3.4.1. Khái niệm và ý nghĩa của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
Quy hoạch đất đai là sự tính toán, phân bổđất đai cụ thể về số lượng và chất lượng, vị trí, không gian... cho các mục tiêu kinh tế - xã hội. Nó đảm bảo cho việc sử đụng đất đạt hiệu quả cao nhất phù hợp với các điều kiện về đất đai, khí hậu, thổ nhưỡng và từng ngành sản xuất.
Quy hoạch đất đai bao giờ cũng gắn liền với kế hoạch hoá đất đai. Bởi vì, kế hoạch hoá đất đai chính là việc xác định các biện pháp, các thời gian để sử dụng đất theo quy hoạch. Nhiều khi nói quy hoạch hoá đất đai tức là đã bao hàm cả kế hoạch hoá đất đai.
Quy hoạch sử dụng đất của xã, phường, thị trấn được lập chi tiết gắn với thửa đất được gọi là quy hoạch sử dụng đất chi tiết. Trong quá trình lập quy hoạch sửđụng đất chi tiết, cơ quan tổ chức thực hiện việc lập quy hoạch sử dụng đất phải lấy ý kiến đóng góp của nhân dân. Kế hoạch sử dụng đất của xã, phường, thị trấn được lập chi tiết gắn với thửa đất được gọi là kế hoạch sử dụng đất chi tiết.
Quy hoạch và kế hoạch hoá đất đai có ý nghĩa to lớn trong công tác quản lý và sử dụng đất đai. Đối với Nhà nước, nó đảm bảo việc sử dụng đất đai hợp lý, tiết kiệm, đạt các mục đích nhất định và phù hợp với các quy định của Nhà nước. Đồng thời, giúp cho Nhà nước theo dõi, giám sát được quá trình sử dụng đất. Quy hoạch và kế hoạch hoá đất đai là công việc của tất cả các cơ quan quản lý đất đai và các tổ chức, cá nhân sử dụng đất của Nhà nước.
Pháp luật điều chỉnh hoạt động quy hoạch và kế hoạch hoá đất đai ở chỗ: quy định trách nhiệm của mỗi cơ quan, mỗi ngành, mỗi đơn vị trong xây dựng quy hoạch và kế hoạch hoá sử dụng đất, đồng thời bảo đảm cho các quy hoạch và kế hoạch đó có hiệu lực trong thực tế.
Quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là một nội dung hết sức quan trọng trong công tác quản lý nhà nước về đất đai. Nội dung này đã được đề cập đến từ lâu trong công tác quản lý nhà nước về đất đai. Ngay từ Quyết định số 201/CP năm 1980 của Chính phủ, trong 7 nội dung quản lý nhà nước về đất đai đã có nội dung thứ ba là "Quy hoạch việc sử dụng đất", đến Luật Đất đai 1987 và Luật Đất đai 1993 vẫn quy định nội dung thứ hai trong 7 nội dung quản lý nhà nước vềđất đai là "Quy hoạch và kế hoạch hoá việc sử dụng đất". Do vậy, ở giai đoạn thực hiện Luật Đất đai 1993, mặc dù đã có Nghị định số 68/2001/NĐ-CP ngày 1 tháng 10 năm 2001 của Chính phủ về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nhưng vì chưa đề cập rõ đến vấn đề quản lý quy hoạch sau khi đã được phê duyệt mà chỉ quy định chi tiết về việc lập, xét duyệt và điều chỉnh quy hoạch nên thông thường sau khi lập xong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất các cơ quan có thẩm quyền ít quan tâm đến việc quản lý xem quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đó có được thực hiện hay không? Thực hiện đến đâu?... Vì vậy, dễ xẩy ra hiện tượng vi phạm quy hoạch hoặc quy hoạch "treo"...
Đến Luật Đất đai 2003, nội dung này được sửa lại là "Quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất". Như vậy, không chỉ là đưa việc sử dụng đất vào quy hoạch, kế hoạch nhưở Luật Đất đai 1993 mà sau khi đất đai đã được lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng còn phải quản lý việc thực hiện quy hoạch, kế hoạch đó như thế nào cho đạt hiệu quả cao, tránh tình trạng phương án quy hoạch sử dụng đất được cấp có thẩm quyền phê duyệt xong bỏ đấy, không thực hiện hoặc thực hiện chậm, thậm chí có khi vi phạm cả quy hoạch (sử dụng không đúng quy hoạch).
3.4.2. Một số quy định về lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
3.4.2.1. Kỳ quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
Kỳ quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là khoảng thời gian mà pháp luật đất đai quy định khi cơ quan quản lý nhà nước vềđất đai lập phương án quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất phải tuân thủ, tức là phải tiến hành xây dựng ở đầu kỳ để thực hiện trong suốt thời gian của cả kỳ. Luật Đất đai 2003 quy định kỳ quy hoạch sử dụng đất của cả nước, tỉnh thành phố trực thuộc trung ương; huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; xã, phường, thị trấn là 10 năm; kỳ kế hoạch sử dụng đất của cả nước, tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; xã, phường, thị trấn là 5 năm.
