2.3.2.1/ Việc ban hành thủ tục, quy chế cũn chống chộo, chưa rừ ràng, cũn chậm trễ trong cỏc thủ tục phờ duyệt của phớa Việt Nam
Mối nguy hiểm lớn nhất của dự ỏn ODA là dễ bị huỷ bỏ vỡ một dựỷ ỏn lại cú quỏ nhiều lónh đạo tham gia và ban hành những quyết định khỏc dẫn đến sự huỷ hoại dự ỏn một cỏch nhanh chúng. Trong khi nhà tài trợ đó sẵn sàng cung cấp tài chớnh thỡ phớa tiếp nhận viện trợ vẫn rất khú thực hiện bởi thủ tục bỏo cỏo thẩm định qua phức tạp và mất nhiều thời gian. Chẳng hạn như dự ỏn Cải tạo hệ thống cấp nước do Phỏp tài trợ, vào năm 2000 dự ỏn suýt bị huỷ bỏ vỡ bị cắt nguồn tài trợ, nguyờn nhõn là do thủ tục thẩm định và xột thầu của ta quỏ rườm rà, phức tạp. Trước hết là thủ tục, việc phõn cấp quản lý và cấp giấy phộp vẫn cũn tỡnh trạng chồng chộo lẫn nhau; cỏc chớnh sỏch về lĩnh vực ưu tiờn cũng như đầu tư cũn nhiều vướng mắc. Thủ tục giấy phộp tuy được khuyến khớch theo hướng một cửa nhưng trờn thực tế phải qua nhiều cổng (Sở chủ quản, Sở Kế hoạch & đầu tư, Sở Xõy dựng, UBND thành phố,...) nhiều khi đõy là nguyờn nhõn chớnh làm nản lũng cỏc nhà tài trợ.
Mới đõy, trong cuộc họp của một dự ỏn cú sử dụng vốn tài trợ của Ngõn hàng Thế giới, một chuyờn gia WB đó nờu cõu hỏi là: phớa Viờt Nam sẽ xử lý sự khỏc biệt giữa Quy chế đấu thầu( ban hành kốm theo cỏc Nghị định 88/CP, 14/CP và 66/CP) và Nghị định 16/2005/NĐ_CP về quản lý dự ỏn đầu tư xõy dựng cụng trỡnh, cũng như giữa Nghị định 16 và thụng lệ quốc tế như thế nào? Bởi khi nghiờn cứu ỏp dụng Quy chế đấu thầu của Việt Nam đối với cỏc gúi thầu quốc tế thay cho quy định của cỏc nhà tài trợ thỡ cú những điểm khỏc biệt với thụng lệ quốc tế khiến cỏc chuyờn gia ngần ngại. Đầu tiờn là những thuật ngữ liờn quan đến đấu thầu trong Quy chế đấu thầu và trong Nghị định 16 cú sự khỏc nhau. Trong NĐ 16, ở giai đoạn sơ tuyển dựng cỏc thuật ngữ như hồ sơ mới dự thầu, hồ sơ dự thầu,... ở giai đoạn đấu thầu thỡ dựng cỏc thuật ngữ như hồ sơ mời đấu thầu, hồ sơ đấu thầu,... Cũn trong Quy chế Đầu thầu hiện hành, ở giai đoạn sơ tuyển, thỡ sử dụng cỏc thuật ngữ như: hồ sơ mời sơ tuyển, hồ sơ dự sơ tuyển, giai đoạn đấu thầu thỡ dựng hồ sơ mời thầu, hồ sơ dự thầu,... Khụng chỉ vướng mắc trong thuật ngữ, sự khụng nhất quỏn về quy định thủ tục đấu thầu của Nghị định 16 và Quy chế đấu thầu hiện hành cũng khiến nhà tài trợ cũng thấy băn khoăn. Vớ dụ, Quy chế đấu thầu quy định chỉ ỏp dụng sơ tuyển đối với cỏc gúi thầu cú giỏ trị mua sắm hàng hoỏ, 200 tỷ đồng trở lờn đối với gúi thầu xõy lắp và khụng quy định sơ tuyển đối với gúi thầu tư vấn. Trong khi đú, Nghị định 16 quy định sơ tuyển ỏp dụng chung đối với việc lựa chọn nhà thầu trong hoạt động xõy dựng, kể cả tư vấn trong hoạt dộng xõy dựng và tuỳ trường hợp cú thể gộp bước sơ tuyển vào bước đấu thầu. Theo một số chuyờn gia trong lĩnh vực này cho rằng, ngoài việc quy định sơ tuyển đối với cỏc gúi tư vấn là khụng phự hợp với thụng lệ quốc tế, thỡ cỏc quy định phỏp lý theo kiểu "tuỳ điều kiện" để ỏp dụng rất dễ tạo ra
sự tuỳ tiện trong thực hiện cỏc quy định phỏp luật, và thời gian tổ chức đấu thầu vỡ thế cú thể bị kộo dài với những chi phớ phỏt sinh ngoài mong đợi của nhà thầu...
