2 CHƯƠNG :
2.3.1.2 Đảm bảo đầy đủ, kịp thời nhu cầu thanh toỏn của Kho bạc Nhà nước
Trờn cơ sở thường xuyờn theo dừi, bỏm sỏt tỡnh hỡnh thu, chi, thanh toỏn và tồn ngõn quĩ thực tế trờn địa bàn. KBNN đơn vị đó chủ động điều hoà ngõn quĩ cho cỏc đơn vị Kho bạc Nhà nước cấp dưới hoặc xin tiếp nguồn từ Kho bạc Nhà nước cấp trờn một cỏch kịp thời và đầy đủ. Chớnh vỡ vậy, mặc dầu trong những năm vừa qua khối lượng và tốc độ thu-chi qua Kho bạc Nhà nước là tương đối lớn, song tất cả cỏc đơn vị Kho bạc Nhà nước đều luụn đảm bảo đỏp ứng được đầy đủ, kịp thời cỏc nhu cầu thanh toỏn, chi trả cho cỏc đơn vị giao dịch ở mọi thời điểm, kể cả trong những thỏng cuối năm khi nhu cầu thanh toỏn, chi trả cú sự tăng đột biến.
Quản lý điều hũa ngõn quĩ trong hệ thống kho bạc được thực hiện với nguyờn tắc tập trung, thống nhất về ngõn quĩ, khụng phõn biệt nguồn hỡnh thành và đối tượng sử dụng. Trong khi đú, cỏc đơn vị KBNN được phộp tạm thời sử dụng vốn của nguồn này để ứng trước cho một số nhu cầu chi khỏc đó gúp phần vào việc đỏp ứng đầy đủ, kịp thời cỏc nhu cầu thanh toỏn, chi trả của ngõn sỏch nhà nước và cỏc đơn vị giao dịch trờn phạm vi cả nước; Bởi lẽ, khả năng thanh toỏn, chi trả của Kho bạc Nhà nước cũng chớnh là khả năng thanh toỏn của Chớnh phủ, nờn việc chậm thanh toỏn của Kho bạc Nhà nước cũng sẽ làm cho uy tớn của Chớnh phủ bị giảm sỳt. Nhận thức được tầm quan trọng của vấn đề này, nờn cỏc đơn vị Kho bạc Nhà nước đều đó đặc biệt quan tõm đến cụng tỏc quản lý và điều hoà ngõn quĩ.
Mục đớch của cụng tỏc quản lý và điều hoà ngõn quĩ chớnh là việc thiết lập lại sự cõn bằng giữa khả năng ngõn quĩ với nhu cầu thanh toỏn, chi trả phỏt sinh tại một đơn vị cũng như trong toàn hệ thống Kho bạc Nhà nước ở mọi thời điểm. Cụng tỏc quản lý ngõn quĩ sẽ khụng đạt được mục tiờu đề ra và cú thể gõy ra những hậu quả nghiờm trọng, nếu như xảy ra mất khả năng thanh toỏn dự chỉ trong một khoảng thời gian ngắn và ở phạm vi địa bàn hẹp. 2.3.1.3 Tối ưu chi phớ quản lý ngõn quĩ và đảm bảo an toàn ngõn quĩ
Trờn cơ sở xỏc định được lượng tồn ngõn tại Kho bạc Nhà nước đơn vị, Kho bạc nhà nước xỏc định được kế hoạch điều chuyển, số lượng ngõn quĩ cần điều chuyển. Đảm bảo điều chuyển đỳng nơi, đỳng đối tượng, đủ số lượng vốn cần thiết. Do đú cũng đó giảm bớt được một phần kinh phớ thực hiện điều chuyển ngõn quĩ (như phớ thanh toỏn, kiểm đếm, vận chuyển ngõn quĩ bằng tiền mặt,…).