3.4.2.2. Nguyên tắc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
Việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất các cấp phải theo những nguyên tắc cơ bản đã được quy định ở Luật Đất đai 2003 như sau:
Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất phải phù hợp với chiến lược, quy hoạch tổng thể, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh; quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của cấp dưới phải phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của cấp trên; quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của cấp trên phải thể hiện nhu cầu sử dụng đất của cấp dưới; kế hoạch sử dụng đất phải phù hợp với quy hoạch sử dụng đất đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định, xét duyệt.
Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của mỗi kỳ phải được quyết định, xét duyệt trong năm cuối của kỳ trước đó; được lập từ tổng thể đến chi tiết; sử dụng đất tiết kiệm và có hiệu quả; khai thác hợp lý tài nguyên thiên nhiên và bảo vệ môi trường; bảo vệ, tôn tạo di tích lịch sử - văn hoá, danh lam thắng cảnh; dân chủ và công khai.
3.4.2.3. Căn cứđể lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
Khi lập quy hoạch sử dụng đất các cấp phải căn cứ vào: chiến lược, quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của cả nước; quy hoạch phát triển của các ngành và các địa phương; kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước; điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội và nhu cầu của thị trường; hiện trạng sử dụng đất và nhu cầu sử dụng đất; định mức sử dụng đất; tiến bộ khoa học và công nghệ có liên quan đến việc sử dụng đất; kết quả thực hiện quy hoạch sử dụng đất kỳ trước. Khi lập kế hoạch sử dụng đất các cấp phải căn cứ vào quy hoạch sử dụng đất đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định, xét duyệt; kế hoạch phát triển kinh tế xã hội 5 năm và hàng năm của Nhà nước; nhu cầu sử dụng đất của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư; kết quả thực hiện kế hoạch sử dụng đất kỳ trước; khả năng đầu tư thực hiện các dự án, công trình có sử dụng đất.
3.4.2.4. Thẩm quyền và trách nhiệm lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
Nhà nước ta quản lý đất đai theo quy hoạch và pháp luật nên việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là nội dung hết sức quan trọng trong công tác quản lý nhà nước về đất đai. Vì vậy, pháp luật đất đai cũng quy định cấp có thẩm quyền lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Khác với Luật Đất đai 1993, Luật Đất đai 2003 quy định thẩm quyền lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chặt chẽ hơn, cụ thể như sau:
Chính phủ tổ chức thực hiện việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của cả nước.
Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương tổ chức thực hiện việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của địa phương mình.
Uỷ ban nhân dân huyện thuộc tỉnh tổ chức thực hiện việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của địa phương mình và quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của thị trấn thuộc huyện. Uỷ ban nhân dân huyện, quận thuộc thành phố trực thuộc trung ương, Uỷ ban nhân dân thị xã, thành phố thuộc tỉnh tổ chức thực hiện việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của địa phương mình và quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của các đơn vị hành chính cấp dưới (xã, phường, thị trấn), trừ các xã không thuộc khu vực quy hoạch phát triển đô thị trong kỳ quy hoạch sử dụng đất.
Uỷ ban nhân dân xã không thuộc khu vực quy hoạch phát triển đô thị trong kỳ quy hoạch sử dụng đất tổ chức thực hiện việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của địa phương mình.
Uỷ ban nhân dân cấp có trách nhiệm tổ chức thực hiện việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trình Hội đồng nhân dân cùng cấp thông qua quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trước khi trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét duyệt.
Pháp luật đất đai còn quy định trách nhiệm lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất như sau:
Bộ Tài nguyên và Môi trường có trách nhiệm giúp Chính phủ tổ chức thực hiện việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của cả nước. Các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có trách nhiệm phối hợp với Bộ Tài nguyên và Môi trường trong việc xác định nhu cầu sử dụng đất của Bộ, ngành, địa phương.
Bộ Quốc phòng, Bộ Công an tổ chức thực hiện việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh. Bộ Quốc phòng, Bộ Công an có trách nhiệm phối hợp với Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương xác định nhu cầu sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh tại địa phương.
-Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương tổ chức thực hiện việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Sở Tài nguyên và Môi trường có trách nhiệm giúp Uỷ ban nhân dân cùng cấp thực hiện nhiệm vụ lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Các sở, ban, ngành của tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và Uỷ ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh có trách nhiệm phối hợp với Sở Tài nguyên và Môi trường trong việc xác định nhu cầu sử dụng đất của ngành, của địa phương.
