2.3.1. Thực trạng công tác lập, phân bổ và giao dự toán chi NSNN
2.3.1.1. Quy trình lập dự toán chi NSNN
Lập dự toán là khâu quan trọng và làm cơ sở đầu tiên để triển khai quản lý thực hiện chi ngân sách cho năm kế hoạch. Cùng với việc xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội hàng năm, việc lập dự toán năm của huyện trong thời gian qua đã được triển khai thực hiện theo các quy định của Luật NSNN được Quốc hội Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua ngày 16/12/2002 và thông qua ngày 26/6/2015, Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày 06/6/2003, Nghị định Số: 163/2016/NĐ-CP ngày 21/12/2016 của Chắnh phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật NSNN 2002 và 2015; Thông tư 59/2003/TT-BTC ngày 23/6/2003 của Bộ tài chắnh hướng dẫn thực hiện Nghị định 60/2003/NĐ-CP ngày 06/2/2003 của Chắnh phủ; Thông tư Số: 342/2016/TT- BTC ngày 30 tháng 12 năm 2016 hướng dẫn Nghị định Số: 163/2016/NĐ-CP ngày 21/12/2016 của Chắnh phủ; Nghị quyết và các văn bản hướng dẫn của cơ quan có thẩm quyền tại địa phương về phân cấp, quản lý, điều hành trong từng thời kỳ. Theo các quy định đó, đầu quý III hàng năm, UBND huyện Núi Thành giao cho phòng Tài chắnh - Kế hoạch huyện ban hành văn bản để hướng dẫn, tổ chức và chỉ đạo các đơn vị dự toán do huyện quản lý, các đơn vị, tổ chức được huyện hỗ trợ và chắnh quyền cấp phường lập dự toán chi năm sau để làm căn cứ tổng hợp và xây dựng dự toán chi NSNN cấp huyện.
Các khoản chi trong dự toán được xác định trên chỉ tiêu phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng - an ninh. Trên cơ sở đó lập dự toán chi theo đúng các quy định pháp luật về chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi hiện hành, trong phạm vi số kiểm tra được cơ quan có thẩm quyền thông báo, chủ động sắp xếp thứ tự các nhiệm vụ chi theo mức độ ưu tiên; thực hiện tiết kiệm, chống lãng phắ ngay từ khâu lập dự toán.
Sau khi dự toán chi của các đơn vị được gửi về Phòng Tài chắnh - Kế hoạch của huyện để tiến hành công tác xem xét, tổng hợp; sau đó làm căn cứ xây dựng dự toán chi cấp huyện hàng năm. UBND huyện giao cho Phòng Tài chắnh - Kế hoạch huyện phối hợp với các cơ quan có thẩm quyền liên quan như Chi cục Thuế, KBNN huyệnẦđể tổng hợp lại và lập dự toán chi cấp huyện cùng dự toán thu cấp huyện
trên địa bàn huyện để trình báo UBND huyện.
Quản lý lập dự toán chi tại huyện Núi Thành cho thấy, về cơ bản việc lập dự toán chi của huyện được lập theo đúng nội dung, biểu mẫu quy định, thể hiện dầy đủ các nội dung chi theo loại hình đơn vị dự toán chi. Dự toán được tổng hợp theo từng lĩnh vực, nội dung chi như chi ĐTPT, chi thường xuyên (chi tiết sự nghiệp kinh tế; sự nghiệp giáo dục - đào tạo; sự nghiệp y tế; sự nghiệp văn hóa, thể dục thể thao; sự nghiệp đảm bảo xã hội; quản lý nhà nước, Đảng, Đoàn thể; an ninh - quốc phòng, chi khácẦ).
Kế hoạch dự toán chi của huyện Núi Thành đã bám sát kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội đồng thời tác động tắch cực với việc thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội ở địa bàn huyện. Chất lượng công tác lập dự toán dần được nâng cao, xây dựng dự toán chi bảo đảm đúng quy trình, xây dựng trên cơ sở dự toán của các ngành, các đoàn thể. HĐND và UBND huyện quyết định dự toán và được UBND các cấp giao ngay từ đầu năm theo quy định pháp luật. Các đơn vị giao khoán đã chủ động trong việc bố trắ cán bộ hợp lý, phát huy năng lực của cán bộ công chức và nâng cao ý thức chi tiết kiệm và hiệu quả NSNN. Đối với dự toán chi ĐTPT, việc lập dự toán có căn cứ, dựa trên cơ sở quy hoạch, kế hoạch, chương trình, dự án đầu tư đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt. Còn dự toán chi thường xuyên của huyện được lập trên cơ sở nhiệm vụ được giao, được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt, chế độ, tiêu chuẩn, định mức mà CQNN quy định.
