Cơ sở thực tiễn - Cơ sở khoa học về ngân sách x∙- 123docz.net

2. Cơ sở khoa học về ngân sách x∙

2.2. Cơ sở thực tiễn

2.2.1. Vài nét về ngân sách x∙ ở một số n−ớc trên thế giới

Tổ chức quản lý NSX phụ thuộc hệ thống tố chức hành chính quốc gia và cơ chế quản lý của mỗi n−ớc.

Hệ thống phân quyền nh− các n−ớc Canada, ấn Độ, Malaysia, Liên

Hệ thống nhất thể nh− Pháp, Tây Ban nha, Nhật Bản (kể cả Việt Nam)

coi địa ph−ơng là đơn vị hành chính hoặc khu của trung −ơng, không độc lập và luận pháp. Hệ thống này có ngân sách trung −ơng và địa ph−ơng.

Ngân sách địa ph−ơng là NS cơ quan tự quản địa ph−ơng đ−ợc quản lý theo đơn vị hành chính có nhiều cấp. ở Anh có lãnh địa khu nội địa của lãnh địa, toà thị chính, vùng nông thôn. ở Cộng hoà liên bang Đức có thành phố và khu. ở Pháp có tỉnh và công xã...

Xét về đặc điểm địa lý và tổ chức hành chính thì vùng nông thôn của Anh, công xã của Pháp t−ơng tự nh− đơn vị hành chính xã ở n−ớc ta.

Ngân sách cấp địa ph−ơng của các n−ớc độc lập không lồng ghép giữa các cấp NS nh− n−ớc ta, mỗi cấp NS có t− cách pháp nhân và chịu hoàn toàn trách nhiệm thực hiện các khoản thu, chi đ−ợc luật định.

Các n−ớc đều coi trọng chế độ quản lý NSX, NSX là một bộ phận của

nền tài chính quốc gia, chính phủ chẳng những xác định ph−ơng h−ớng mục

tiêu mà còn kiểm soát khối l−ợng, mục đích sử dụng các khoản thu - chi của xã d−ới hai hình thức trực tiếp và gián tiếp. Chính phủ có sự phân luồng đối t−ợng của NS trung −ơng và của các cấp nh−ng giữa chúng không có sự tách biệt về mối quan hệ tài chính - tiền tệ (ng−ời kiểm soát nhà n−ớc là kho bạc và kế toán công).

Nguyên tắc cơ bản giao quyền chi tiêu cho xã ở mức độ cho phép thực hiện có hiệu quả cơ chế thanh toán “ai h−ởng lợi thì phải trả tiền” phải thu phí để bù đắp chi phí nên các dịch vụ pháp lý, dịch vụ công cộng nh− đ−ờng xá, vệ sinh, chiếu sáng, cấp thoát n−ớc, chợ, mạng l−ới điện, nhà ở... ngày càng gắn bó với xã.

Lĩnh vực giáo dục, y tế, phúc lợi xã hội vừa có lợi ích chung cho quốc gia vừa có lợi ích chung cho ng−ời dân nên đ−ợc chính phủ các n−ớc đều coi

việc chi tiêu cho lĩnh vực này có tầm cỡ quốc gia để điều hoà chung, chỉ giao cho xã xây dựng tr−ờng tiểu học mẫu giáo, nhà trẻ...

Chính phủ một số n−ớc dùng hình thức “tài trợ song song” hầu hết các khoản chi để kiểm soát chi tiêu có hiệu quả, thu ở xã cũng đ−ợc qui định hình thành từ nhiều nguồn tài chính khác nhau: phần thu tại xã, phần thu từ chi phí ng−ời tiêu dùng (lệ phí hoặc phí các dịch vụ công cộng), phần tài trợ của chính phủ hoặc NS cấp trên, phần đ−ợc h−ởng từ các loại thuế chung.

Qua kinh nghiệm của một số n−ớc trên thế giới về việc điều hành quản lý NSX và sự cần thiết đổi mới cơ chế quản lý NSX ở Việt Nam so với thực

trạng quản lý NSX ở n−ớc ta hiện nay cho thấy việc đổi mới cơ chế quản lý

NSX ở n−ớc ta là một yêu cầu cấp bách và cần thiết trong công cuộc đổi mới cơ chế quản lý của nền kinh tế hiện nay.