Trong thời gian qua Kho bạc nhà nước luụn đảm bảo được yờu cầu an toàn về tiền và tài sản của Nhà nước. Trờn cơ sở phõn định rừ trỏch nhiệm của
từng đơn vị Kho bạc Nhà nước, từng bộ phận nghiệp vụ (kế hoạch, kế toỏn, kho quĩ, tin học,….) và từng cỏn bộ nghiệp vụ, ngõn quĩ Kho bạc Nhà nước luụn được quản lý theo một quy trỡnh chặt chẽ, từ việc theo dừi tỡnh hỡnh biến động thu, chi, thanh toỏn, lập và duyệt lệnh điều chuyển ngõn quĩ (thời gian, mức vốn, đối tượng điều chuyển), thực hiện lệnh điều chuyển ngõn quĩ cho đến việc đối chiếu và quyết toỏn cỏc số liệu về điều chuyển ngõn quĩ,... đó gúp phần tạo ra sự an toàn trong quỏ trỡnh quản lý và điều hoà ngõn quĩ. Cụ thể, trong những năm vừa qua mặc dự doanh số điều chuyển ngõn quĩ trong nội bộ hệ thống Kho bạc Nhà nước là khỏ lớn (năm 2005 là 126.000 tỷ đồng; năm 2006 là 140.000 tỷ đồng; năm 2007 là 186.000 tỷ đồng), song cho đến nay trong toàn hệ thống Kho bạc Nhà nước chưa xảy ra bất kỳ một hiện tượng nào làm thất thoỏt tiền, tài sản của Nhà nước do cụng tỏc quản lý và điều hoà ngõn quĩ.
2.3.2 Hạn chế và nguyờn nhõn
2.3.2.1 Hạn chế
2.3.2.1.1 Ngõn quĩ bị phõn tỏn, thiếu tập trung
Thứ nhất, Do cơ chế hiện hành ngõn quĩ tại kho bạc bao gồm nhiều quĩ gộp thành như quĩ ngõn sỏch nhà nước, quĩ dự trữ tài chớnh, quĩ tiền gửi … do vậy, khụng trỏnh khỏi việc ngõn quĩ bị phõn tỏn tại cỏc quĩ này. Bờn cạnh đú, Tồn quĩ tiền mặt cũn bị phõn tỏn tại cỏc quĩ tiền mặt của cỏc đơn vị. Do cỏc đơn vị thụ hưởng ngõn sỏch được phộp tạm ứng bằng tiền mặt đưa về quĩ của đơn vị để chi tiờu cho một số nội dung chi nhất định; sau khi cú đủ hồ sơ, chứng từ, thỡ đơn vị mới đến Kho bạc Nhà nước để làm thủ tục chuyển từ cấp tạm ứng sang cấp thanh toỏn. Ngoài ra, một số đơn vị cũn được phộp sử dụng nguồn thu tiền mặt phỏt sinh tại đơn vị để thanh toỏn cho cỏc nhu cầu chi (thu, chi của ngõn sỏch xó; cỏc khoản phớ, lệ phớ thuộc ngõn sỏch được để lại cho
đơn vị,…); định kỳ đơn vị mới mang hồ sơ, chứng từ đến Kho bạc Nhà nước để làm thủ tục hạch toỏn thu, hạch toỏn chi ngõn sỏch. Điều này làm cho ngõn quĩ quốc gia bị phõn tỏn tại cỏc quĩ tiền mặt của cỏc đơn vị.
Thứ hai, chưa thực sự tạo được ngõn quĩ tập trung. Tồn ngõn quĩ Kho bạc Nhà nước đó bị phõn chia thành hàng trăm “tỳi” khỏc nhau ở cỏc ngõn hàng và quĩ tiền mặt ở cỏc đơn vị, chưa hỡnh thành một "tỳi" thống nhất. Cụ thể, hiện nay Kho bạc Nhà nước Trung ương mở 4 tài khoản tiền gửi (02 tài khoản tại Sở giao dịch Ngõn hàng Nhà nước, 01 tài khoản tại Ngõn hàng Ngoại thương Trung ương và 01 tài khoản tại Ngõn hàng Cụng thương Trung ương); Kho bạc Nhà nước tỉnh mở 01 tài khoản tiền gửi tại Chi nhỏnh Ngõn hàng Nhà nước tỉnh trờn cựng địa bàn (một số đơn vị Kho bạc Nhà nước tỉnh cũn mở thờm tài khoản tại cỏc chi nhỏnh ngõn hàng thương mại nhà nước tỉnh); Kho bạc Nhà nước huyện mở 01 tài khoản tiền gửi tại chi nhỏnh ngõn hàng thương mại nhà nước trờn cựng địa bàn. Bờn cạnh đú, để đỏp ứng cỏc yờu cầu thanh toỏn bằng tiền mặt, thỡ cỏc đơn vị Kho bạc Nhà nước tỉnh, huyện cũn cú một lượng tồn quĩ tiền mặt trong kho của mỡnh.