Tuy nhiên, công tác quản lý lập dự toán chi cấp huyện ở địa bàn huyện Núi Thành còn có một số hạn chế sau:
Một là, để có một dự toán chi có hiệu quả thì cần phải dựa trên rất nhiều các yếu
tố trong đó có tình hình kinh tế xã hội trên địa bàn, tổng hợp số liệu về chi từ cấp dưới báo cáo lên, ngoài ra còn phải dựa vào các chắnh sách liên quan đến việc chi
Ầnhưng trong thời gian qua các yếu tố trên vẫn chưa đảm bảo được yêu cầu nhanh, chắnh xác, rõ ràng. Các số liệu được tổng hợp chưa phản ánh được chắnh xác tình hình chi ở huyện, còn các chắnh sách liên quan đến chi chưa được cập nhật kịp thời.
liên quan lập thực sự chưa cao và ắt tắnh thuyết phục: Chưa căn cứ vào điều chỉnh giảm hay bổ sung nhiệm vụ chi; chưa căn cứ vào việc thay đổi chắnh sách về định mức chi của nhà nước. Số liệu dự toán các đơn vị lập chưa có tắnh chắnh xác cao, thường chênh lệch và cao hơn so với định mức phân bổ theo quy định hiện hành. Điều đó gây nhiều khó khăn cho Phòng Tài chắnh - Kế hoạch trong quá trình tổng hợp và xây dựng dự toán.
Ba là, trong cơ cấu chi ĐTPT của huyện thì đầu tư XDCB luôn chiếm tỷ trọng
lớn nhất đồng thời có vai trò quan trọng nhất nhưng lại chứa nhiều tiềm ẩn khả năng thất thoát, lãng phắ bởi đó là công trình tiêu hao lượng vốn lớn, chiếm nhiều thời gian và liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực và các yếu tố khách quan - chủ quan khác nhau. Ở huyện công tác lập dự toán chi ĐTPT chưa đáp ứng về mặt mục đắch, hiệu quả và còn lãng phắ.
* Qua đối chiếu, so sách các số liệu dự toán so với số thực hiện qua các năm, nhận định công tác lập, chấp hành dự toán của các đơn vị dự toán còn nhiều bất cập cụ thể sau:
- Về chi thường xuyên: Chi thường xuyên là khoản chi có tắnh ổn định cao trong thời kỳ ngân sách (5 năm). Kết quả thực hiện so với dự toán qua các năm như sau: Năm 2013 tăng 18,71%; năm 2014 tăng 62,01%; năm 2015 tăng 64,08%; năm 2016 tăng 88,50% và năm 2017 tăng 88,11%. Qua đánh giá số liệu các năm đều tăng cao với nhiều lý do như thực hiện cải cách tiền lương hằng năm không đưa vào dự toán (chi sự nghiệp giáo dục); các nguồn kinh phắ ủy quyền của tỉnh; chi khác ngân sách (chi hỗ trợ ngoài dự toán) và chi từ nguồn dự phòng ngân sách.
- Về chi đầu tư phát triển: Chi đầu tư phát triển là khoản chi không ổn định phụ thuộc vào nguồn thu ngân sách địa phương nên các địa phương lập dự toán không chủ động nguồn kinh phắ ngoài ra không sử dụng hết nguồn kinh phắ này để chuyển nguồn qua các năm sau với nhiều lý do khách quan và chủ quan, qua số liệu cụ thể sau: Năm 2013 tăng 83,54%; năm 2014 tăng 16,07%; năm 2015 75,73%; năm 2016 thực hiện đạt 34,56% và năm 2017 thực hiện đạt 56,43%. Qua đánh giá số liệu các năm, như phần trên đã phân tắch là nguồn kinh phắ không ổn định (kế hoạch trung hạn - 5 năm) nhưng cũng rất khó khăn trong công tác lập dự toán do phụ thuộc vào
nguồn vốn, công tác giải phóng mặt băng sạch để xây dựng các công trình, đánh giá các năm như sau: Năm 2013 thực hiện tăng cao do với dự toán là do kết quả kinh doanh của Công ty sản xuất ô tô Chu Lai - Trường Hải (nguồn thu chủ yếu của huyện Núi Thành) đạt cao từ đó tỷ lệ điều tiết cho ngân sách huyện tăng, từ đó phát sinh nguồn vượt thu của huyện nhiều nên có nguồn để đầu tư phát triển (83,54%). Các năm 2014, 2015 cơ bản công tác lập và thực hiện tương đối ổn định; năm 2016, 2017. Đây là năm khó khăn trong công tác xây dựng cơ bản của huyện Núi Thành, nguồn thu hụt do khó khăn trong tình hình kinh doanh Công ty sản xuất ô tô Chu Lai - Trường Hải (tiêu thụ xe ô tô không đạt); công tác giải phóng mặt bằng để xây dựng các công trình đã được bố trắ trong dự toán không thực hiện nên công tác giải ngân không đạt (2016 đạt 34,56%; 2017 đạt 56,43%) để chuyển nguồn qua các năm sau lớn (năm 2016 - 311,73 tỷ đồng và năm 2017 - 163,16 tỷ đồng).