-Uỷ ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh tổ chức thực hiện việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của địa phương, quy hoạch sử dụng đất chi tiết kế hoạch sử dụng đất chi tiết của phường, thị trấn và xã thuộc khu vực quy hoạch phát triển đô thị. Phòng Tài nguyên và Môi trường có trách nhiệm giúp Uỷ ban nhân dân cùng cấp thực hiện nhiệm vụ lập quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất. Các phòng, ban của huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh và Uỷ ban nhân dân phường, thị trấn, Uỷ ban nhân dân xã thuộc khu vực quy hoạch phát triển đô thị có trách nhiệm phối hợp với Phòng Tài nguyên và Môi trường trong việc xác định nhu cầu sử dụng đất của ngành, của địa phương.
-Uỷ ban nhân dân xã nơi không thuộc khu vực quy hoạch phát triển đô thị có trách nhiệm tổ chức lập quy hoạch sử dụng đất chi tiết, kế hoạch sử dụng đất chi tiết cua xã.
Ban quản lý khu công nghệ cao có trách nhiệm tổ chức lập quy hoạch sử dụng đất chi tiết, kế hoạch sử dụng đất chi tiết cho toàn khu công nghệ cao.
Ban quản lý khu kinh tế có trách nhiệm tổ chức lập quy hoạch sử dụng đất chi tiết, kế hoạch sử dụng đất chi tiết đối với phần diện tích đất giao cho Ban quản lý khu kinh tếđược xác định trong quy hoạch sử dụng đất của tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đối với phần diện tích đất còn lại được thể hiện trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh và quy hoạch sửđụng đất chi tiết, kế hoạch sử dụng đất chi tiết của xã, phường, thị trấn.
-Cơ quan, tổ chức có nhiệm vụ lập quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất, quy hoạch sử dụng đất chi tiết, kế hoạch sử dụng đất chi tiết được thuê các tổ chức được phép hoạt động trong lĩnh vực lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất làm tư vấn trong việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
3.4.2.5. Nội dung quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
Nội dung quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là một phần không thể thiếu được trong việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; nó ảnh hưởng nhiều đến việc xét duyệt và tính khả thi khi thực hiện sau này. Vì vậy, khi lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cần phải chú ý đến nội dung của nó. Nội dung cơ bản cần thể hiện trong một phương án quy hoạch sử dụng đất của các cấp bao gồm:
Điều tra, nghiên cứu, phân tích, tổng hợp điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội trên địa bàn thực hiện quy hoạch. Đánh giá tiềm năng đất đai và sự phù hợp của hiện trạng sử dụng đất so với tiềm năng đất đai, so với xu hướng phát triển kinh tế - xã hội, khoa học - công nghệ. Đối với đất đang sử dụng thì đánh giá sự phù hợp và không phù hợp của hiện trạng sử dụng đất so với tiềm năng đất đai, so với chiến lược, quy hoạch tổng thể, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, khả năng áp dụng tiến bộ khoa học - công nghệ trong sử dụng đất. Đối với đất chưa sử dụng thì đánh giá khả năng đưa vào sử dụng cho các mục đích.
-Đánh giá hiện trạng và biến động sử dụng đất trong kỳ quy hoạch trước theo các mục đích sử dụng; đánh giá kết quả thực hiện các chỉ tiêu quy hoạch sử dụng đất đã được quyết định, xét duyệt của kỳ quy hoạch trước. Với những nơi lập quy hoạch sử dụng đất lần đầu thì không có bước này.
-Xác định phương hướng, mục tiêu sử dụng đất trong kỳ quy hoạch và định hướng cho kỳ tiếp theo phù hợp với chiến lược, quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội của cả nước, của các ngành và các địa phương.
-Xây dựng các phương án phân bổ diện tích các loại đất cho nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh trong kỳ quy hoạch được thực hiện. Xác định diện tích đất không thay đổi mục đích sử dụng; diện tích đất phải chuyển mục đích sử dụng sang mục đích khác, trong đó có diện tích đất dự kiến phải thu hồi để thực hiện các công trình, dự án.
-Phân tích hiệu quả kinh tế, xã hội, môi trường của từng phương án phân bổ quỹđất để lựa chọn phương án phù hợp nhất. Cụ thể: phân tích hiệu quả kinh tế bao gồm việc dự kiến các nguồn thu từ việc giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, các loại thuế có liên quan đến đất đai và chi phí cho việc bồi thường, giải phóng mặt bằng, tái định cư; phân tích ảnh hưởng xã hội bao gồm việc dự kiến số hộ dân phải di dời, số lao động mất việc làm do bị thu hồi đất, số việc làm mới được tạo ra từ việc chuyển đổi cơ cấu sử dụng đất; đánh giá tác động môi trường của việc sử dụng đất theo mục đích sử dụng mới của phương án phân bổ quỹđất.
-Căn cứ vào kết quả phân tích hiệu quả kinh tế, xã hội, môi trường trên để lựa chọn phương án phân bổ quỹ đất hợp lý; thể hiện phương án quy hoạch sử dụng đất được lựa chọn trên bản đồ quy hoạch sử dụng đất; xác định các biện pháp sử dụng, bảo vệ, cải tạo đất và bảo vệ môi trường cần phải áp dụng đối với