2.3.2.1.2 Chi phớ điều chuyển ngõn quĩ cũn lớn
Mặc dự, quản lý điều hũa ngõn quĩ cú sự thống nhất, tập trung toàn ngành đó giảm thiểu được chi phớ quản lý ngõn quĩ nhưng Kho bạc Nhà nước vẫn phải bỏ ra một khoản kinh phớ đỏng kể để thực hiện điều chuyển ngõn quĩ như phớ thanh toỏn, kiểm đếm, vận chuyển ngõn quĩ bằng tiền mặt,… Bờn cạnh đú, với quy định ngõn quĩ Kho bạc Nhà nước chỉ được điều chuyển theo 2 cấp: giữa Kho bạc Nhà nước với Kho bạc Nhà nước tỉnh, thành phố; giữa Kho bạc Nhà nước tỉnh, thành phố với cỏc Kho bạc Nhà nước quận, huyện trực thuộc (sở dĩ cú quy định như vậy là để phự hợp với sự phõn cấp đối chiếu số liệu thanh toỏn liờn kho bạc: liờn kho bạc nội tỉnh và liờn kho bạc ngoại
tỉnh; khả năng theo dừi, đối chiếu số ngõn quĩ điều chuyển giữa cỏc đơn vị Kho bạc Nhà nước cũn hạn chế), nờn ngõn quĩ bị điều chuyển vũng vốo (ngõn quĩ phải được điều chuyển từ Kho bạc Nhà nước nơi thừa về trung ương, sau đú mới được chuyển xuống cho Kho bạc Nhà nước nơi thiếu). Vỡ vậy, đó gõy ra sự lóng phớ trong quỏ trỡnh điều chuyển ngõn quĩ của Kho bạc Nhà nước.
2.3.2.1.3 Trỡnh độ và cụng nghệ thanh toỏn của KBNN cũn hạn chế.
Thứ nhất, cỏc giao dịch chủ yếu vẫn được thực hiện thủ cụng, chưa tự động hoỏ nờn ảnh hưởng đến thời gian lưu chuyển ngõn quĩ. Cụ thể:
- Hoạt động thanh toỏn trong nội bộ hệ thống Kho bạc Nhà nước tuy đó được điện tử húa, song vẫn cũn nhiều hệ thống riờng lẻ, chưa được tổ chức thành một hệ thống thanh toỏn hoàn toàn tập trung.
- Hệ thống thanh toỏn Kho bạc Nhà nước chưa được tớch hợp tốt với cỏc hệ thống thanh toỏn của nền kinh tế quốc dõn, nờn vẫn chủ yếu thực hiện theo phương thức thủ cụng. Cụ thể, tại Kho bạc Nhà nước mới thực hiện thanh toỏn điện tử song phương với cỏc ngõn hàng thương mại nhà nước (Ngõn hàng Cụng thương, Ngõn hàng đầu tư và Ngõn hàng Nụng nghiệp), cũn việc thanh toỏn với Ngõn hàng Nhà nước vẫn được thực hiện theo phương thức bự trừ thủ cụng; tại Kho bạc Nhà nước cỏc tỉnh, thành phố chủ yếu là thực hiện thanh toỏn bự trừ thủ cụng với Chi nhỏnh Ngõn hàng Nhà nước tỉnh, thành phố hoặc song phương thủ cụng với cỏc chi nhỏnh ngõn hàng thương mại nhà nước tỉnh (chỉ một vài địa phương mới đang triển khai thớ điểm bự trừ điện tử); tất cả cỏc Kho bạc Nhà nước quận, huyện đều thực hiện thanh toỏn song phương thủ cụng với cỏc ngõn hàng thương mại trờn địa bàn. Điều này làm cho việc tập trung cỏc khoản thu và thanh toỏn, chi trả cỏc khoản chi của cỏc đơn vị giao dịch bằng chuyển khoản bị chậm, đặc biệt là những đơn vị cú mở tài khoản tại cỏc hệ thống khỏc nhau.
Thứ hai, tỷ trọng và số lượng thanh toỏn bằng tiền mặt của ngõn sỏch nhà nước và cỏc đơn vị giao dịch qua Kho bạc Nhà nước vẫn cũn tương đối cao, gõy ảnh hưởng khụng nhỏ đến cụng tỏc quản lý, điều hành ngõn quĩ Kho bạc Nhà nước.