2.2.2. Sự hình thành ngân sách x∙ ở n−ớc ta trong tiến trình lịch sử

Từ xa x−a ở n−ớc ta cũng nh− một số n−ớc trên thế giới đều có quĩ xã mà bây giờ gọi là ngân sách xã. Tuy cơ chế hình thành và quản lý khác nhau

nh−ng đều xem NSX là một bộ phận của hoạt động tài chính quốc gia. Ngân

sách xã của dân tộc ta đã có trên một ngàn năm lịch sử và đã đ−ợc gắn liền với các triều đại phong kiến cho đến chế độ chúng ta ngày nay.

ở thời kỳ nào công tác tài chính xã cũng đ−ợc coi trọng, có chức danh, chức năng, nhiệm kỳ và kỷ luật tài chính cụ thể. Thời Khúc Hạo có tri pháp

trông coi nhân lực và đánh thuế, Nhà Lê có xã tr−ởng, Nhà Trần có xã quan

trông coi việc khám th− và nộp thuế... Thời Nhà Nguyễn, chính quyền thực

dân Pháp qui định chức sắc ba kỳ khác nhau, Bắc Kỳ là tiên chỉ, Trung Kỳ là th−ơng bản, Nam Kỳ là th−ơng bộ, nh−ng đều phụ trách công tác tài chính và

có hội đồng kỳ mục (Bắc Kỳ), Đại hội kỳ mục (Nam Kỳ) và th−ờng trực hội

Kỷ luật tài chính thời Lê có phép khảo công đối với xã tr−ởng với 3 tiêu chuẩn: thu nộp tô thuế, khai báo dân đinh, t− cách xử phạt phải nghiêm minh.

Ngân sách xã tuy có chế độ quản lý cụ thể, qui mô chi NSX đ−ợc qui

định: xã lớn 50 quan, xã vừa 30 quan và xã nhỏ 20 quan; có chế độ quản lý quĩ và tiền mặt, xã chỉ đ−ợc giữ 30 quan để chi tiêu, số d− phải gửi vào nhà giầu trong xã cất giữ.

Tuy mỗi thời kỳ có tên gọi khác nhau, nh−ng nhiện vụ chức năng không khác nhau. Ngân sách xã phục vụ chính quyền cấp xã thực hiện ba nhiệm vụ chủ yếu sau[10]:

- Quản lý nhân khẩu, ruộng đất để thu tô, thu thuể, phu phen tạp dịch và binh lính.

- Giữ gìn phép n−ớc trị an.

- Chăm lo lợi ích công cộng, đê điều, đ−ờng xá, cứu tế xã hội...

Trải qua quá trình lịch sử, NSX ngày càng trở thành công cụ, ph−ơng

tiện vật chất bằng tiền, có tác dụng to lớn trong sự nghiệp cách mạng giải phóng dân tộc và xây dựng đất n−ớc. Đặc biệt đối với đất n−ớc ta hiện nay, NSX là một cấp NS trong hệ thống NSNN.

Điều lệ ngân sách xã đ−ợc ra đời từ ngày 8/4/1972, tại điều 6 ghi rõ:

“Ngân sách xã gồm các khoản chi th−ờng xuyên và chi không th−ờng xuyên,

các khoản thu th−ờng xuyên và các khoản thu không th−ờng xuyên’’[9].

Nh− vậy, NSX đã thực sự là một cấp ngân sách và là một bộ phận

không thể thiếu đ−ợc trong hệ thống NSNN.