Bờn cạnh đú, trong nhiều dự ỏn, thời gian phờ duyệt cỏc bỏo cỏo nghiờn cứu khả thi, thiết kế kĩ thuật kộo dài do thủ tục xem xột trỡnh duyệt dự ỏn cũn phức tạp, rườm rà, quỏ nhiều cấp nhất là khõu thẩm định phờ duyệt dự ỏn, thiết kế kỹ thuật, dự toỏn, kế hoạch đấu thầu và xột duyệt kế hoạch đấu thầu dẫn đến hậu quả là phải điều chỉnh lại thiết kế dự ỏn cho phự hợp với tỡnh hỡnh thực tế. Điển hỡnh như Dự ỏn Xử lý chất thải rắn thành phõn Compost dự kiến thực hiện từ năm 2002 nhưng đến nay mới vừa xong giai đoạn đấu thầu và chuẩn bị đàm phỏn dự ỏn với nhà thầu cú giỏ thấp nhất. Bản thõn việc chậm phờ duyệt những thay đổi này của cỏc cơ quan liờn quan phớa Việt Nam cũng là một yếu tố tỏc động đến việc giải ngõn.
Hơn nữa, việc chậm xử lý và phờ duyệt cỏc phiếu đề nghị thanh toỏn cho nhà thầu trong hầu hết cỏc dự ỏn cũng đó làm chậm tốc độ thực hiện dự ỏn, làm tăng chi phớ đầu tư do cỏc Ban quản lý dự ỏn phải trả tiền phạt cho nhà thầu vỡ chậm thanh toỏn.
Ngoài ra, đối với cỏc dự ỏn ODA đầu tư qua Bộ như dự ỏn Hầm đường bộ Hải Võn, dự ỏn nõng cấp đường quốc lộ 1A, dự ỏn Nõng cấp mạng lưới đường miền Trung,... do chưa cú quy chế cụ thể nờn việc kết hợp theo dừi quản lý của địa phương khụng được chủ động, thiếu thụng tin.
2.3.2..2/ Sự khỏc biệt về quy trỡnh thủ tục giữa cỏc nhà tài trợ và phớa Việt Nam
Thủ tục khỏc nhau giữa Việt Nam và cỏc nhà tài trợ song phương, đa phương cũng là những khú khăn và thử thỏch đối với cỏc dự ỏn ngay từ khi bắt đầu chuẩn bị dự ỏn. Vớ dụ, quy trỡnh chuẩn bị và thẩm định chuẩn bị dự ỏn của Chớnh phủ cú sự khỏc biệt so với quy trỡnh của nhiều nhà tài trợ. Theo quy trỡnh phớa Việt Nam, dự ỏn phải lập thiết kế chi tiết và tổng dự toỏn cụng trỡnh, cũn quy trỡnh của phớa nhà tài trợ yờu cầu cú bỏo cỏo nghiờn cứu khả thi và dựa vào đú lập tài liệu đấu thầu. Hơn nữa, tổng dự toỏn của dự ỏn do tư vấn nước ngoài lập trong nhiều trường hợp dựa theo định mức chi phớ cao hơn so với mặt bằng giỏ xõy dựng ở Việt Nam nờn thường gõy chậm trễ trong khõu phờ duyệt của cỏc cơ quan Việt Nam. Vỡ vậy, một dự ỏn phải chuẩn bị 2 bản bỏo cỏo, một trỡnh cho nhà tài trợ và một trỡnh cho Bộ KH&ĐT, rất mất thời gian.