2.3.1.2. Phân bổ, giao dự toán chi NSNN
Từ năm 2013, việc phân bổ và giao dự toán huyện Núi Thành thực hiện theo Thông tư số 63/2009/TT-BTC ngày 27/3/2009 của Bộ Tài chắnh quy định về công tác lập dự toán, tổ chức thực hiện dự toán và quyết toán huyện và Thông tư 342/2016/TT- BTC quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của nghị định số 163/2016/NĐ-CP ngày 21 tháng 12 năm 2016 của chắnh phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của luật ngân sách nhà nước Theo đó, sau khi nhận được quyết định của UBND tỉnh giao nhiệm vụ chi cấp huyện, UBND huyện Núi Thành trực tiếp quyết định dự toán chi huyện, phương án phân bổ và giao nhiệm vụ chi cho từng cơ quan, đơn vị trực thuộc cấp huyện và dự toán chi của các xã, thị trấn trực thuộc.
Theo quy định, dự toán chi và phương án phân bổ cấp huyện phải thực hiện xong trước ngày 20/12 hằng năm và hoàn thành công tác giao dự toán cho các đơn vị sử dụng trước ngày 31/12 cùng năm đó. Trong trường hợp, sau ngày 31/12 cùng năm, vì một vài lý do như khó khăn, trục trặc hay vướng mắc mà các đơn vị dự toán cấp I chưa kịp phân bổ xong dự toán được giao thì đơn vị dự toán cấp I phải có trách nhiệm báo cáo tình hình lại với cấp có thẩm quyền điều chỉnh giảm dự toán chi của đơn vị để chuyển cơ quan, đơn vị khác hoặc bổ sung dự phòng theo quy
định Pháp luật. Trừ các nhiệm vụ mà tại thời điểm phân bổ, giao dự toán chưa xác định rõ đơn vị thực hiện song đơn vị dự toán cấp I phải báo cáo và được cơ quan tài chắnh cùng cấp chấp nhận cho phân bổ chậm, thời gian chậm nhất là ngày 31/3 năm sau, quá thời hạn trên cơ quan Tài chắnh tổng hợp báo cáo cấp có thẩm quyền điều chỉnh giảm dự toán chi của đơn vị để chuyển giao cho đơn vị khác hoặc bổ sung dự phòng theo quy định Pháp luật.
Dự toán huyện được xây dựng theo phương pháp tổng hợp từ dưới lên và báo cáo lên Sở Tài chắnh để tổng hợp dự toán. Phương án phân bổ vốn ĐTPT của UBND huyện trình HĐND huyện và đã được thông qua. Sở Tài chắnh có trách nhiệm phối hợp với Sở Kế hoạch và Đầu tư về việc dự kiến phân bổ vốn đầu tư cho từng dự án. Phòng Tài chắnh - Kế hoạch huyện chủ trì phối hợp với các cơ quan chức năng của huyện tham mưu cho UBND cấp huyện phân bổ vốn đầu tư cho từng dự án do huyện quản lý.
Căn cứ vào dự toán chi thường xuyên của huyện đã được thông qua và chấp thuận sẽ được chắnh thức phân bổ và giao dự toán cho mỗi ngành, mỗi đơn vị. Theo Luật Ngân sách số 01/2002/QH11 ngày 16/12/2002 của Quốc hội khóa XI và Luật Ngân sách số 83/2015/QH13 ngày 25/6/2015, thì HĐND huyện phân bổ dự toán. Việc dự toán chi thường xuyên được xem là hoàn tất và tuân thủ đúng quy định của Luật NSNN hiện hành vào thời điểm trước ngày 31/12 năm báo cáo, tất cả các đơn vị dự toán đã nhận được thông báo về tổng số kinh phắ theo dự toán đã được duyệt và huyện sử dụng cho năm kế hoạch.