Ngân sách xã cùng với sự phát triển của lịch sử đã trở thành công cụ để hoạt động nhân tài vật lực cho sự nghiệp xây dựng đất n−ớc. Sự phân cấp quản lý thu, chi cho xã đã tạo điều kiện cho NSX v−ơn lên khai thác nguồn thu để trang trải các khoản chi tiêu tại chỗ nh− xây cất trụ sở, tr−ờng học, nhà hộ sinh, trạm y tế xã, đ−ờng liên thôn, các công trình văn hoá, thuỷ lợi…

2.2.3. Thực tiễn về quản lý ngân sách x∙ ở Ninh Bình

Thực hiện đ−ờng lối đổi mới của Đảng và Nhà n−ớc trong lĩnh vực quản lý tài chính NS, Nhà n−ớc đã ban hành hàng loạt các văn bản về phân cấp về quản lý NSNN, các văn bản về lập, chấp hành và kế toán quyết toán NS, trong đó có Luật ngân sách nhà n−ớc và các văn bản d−ới luật.

Từ khi thực hiện Luật NSNN năm 1996 và Luật sửa đổi bổ sung một số

điều của Luật NSNN 1998, mọi hoạt động thu, chi NSX đều đ−ợc phản ánh và

tổng hợp vào hệ thống NSNN, công tác quản lý NSX ở Ninh Bình nói chung và trên địa bàn huyện Yên Mô nói riêng đã dần đi vào nề nếp.

Tuy nhiên, quá trình thực hiện việc quản lý và điều hành NSX ở địa

ph−ơng Ninh Bình nói chung và huyện Yên Mô nói riêng còn nổi lên một số

mâu thuẫn chủ yếu:

Một là, mâu thuẫn bao trùm trong hoạt động thu, chi NSX ở Ninh Bình đó là nguồn thu không đáp ứng nhu cầu chi trên địa bàn xã, mâu thuẫn giữa tốc độ tăng thu ngân sách hàng năm chậm trong khi đó nhu cầu chi tiêu đáp ứng nhiệm vụ chính trị địa ph−ơng ngày một lớn. Nguồn thu NS theo luật định trên địa bàn tăng chậm, cơ cấu nguồn thu NSX có nhiều thay đổi lớn: nguồn thu th−ờng xuyên ổn định từ đất, phí và lệ phí, hoa lợi công sản, 5% đất công ích, thuế nông nghiệp có chiều h−ớng giảm. Còn các khoản thu không th−ờng xuyên có xu h−ớng tăng, đặc biệt các khoản đóng góp của nhân dân.

Hai là, tiềm năng thu ngân sách xã rất phong phú nh−ng việc tổ chức khai thác nguồn thu còn rất hạn chế, đặc biệt tiềm năng về đất đai, lao động, làng nghề, diện tích mặt n−ớc ao hồ đầm, vùng ven biển của các địa ph−ơng còn rất lớn nh−ng khai thác thu và đầu t− khai thác thu còn rất thấp. Mặt khác, các cấp chính quyền ch−a thực sự quan tâm chú trọng đối với việc nuôi d−ỡng nguồn thu tại chỗ, bồi d−ỡng khai tác tiềm năng ở xã, đồng thời nhà n−ớc ch−a có chính sách đầu t− đối với lĩnh vực này. Do vậy, thu NSX tăng chậm.

Ba là, mâu thuẫn giữa các lĩnh vực trong chi NSX, mâu thuẫn giữa yêu cầu đảm bảo chi th−ờng xuyên với chi phát triển thuộc kết cấu hạ tầng của sản xuất và đời sống, mâu thuẫn giữa yêu cầu phát triển kinh tế ở các vùng của địa ph−ơng, mâu thuẫn giữa yêu cầu phát triển kinh tế với giải quyết các vấn đề xã hội, thực hiện công bằng xã hội.

Bốn là, mâu thuẫn giữa các cấp trong xây dựng quản lý điều hành NSX.

Việc ban hành các văn bản h−ớng dẫn ch−a đồng bộ, kịp thời, còn chắp vá

ch−a thống nhất. Do đó việc áp dụng vào hoạt động từng lúc từng nơi ch−a thống nhất, không công bằng tuỳ thuộc vào nguồn thu NSX. Chính sách chế độ chi tăng, nguồn thu tăng ít, cơ cấu về nguồn thu ch−a thay đổi để mở lối thoát cho cấp xã về tăng thu đáp ứng nhu cầu chi tăng thêm. Giao nhiều nhiệm vụ chi nh−ng không h−ớng dẫn cụ thể tạo nguồn thu đáp ứng các định mức chi tiêu cụ thể.