Điều quan trọng nhất là khi Thủ tướng Chớnh phủ phờ duyệt đầu tư thỡ ngõn sỏch dự ỏn mới được Chớnh phủ phõn bổ - lẽ ra cụng việc này phải được thực hiện ngay sau khi dự ỏn được thẩm định xong.Vỡ vậy, khõu chuẩn bị dự ỏn mang tớnh dự đoỏn đối với cỏc tổ chức tài trợ vỡ những tổ chức này chủ yếu dựa vào nguồn vốn và cỏc ưu tiờn của mỡnh để tài trợ cho những chi phớ chuẩn bị dự ỏn thường khụng nhỏ này, đặc biệt khi nằm trong kế hoạch đó tham gia.
Cỏc dự ỏn chậm giải phúng mặt bằng điển hỡnh như dự ỏn Giao thụng nụng thụn và dự ỏn Thoỏt nước vệ sinh,..Dự ỏn thoỏt nước vệ sinh càng về giai đoạn cuối, việc triển khai thực hiện, tiến độ cú phần chậm hơn dự kiến. Cụ thể chậm giải toả mặt bằng ở bói rỏc Khỏnh Sơn do cỏc thủ tục cũn nhiều phức tạp từ phớa cơ quan cú trỏch nhiệm đặc biệt là Sở Xõy dựng, hội đồng Kiến trỳc quy hoạch thành phố... (để hoàn thành thủ tục xõy dựng phải cú đủ 26 con dấu) đồng thời do chưa cú sự đồng thuận của dõn, cú nhiều hộ đó nhận tiền đền bự nhưng cũng khụng bàn giao mặt bằng, do bị cỏc hộ lụi kộo đồng tỡnh đưa ra yờu sỏch mới. Trong đú cú nhiều yờu sỏch khụng thể giải quyết được vỡ khụng đỳng với quy định hiện hành. Thực tế đó đặt ra cho cỏc Ban quản lý dự ỏn, cỏc đơn vị thi cụng những khú khăn lớn trong việc hoàn thành 15% khối lượng cũn lại của dự ỏn.
Việc chậm giải phúng mặt bằng là một trong những nguyờn nhõn cơ bản ảnh hưởng đến tiến độ thi cụng của nhiều dự ỏn đầu tư lớn; đú là do:
Thiếu một khung phỏp lý ổn định, đồng bộ và nhất quỏn để điều chỉnh cỏc hoạt động trong lĩnh vực này, đặc biệt là việc ỏp dụng hệ số để định giỏ đền bự gõy nhiều tranh cói.
Việc bố trớ vốn đối ứng cho cụng tỏc giải phúng mặt bằng chậm và thiếu, theo yờu cầu của WB thỡ vốn đối ứng phải cú 10% ( cải tạo, nõng cấp đường); ADB thỡ vốn đối ứng là 15% (xõy dựng cầu). Vốn đối ứng thường được sử dụng cho cỏc hạng mục cụng trỡnh như giải phúng mặt bằng, tỏi định cư, chi tiền cho Ban quản lý dự ỏn, văn phũng, thuế cỏc loại, và một phần chi phớ xõy dựng,... Ngoài ra, quỹ nhà ở phục vụ cụng tỏc tỏi định cư ở Đà Nẵng cũn hạn chế.
Cơ chế phối hợp quản lý giữa cỏc Sở chuyờn ngành của thành phố với chủ đầu tư và chớnh quyền địa phương đều chưa chặt chẽ trong cụng tỏc giải phúng mặt bằng, làm hiệu lực và hiệu quả quản lý của ngành chưa được phỏt huy đầy đủ.
Trỡnh độ dõn trớ thấp, sự hiểu biết và thực hiện theo phỏp luật cũn hạn chế. Người dõn cứ cho rằng cụng trỡnh này được tài trợ bằng vốn ngoại tệ mạnh nờn đũi hỏi phải được đền bự bằng ngoại tệ mạnh. Hiện tượng tiờu cực và trỡnh độ nghiệp vụ của đội ngũ cỏn bộ tại cỏc Ban giải phúng mặt bằng cũn thể hiện sự yếu kộm, chưa đồng đều dẫn đến tỡnh trạng cỏc tổ chức đoàn thể, cỏc cụm dõn cư, khụng chấp nhận mức đền bự hoặc khụng chịu di chuyển.