- Kho bạc Nhà nước vẫn thực hiện chức năng thu, chi tiền mặt (chức năng của 1 ngõn hàng bỏn lẻ), nờn:
+ Kho bạc Nhà nước phải thường xuyờn dự trữ một lượng tiền mặt khỏ lớn trong kho của mỡnh (theo thống kờ thỡ bỡnh quõn toàn hệ thống cú khoảng 600-800 tỷ đồng tiền mặt trong kho), đó gõy một sự lóng phớ ngõn quĩ đỏng kể trong nền kinh tế cũng như đối với hệ thống Kho bạc Nhà nước (khoản tiền mặt trong kho khụng tạo ra một chỳt lợi nhuận nào cả).
+ Tạo ra khõu trung gian khụng cần thiết, bởi lẽ Kho bạc Nhà nước phải nhận tiền từ ngõn hàng về để thanh toỏn chi trả cho cỏc đối tượng. Tất cả cỏc quỏ trỡnh này đều phải thực hiện kiểm đếm (giữa ngõn hàng và Kho bạc Nhà nước; giữa khỏch hàng và Kho bạc Nhà nước), nờn đó gõy khú khăn cho họat động Kho bạc Nhà nước khi cú phỏt sinh những khoản thu, chi tiền mặt lớn hoặc dồn vào một số thời điểm nhất định như đầu thỏng (thanh toỏn chi trả lương cho cỏn bộ,…) hoặc cuối thỏng (cỏc đối tượng thực hiện nghĩa vụ với ngõn sỏch nhà nước,…).
+ Kho bạc Nhà nước phải bỏ ra một lượng kinh phớ để đảm bảo an toàn tiền mặt (như xõy dựng kho, bảo vệ, hệ thống bỏo động, bỏo chỏy, xe chuyờn dựng,…); kinh phớ cho việc thanh toỏn bằng tiền mặt (như mua sắm mỏy đếm tiền, soi tiền giả,…); kinh phớ cho đội ngũ cỏn bộ kho quĩ.
- Mạng lưới thanh toỏn của hệ thống Kho bạc Nhà nước và cỏc ngõn hàng mới chỉ đến được trung tõm cỏc quận, huyện, thị xó, chưa vươn đến
được từng xó, phường, thụn, bản,... nờn nhiều khi cỏc đơn vị buộc phải sử dụng tiền mặt.
- Hỡnh thức và cỏc cụng cụ thanh toỏn khụng dựng tiền mặt của hệ thống Kho bạc Nhà nước núi riờng và của cả nền kinh tế núi chung cũn chưa thực sự phong phỳ và đa dạng, nờn khụng khuyến khớch được cỏc đơn vị sử dụng hỡnh thức thanh toỏn khụng dựng tiền mặt; trỡnh độ và cụng nghệ thanh toỏn khụng dựng tiền mặt trong nội bộ hệ thống Kho bạc Nhà nước tuy đó cú những bước tiến bộ đỏng kể, song chỳng vẫn cũn một khoảng cỏch nhất định so với trỡnh độ thanh toỏn của hệ thống ngõn hàng. Bờn cạnh đú, cỏc đơn vị, tổ chức kinh tế và cỏc cỏ nhõn trong nền kinh tế cũng vẫn chưa quen với việc ghi chộp sổ sỏch kế toỏn, mua bỏn theo hoỏ đơn và thanh toỏn, giao dịch thụng qua tài khoản, đặc biệt là cỏc đơn vị thuộc khu vực kinh tế ngoài quốc doanh.
- Để trỏnh sự kiểm tra, kiểm soỏt của cỏc cơ quan chức năng, thỡ đơn vị thụ hưởng kinh phớ ngõn sỏch nhà nước cũng thường yờu cầu Kho bạc Nhà nước cho ỏp dụng hỡnh thức thanh toỏn bằng tiền mặt.