Để quản lý thống nhất nền tài chính quốc gia, nâng cao tính chủ động và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc quản lý và sử dụng NSNN, củng cố kỷ luật tài chính, sử dụng tiết kiệm có hiệu quả NS và tài chính của Nhà n−ớc, tăng tích luỹ thực hiện CNH và HĐH đất n−ớc theo định

h−ớng XHCN, đáp ứng yêu cầu phát triển KT-XH, nâng cao đời sống nhân

dân, bảo đảm quốc phòng, an ninh xã hội, ngày 16/12/2002 kỳ họp thứ 2 Quốc hội khoá 11 đã thông qua Luật NSNN mới. Từ khi thực hiện Luật NSNN 2002 và các văn bản d−ới luật về quản lý NSX ở tỉnh Ninh Bình nói chung và huyện Yên Mô nói riêng đã có nhiều cố gắng trong xây dựng, quản lý và điều hành NSX, b−ớc đầu đã đạt đ−ợc những thành tích quan trọng góp phần thực

hiện nhiệm vụ phát triển KT-XH của địa ph−ơng. Tuy vậy, trong quá trình

thực thi pháp luật về quản lý NSNN trên địa bàn huyện Yên Mô đang còn bộc

lộ những khó khăn, v−ớng mắc và tồn tại đòi hỏi phải có những nghiên cứu

3. Đặc điểm địa bàn nghiên cứu và ph−ơng pháp nghiên cứu3.1 Đặc điểm chung của địa bàn nghiên cứu 3.1 Đặc điểm chung của địa bàn nghiên cứu

3.1.1. Đặc điểm về điều kiện tự nhiên

Huyện yên Mô đ−ợc tái lập theo Nghị định 59 của Chính Phủ ngày 04 tháng 7 năm 1994. Là một huyện nằm ở phía Tây Nam tỉnh Ninh Bình, cách thị xã Ninh Bình khoảng 15 km, có đ−ờng 59 là đ−ờng liên huyện bắt đầu từ quốc lộ 1 chạy dọc theo chiều dài của huyện qua Kim Sơn nối với quốc lộ 10 đi về huyện Nga Sơn tỉnh Thanh Hoá, nơi tiếp giáp giữa đồng bằng Bắc bộ và Trung bộ. Có thể nói Yên Mô có đ−ờng giao thông thuận lợi để giao l−u với các huyện, các tỉnh bên ngoài.

Phía đông nam giáp tỉnh Thanh Hoá, có dãy núi Tam Điệp - Biện Sơn chạy theo h−ớng Tây Bắc - Tây Nam là địa giới của 2 tỉnh Ninh Bình và Thanh Hoá, phía Tây Nam giáp với thị xã niền núi Tam Điệp, phía Tây Bắc giáp huyện Hoa

L−; phía Đông Bắc giáp huyện Yên Khánh với con sông Vạc là địa giới của 2

huyện, phía Đông giáp Kim Sơn (là huyện đồng bằng ven biển).

Huyện Yên Mô có 17 xã và một thị trấn huyện, trong đó có 8 xã miền núi loại 2, toàn huyện có 45 hợp tác xã nông nghiệp.

Yên Mô là huyện thuộc vùng đồng bằng Bắc bộ nên mang đặc điểm khí hậu thời tiết chủ yếu của vùng đồng bằng Bắc bộ là nóng ẩm và một năm có 4 mùa rõ rệt. Là huyện nằm cạnh dãy núi Tam Điệp chia cắt hai vùng đồng bằng Bắc bộ và Trung bộ, nên Yên Mô th−ờng chịu ảnh h−ởng của giải hội tụ do bão đổ bộ vào đồng bằng miền trung làm m−a lớn, đồng ruộng ngoài ghềnh, trong trũng, các doi đất mầu xen kẽ đồng chiêm, đồng mùa rất khó trong việc chia gọn vùng kinh tế. Hệ thống sông ngòi chi chít và nhiều eo thắt, có nhiều nhánh bắt nguồn từ vùng đồi núi Tam Điệp ăn thông với sông Vạc, sông Bút, sông Trinh tạo thành hệ thống tiêu thuỷ tự nhiên ra biển và đ−a thuỷ triều t−ới cho một phần châu thổ các sông này. Mạng l−ới giao thông thuỷ, bộ không lớn nh−ng khá thuận tiện. Phía Bắc có Quốc lộ 1A và đ−ờng sắt đi qua, chạy dọc từ Bắc xuống Nam là Quốc lộ 59 và sông Vạc nối liền thị xã Ninh Bình, thị xã Tam Điệp qua Yên Mô với huyện biển Kim Sơn và Nga Sơn (Thanh Hoá).