Tiến độ thi cụng và cụng tỏc chuẩn bị đầu tư một số dự ỏn nhỡn chung cũn chậm nhưdự ỏn nõng cấp quốc lộ 1A qua địa phận tp Đà Nẵng và tỉnh Quảng Nam đó được triển khai từ nhiều năm trước và dự kiến hoàn thành từ năm 2003 thế nhưng đến nay nhiều nơi cụng việc vẫn bề bộn. Tại nhiều điểm trờn quốc lộ 1A cỏc đơn vị thi cụng chỉ làm cho cú lệ, qua loa, cầm chừng. Cú đoạn đổ đỏ cấp phối, lu nền xong rồi để đú. Cú đoạn trải thảm nhựa nhưng đoạn khỏc thỡ khụng làm gỡ khiến nhiều đoạn đường biến thành ruộng bậc thang, gõy
khú khăn cho cỏc phương tiện tham gia giao thụng và mặc cho người dõn nơi đõy phải khổ vỡ bụi và ụ nhiễm.
2.3.2.4/ Thành phố cũn bị động trong quỏ trỡnh xỳc tiến cỏc dự ỏn đầu tư
Hiện nay, như được biết hàng năm Sở KH&ĐT thành phố sẽ gửi danh mục đầu tư xin tài trợ vốn ODA cho Bộ KH&ĐT xem xột, danh mục này phần lớn là do cỏc Sở ngành đưa lờn. Sau khi UBND thành phố thụng qua, danh sỏch được gửi lờn Trung ương xột duyệt và quyết định. Bộ KH&ĐT thực tế vẫn cú một số lĩnh vực ưu tiờn trong việc xem xột bố trớ nguồn vốn ODA, nờn danh mục gửi lờn cũn phụ thuộc vào lĩnh vực ưu tiờn của Bộ dự kiến trong từng năm, nếu khụng phự hợp thỡ xem như dự ỏn đú khụng được phờ duyệt trong khi đú nếu xột vờ mặt hiệu quả xó hội, đụi khi dự ỏn dú cú hiệu quả hơn những dự ỏn được Bộ duyệt. Ngoại trừ một vài dự ỏn mang tớnh đặc biệt dự ỏn Cải tạo khẩn cấp hệ thống cấp nước, dự ỏn Phỏt triển lưới điện của JBIC, UBND thành phố đó làm việc trước với cỏc nhà tài trợ và sau đú nhà tài trợ cú cụng văn gửi lờn Bộ KH&ĐT xin tài trợ trực tiếp cho dự ỏn đú, và sau đú mới được TW phờ duyệt.
Bờn cạnh đú, việc xõy dựng danh mục dự ỏn đầu tư nước ngoài thời gian qua thường chưa tớnh đến nhu cầu và điều kiện cụ thể của nhà đầu tư nước ngoài. Nội dung phương phỏp tổ chức vận động đầu tư cũn đơn giản, chớnh sỏch chưa tập trung vào chương trỡnh vận động theo từng đối tỏc, lĩnh vực hay dự ỏn cụ thể. Thờm vào đú, kinh phớ phục vụ cho cụng tỏc vận động đầu tư nhỡn chung chưa được bố trớ trong ngõn sỏch nhà nước nờn thành phố rất khú khăn trong việc tổ chức xỳc tiến đầu tư. Vỡ vậy, những hạn chế đú đó làm cho cụng tỏc xỳc tiến đầu tư chưa được hiệu quả cao.