Như vậy, về nguyên tắc, khi thực hiện quy định lập, phân bổ và giao dự toán chi của huyện Núi Thành trong thời gian 2013 - 2017 có tắnh khoa học, đảm bảo tắnh thực tiễn, đồng thời tuân thủ theo nguyên tắc, quy định hiện hành trong công tác lập, phân bổ và giao dự toán chi .
Tuy nhiên, qua theo dõi việc chấp hành quy định trong công tác này thì huyện Núi Thành vẫn còn một số hạn chế:
Theo quy định hiện hành thì dự toán chi phải được phân bổ hết và giao cho các đơn vị ngay từ đầu năm để tiến hành thực hiện. Tuy nhiên trên thực tế, ở địa bàn huyện Núi Thành thì dự toán chi huyện thường không được giao và phân bổ
hết ngay từ đầu năm. Số dự toán giao đầu năm cho các đơn vị so với số thực hiện trong năm thường rất thấp, chủ yếu huyện nhận được phần kinh phắ tự chủ, kinh phắ hoạt động thường xuyên để thực hiện trong công tác chi trả lương cán bộ, công chức, các khoản chi trả mang tắnh chất lương và ngoài ra là các khoản chi quản lý hành chắnh phân bổ theo định mức.
Trong thực tế do nhu cầu và mức chi cao ở huyện Núi Thành nên gánh nặng chi của các lĩnh vực vẫn còn khá lớn, phạm vi phân bổ ở huyện chưa thể đáp ứng hết các lĩnh vực chi thường xuyên. Đồng thời, công tác phân bổ còn thiếu sự linh hoạt và chưa thắch ứng với sự biến động của giá cả thị trường.
Trong đầu tư phát triển, công tác phân bổ vốn chưa hiệu quả vì hằng năm dự toán huyện bố trắ một nguồn kinh phắ lớn nhưng chưa ghi danh mục công trình, sau đó trong năm đã có danh mục công trình từ đó rã dự toán trên để bố trắ vốn, nên rất khó khăn và xãy ra tiêu cực trong công tác xây dựng cơ bản; theo quy định các công trình xây dựng cơ bản khi đã thực hiện đến khâu ký kết hợp đồng, chủ đầu tư phải ứng từ 10% đến 50% giá trị hợp đồng, nhiều chủ đầu tư ứng vốn cho nhà thầu cao, trong quá trình thi công nhà thầu không thực hiện tiến độ như cam kết hoặc giải thể doanh nghiệp khi xác định khối lượng thực tế thi công ắt hơn giá trị ứng vốn làm khó khăn trong công tác quản lý công trình cũng như thu hồi vốn đã ứng trước.
2.3.2. Thực trạng công tác chấp hành dự toán chi NSNN
2.3.2.1. Quản lý chấp hành dự toán chi
Hằng năm, huyện tổ chức chấp hành dự toán của huyện Núi Thành theo đúng quy định của các điều khoản về Luật NSNN và các Thông tư hướng dẫn của Bộ Tài chắnh. Có thể nói việc chấp hành dự toán huyện là việc tổ chức thực hiện theo đúng dự toán đã xây dựng. Trong đó việc thực hiện chi ở khâu chấp hành dự toán là việc vô cùng quan trọng. Để có thể chi đúng, chi đủ, kịp thời thì công tác quản lý chi NSNN ở huyện phải được coi trọng và quan tâm đúng mức. Chi đúng chắnh sách, chế độ, định mức, đúng dự toán đòi hỏi phải có sự kết hợp chặt chẽ giữa các cơ quan, đơn vị, phải có những biện pháp cụ thể trong việc kiểm tra, giám sát. Đồng thời để chi đủ, kịp thời thì nhất thiết phải thực hiện đúng theo dự toán đã được cấp có thẩm quyền duyệt, phải chủ động khai thác tối đa nguồn thu trên địa bàn và phân phối các nguồn thu đó sao cho hiệu quả và hợp lý.
Dựa vào bảng 2.3 cho thấy, chi NSNN giai đoạn 2013 - 2017 ở địa bàn huyện Núi Thành tăng dần qua từng năm. Tổng chi thường xuyên của huyện (2.776.847 triệu đồng) chiếm phần lớn trong tổng chi huyện (57%), chi ĐTPT lại chiếm phần nhỏ (18%)