán đã giao (xem bảng 2.6).
Bảng 2.6: Dự toán cấp bổ sung của Ngân sách tỉnh và ngân sách huyện, thị trong các năm 2018-2020
Đơn vị: Triệu đồng
Năm Ngân sách tỉnh Ngân sách huyện
2018 158.284.925.000 205.073.814.241
2019 414.032.565.608 429.563.778.484
2020 285.212.936.000 196.566.888.500
Qua bảng trên cho thấy chất lượng dự toán chi NSNN của các cơ quan, đơn vị trong tỉnh chưa cao, không xác định hết các yếu tố, nội dung trong hoạt động của đơn vị để dự trù, lập dự toán hoặc việc xét duyệt dự toán của các cơ quan chức năng cũng không chính xác. Vì vậy hằng năm phải bổ sung ngân sách cho các đơn vị để đáp ứng yêu cầu hoạt động.
Hệ thống tiêu chuẩn, định mức chi khi thực hiện Luật NSNN chưa có sự thay đổi đáng kể so với trước đây.
Tình hình lạm phát qua các năm làm cho hệ thống này vốn đã lạc hậu lại càng lạc hậu hơn, tiêu chí phân bổ dự toán chƣa đầy đủ, cụ thể để có thể định lượng các nhu cầu chi và thứ tự ưu tiên cho các nội dung chi.. ảnh hưởng không nhỏ tới công tác kiểm soát chi tại KBNN cũng như chi tiêu của đơn vị sử dụng NSNN
Hiện tại hệ thống tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách nhiều lĩnh vực còn thiếu hoặc đã bất cập nhưng chưa được sửa đổi kịp thời để làm căn cứ xây dựng dự toán và kiểm soát chi. Mặt khác, trong những năm gần đây tỷ lệ trượt giá do lạm phát cao làm cho hệ thống tiêu chuẩn, định mức chi không theo kịp với thực tế, dẫn đến việc dự trù kinh phí cho các nhiệm vụ chi ngay từ đầu năm đã không bảo đảm tính khả thi, và tất yếu mang lại tính hình thức trong khâu lập dự toán. Hiện nay hệ thống định mức phân bổ ngân sách đã có quyết định của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên, trong quyết định này cũng có tiêu chí phân bổ dự toán và phân cấp cho địa phương quyết định một số định mức phân bổ ngân sách. Tuy nhiên, những tiêu chí này chưa cụ thể, rõ ràng để sắp xếp thứ tự ưu tiên cho các nhiệm vụ chi, trên cơ sở đó với khả năng ngân sách có hạn, có thể bố trí hợp lý các khoản chi; định mức phân bổ ngân sách cũng chưa chi tiết để làm thước đo cho việc phân bổ ngân sách.
Đối với các xã, phường, thị trấn còn thiếu chủ động trong việc bố trí sắp xếp điều hành chi theo dự toán được giao theo khả năng nguồn thu cho phép, chi không có nguồn đảm bảo dẫn đến tình trạng nợ đọng ngân sách xã.
Các đơn vị sử dụng ngân sách chưa coi trọng nguyên tắc chi tiêu.
Tình trạng lãng phí trong chi thường xuyên còn xảy ra và tương đối phổ biến, thể hiện rất rõ trong việc mua sắm trang thiết bị, phương tiện làm việc không đúng đối tượng, không đúng tiêu chuẩn, định mức; chi tổ chức hội nghị, tiếp khách, công tác phí... vượt định mức quy định gây tốn kém cho ngân sách. Đặc biệt là việc lập hồ sơ, chứng từ không đồng bộ, thiếu tính pháp lý dẫn đến tình trạng chi tiêu lãng phí, chưa hiệu quả, vẫn còn tình trạng kê khai khống nội dung chi để hợp thức hoá chứng từ chi gửi cơ quan KBNN. Việc quản lý ngân sách còn thiếu kiên quyết, nghiêm minh trong xử lý các trường hợp vi phạm chính sách chế độ. Việc phân bổ dự toán của một số đơn vị sử dụng ngân sách chưa thực hiện tốt, đôi khi chưa khớp đúng về tổng mức; phân bổ chi tiết không sát đúng với yêu cầu chi thực tế, điều này thường xảy ra đối với đơn vị dự toán cấp I có các đơn vị sử dụng ngân sách trực thuộc, các đơn vị này thường có xu hướng muốn giữ lại một phần dự toán chi thường xuyên của các đơn vị trực thuộc để phục vụ cho các nhiệm vụ chung của ngành. Do việc phân bổ dự toán chưa sát với nhu cầu chi nên thường xảy ra tình trạng có mục thừa, có mục thì thiếu nên trong quá trình thực hiện phải đề nghị điều chỉnh, bổ sung gây khó khăn cho công tác quản lý của cơ quan tài chính và công tác kiểm soát chi của cơ quan KBNN cùng cấp. Vẫn còn tình trạng ngân sách tỉnh chi hỗ trợ cho các đơn vị ngành dọc trên địa bàn sai với nhiệm vụ chi của ngân sách địa phương theo Luật NSNN đã quy định như hỗ trợ cho lực lượng Quân đội, Công an, v.v...
Hệ thống các văn bản hướng dẫn về cấp phát, thanh toán và quy trình kiểm soát chi NSNN qua KBNN theo Luật NSNN chưa được chặt chẽ và đồng bộ.
Cán bộ trực tiếp làm công tác chi và kiểm soát chi chưa đáp ứng được yêu cầu phát triển ngày càng cao của xã hội. Bởi khối lượng chi ngày càng lớn, tính chất các khoản chi ngày một đa dạng và phức tạp hơn, trình độ gian lận trong chi tiêu ngày một tinh vi hơn. Tuy nhiên, đội ngũ cán bộ làm công tác kiểm soát chi của KBNN Ninh Bình trên địa bàn (gồm Văn phòng KBNN tỉnh và 7 đơn vị KBNN huyện, thị xã trực thuộc) còn thiếu về số lượng, hạn chế về chất lượng đặc biệt là ở KBNN cấp huyện (tổ tổng hợp hiện chỉ có 1 cán bộ/Kho bạc).
Nhận thức của cán bộ ở các cơ quan
Nhận thức của cán bộ ở các cơ quan khác nhau cũng rất khác nhau về kiểm soát chi NSNN, nên tình trạng chồng chéo trong công tác quản lý đã gây phiền toái cho các đơn vị sử dụng NSNN. Sự phân định về phạm vi, quyền hạn và trách nhiệm của cơ quan tài chính, KBNN, người chuẩn chi và các cơ