2.3.2.5/ Năng lực quản lý và giỏm sỏt thực hiện dự ỏn của cỏc ban quản lý dự ỏn (QLDA) cũn hạn chế
Hoạt động quản lý dự ỏn ODA chỉ được cải thiện khi đội ngũ tham gia quản lý cú đủ trỡnh độ và năng lực. Nhưng nhỡn chung, trong khi số lượng dự ỏn và giỏ trị của chỳng tăng theo hàng năm thỡ số lượng những nhà quản lý dự ỏn ODA cú kinh nghiệm lại bị hạn chế và dàn trải. Thờm vào đú, năng lực của nhiều ban QLDA cũn yếu nhất là cỏc đơn vị lần đầu tiờn sử dụng vốn vay ưu đói của cỏc nhà tài trợ. Cỏc yếu kộm này bắt nguồn từ thực tế cỏn bộ chưa được đào tạo đầy đủ, cơ sở vật chất phục vụ cụng tỏc cũn hạn chế, thiếu một hệ thống khuyến khớch thớch đỏng về vật chất nờn khú tuyển dụng được cỏc cỏn bộ cú đủ năng lực làm việc cho cỏc ban QLDA. Cụ thể như sau:
Thứ nhất, tiền lương chi trả cho cỏc Ban QLDA khụng tương xứng với quy mụ. Do vậy, mặc dự quản lý dự ỏn lớn (như dự ỏn Hầm đường bộ Hải Võn 251 triệu USD, dự ỏn Thoỏt nước vệ sinh 41,05 triệu USD) nhưng mức lương thấp, khoảng 1,5 - 2 triệu đồng/ thỏng. Điều này ảnh hưởng nhiều đến động lực làm việc của cỏc thành viờn trong ban QLDA.
Thứ hai, Ban QLDA chưa mang tớnh chuyờn nghiệp, do nhõn sự chỉ được bổ nhiệm tạm thời và giải tỏn sau khi dự ỏn kết thỳc, nờn khụng mang tớnh liờn tục và kế thừa nguồn nhõn lực.
Thứ ba, về khớa cạnh phõn quyền, mặc dự UBND thành phố ra quyết định thành lập Ban QLDA ở một số dự ỏn, tuy nhiờn thẩm quyền của của Ban QLDA khỏ hạn chế, chưa cú tiếng núi quyết định đối với một số Sở ngành thành phố. Một nghịch lý là khi dự ỏn chậm trễ, Ban QLDA phải chịu hoàn toàn trỏch nhiệm, trong khi cỏc khõu lấy ý kiến của Sở ban ngành, đụi lỳc rất khú khăn và kộo dài thời gian. Hơn nữa ngoài hướng dẫn của nhà tài trợ, Ban QLDA cũn phải thực hiện cỏc hướng dẫn của một số Bộ ngành. Cỏc hướng dẫn này thường khụng rừ ràng và nhất quỏn với nhau. Thiếu sự phối hợp cần thiết và trao đổi thụng tin trong nội bộ, giữa cỏc cơ quan Chớnh phủ với nhau, giữa nhà tài trợ với cơ quan của chớnh phủ.
Về đội ngũ cỏn bộ hoạt động kinh tế đối ngoại, đặc biệt là trong lĩnh vực quản lý ODA, theo bỏo cỏo đỏnh giỏ của UBND thành phố Đà Nẵng về tổng kết 5 năm hoạt động kinh tế đối ngoại của thành phố cú nhận xột thực trạng đội ngũ cỏn bộ hiện đang cụng tỏc trong lĩnh vực kinh tế đối ngoại ở thành phố cũn nhiều vấn đề bất cập. Trỡnh độ và năng lực của cỏn bộ chưa ngang tầm với yờu cầu và nhiệm vụ. Hầu hết cỏn bộ chưa được đào tạo cơ bản vố lĩnh vực kinh tế đối ngoại, làm việc theo kinh nghiệm. Nhỡn chung, cỏc cơ quan liờn quan về lĩnh vực đầu tư nước ngoài ở thành phố thiếu cụng chức thụng thạo về phỏp luật, hoạch đinh chớnh sỏch và cú chuyờn mụn nghiệp vụ giỏi. Đội ngũ cỏn bộ tham gia quản lý và điều phối ODA cũn thiếu về số lượng và yếu về chất lượng, cỏc điều kiện, phương tiện hoạt động cũn thiếu, thụng tin và xử lý thụng tin cũn chậm. 2.3.2.6/ Nguồn kinh phớ cho việc tiếp thị và vận động vốn ODA cũn thấp
Duy trỡ mối quan hệ truyền thống tổ chức hay cỏ nhõn là điều cần thiết đầu tiờn hiệu quả để xỳc tiến, kờu gọi đầu tư dự ỏn nhưng cho đến nay, thành phố vẫn chưa tổ chức hội nghị hay cuộc