Từ tr−ớc đến nay nguồn thu NSX của huyện chủ yếu là thuế nông

nghiệp. Tr−ớc kia sản xuất nông nghiệp luôn bị mất mùa do bão lụt nên NSX

rất khó khăn. Huyện Yên Mô còn có 1.789 ha núi đá thuộc dãy núi Tam Điệp - Biện Sơn chạy dài từ Tây Bắc đến Tây Nam với chiều dài 15km, ch−a kể núi

cao rải rác ở các vùng đồng chiêm. Đây là nguồn nguyên liệu đá vôi rất lớn, thuận tiện cho phát triển công nghiệp khai thác sản xuất vật liệu xây dựng.

Yên Mô còn có những hồ lớn ven núi Yên Thắng, Yên Thành và Yên Đồng gắn liền với rừng núi, hang động. Đây là tiềm năng để phát triển du lịch gắn liền với nuôi trồng thủy sản phục vụ sản xuất nông nghiệp.

Với đặc điểm tự nhiên - kinh tế - xã hội nêu trên, có thể nói Yên Mô là một huyện có tiềm năng phong phú, đa dạng, là điều kiện thuận lợi để các xã có thể tận dụng khai thác thế mạnh của mình để phát triển nguồn thu, tăng nguồn thu cho NSNN nói chung và NSX nói riêng.

Theo kết quả điều tra năm 2005 của Phòng Địa chính, huyện Yên Mô có tổng diện tích đất tự nhiên là 14.408 ha, trong đó đất nông nghiệp chiếm tỷ

trọng xấp xỉ 60%, diện tích đất ch−a sử dụng vẫn còn chiếm tỷ trọng lớn

(18%), khả năng khai thác đ−a vào sử dụng chậm, một phần do địa hình phức

tạp, chủ yếu là núi đá và hồ lớn ven núi., một phần là do khả năng tiềm lực của địa ph−ơng còn yếu (Bảng 3-1 và Biểu đồ 3-1)

Bảng 3-1 Diện tích đất đai huyện Yên Mô.

(Đơn vị tính: ha) Tốc độ phát triển (%) Chỉ tiêu Năm 2003 Năm 2004 Năm 2005 04/03 05/04 BQ Tổng diện tích tự nhiên 14.408,4 14.408,4 14.408,4 100,00 100,00 100,00 1. Đất nông nghiệp 8.629,3 8.636,6 8.640,1 100,08 100,04 100,06 2. Đất lâm nghiệp 111,8 111,8 149,0 100,00 133,27 115,44 3. Đất chuyên dùng 2.295,3 2.299,0 2.305,2 100,16 100,27 100,22 4. Đất khu dân c− 702,9 707,1 735,3 100,60 103,99 102,28 5. Đất ch−a sử dụng 2.669,1 2.653,0 2.578,8 99,40 97,20 98,29

Biểu đồ 3-1 Cơ cấu đất đai

3.1.2. Đặc điểm về kinh tế - x∙ hội

Cơ sở vật chất kỹ thuật - kết cấu hạ tầng có thể đ−ợc coi nh− điểm tựa, là huyết mạch cho sự phát triển KT-XH, văn hoá, chính trị. Do đó từ khi khai sinh ra đất Yên Mô thì ông cha ta ở nơi đây đã chú ý xây dựng cơ sở vật chất kỹ thuật, cơ sở kết cấu hạ tầng để phục vụ cho cuộc sống hàng ngày. Đặc biệt