2.3.2.1.4 Nghiệp vụ dự bỏo cũn sơ khai
Vốn ngõn quĩ KBNN bao gồm quĩ tiền mặt tại đơn vị và tiền gửi KBNN tại ngõn hàng, được hỡnh thành từ nguồn thu NSNN, vay nợ, tiền gửi của khỏch hàng giao dịch,… trong quỏ trỡnh thuu, chi như một định chế tài chớnh trung gian, bao giờ tại KBNN cũn tồn một lượng ngõn quĩ nhất định, kBNN phải sử dụng ngõn quĩ này như thế nào để đảm bảo khả năng thanh toỏn thường xuyờn của KBNN bao gồm: chi NSNN, nợ đến hạn phải trả, nhu cầu rỳt tiền gửi của khỏch hàng giao dịch và cỏc khoản chi trả khỏc,…
Kho bạc Nhà nước chưa xõy dựng và thiết lập được hệ thống dự bỏo dũng tiền hoàn chỉnh và đồng bộ, nờn việc dự bỏo được cỏc luồng tiền vào và
ra của Kho bạc Nhà nước trong từng thời điểm, trong điều kiện hiện nay gặp nhiều khú khăn và thường khụng chớnh xỏc, cũn mang tớnh thủ cụng và chưa thực sự hiệu quả bởi:
Thứ nhất: việc chấp hành kỷ luật thu nộp cỏc khoản thu NSNN vào KBNN của cỏc đối tượng chưa thật nghiờm chỉnh, việc chấp hành cỏc quy định về chi NSNN của cỏc đơn vị sử dụng NSNN nhiều mặt cũn bị động (nhất là vốn đầu tư XDCB), vỡ vậy rất khú khăn trong việc hoạch định một cỏch chớnh xỏc luồng tiền vào, ra để xỏc định mức tồn ngõn quĩ và số vốn tạm thời nhàn rỗi.
Thứ hai: việc thực hiện đồng thời hai phương thức thanh toỏn bằng tiền mặt và chuyển khoản qua ngõn hàng dẫn đến số tồn ngõn cũn phõn tỏn ở cỏc KBNN cơ sở, do đú việc xỏc định mức tồn ngõn cho toàn hệ thống KBNN rất khú khăn.
Thứ ba: Cỏc căn cứ để dự bỏo dũng tiền cũn thiếu và chưa chớnh xỏc. Đối với cỏc khoản chi, hiện chưa cú quy định bắt buộc cơ quan tài chớnh, cỏc đơn vị sử dụng ngõn sỏch, chủ tài khoản tiền gửi,… phải gửi kế hoạch chi tiờu (chi tiết theo ngày, thỏng,…) đến Kho bạc Nhà nước. Đối với cỏc khoản thu, mặc dự cỏc cơ quan thu cũng đó gửi kế hoạch thu đến Kho bạc Nhà nước (chi tiết theo thỏng, năm), song chưa chi tiết theo ngày; bờn cạnh đú, bản thõn kế hoạch do cơ quan thu cung cấp cũng cũn khỏ nhiều biến động so với tỡnh hỡnh thực tế. Vỡ vậy, việc dự bỏo dũng tiền của Kho bạc Nhà nước gặp nhiều khú khăn và khụng chớnh xỏc.
- Kho bạc Nhà nước cũng chưa xõy dựng được hệ thống chỉ tiờu thống kờ đầy đủ như cỏc chỉ tiờu phản ỏnh dũng thu vào chi tiết theo cỏc loại thuế, phớ, lệ phớ, tiền gửi cỏc đơn vị giao dịch,…; cỏc chỉ tiờu phản ỏnh dũng chi ra chi tiết theo cỏc loại chi theo dự toỏn của cỏc đơn vị sử dụng ngõn sỏch, chi
trả nợ, viện trợ, chi bằng lệnh chi tiền của cơ quan tài chớnh, chi tiền gửi của cỏc đơn vị giao dịch,…; tồn ngõn quĩ Kho bạc Nhà nước tại cỏc thời điểm khỏc nhau trong năm,… để phục vụ cho việc dự bỏo dũng tiền. Bờn cạnh đú, việc loại trừ cỏc chỉ tiờu thu, chi bị tớnh trựng cũng rất khú khăn, như thu, chi từ tài khoản tiền gửi vào ngõn sỏch nhà nước và ngược lại; thu, chi từ tài khoản tiền gửi này sang tài khoản tiền gửi khỏc; chi chuyển nguồn từ ngõn sỏch cấp trờn xuống ngõn sỏch cấp dưới,…
- Ngoài ra, cũn khỏ nhiều nhõn tố ảnh hưởng và phỏ vỡ dự bỏo luồng tiền Kho bạc Nhà nước như tỡnh hỡnh tập trung nguồn thu, tiến độ giải ngõn cỏc khoản chi của ngõn sỏch nhà nước, đặc biệt là cỏc khoản chi đầu tư xõy dựng cơ bản,…
2.3.2.2 Nguyờn nhõn
Những tồn tại của cụng tỏc quản lý ngõn quĩ và luồng tiền thời gian chủ