2.2.2.1.Những hạn chế
Thứ nhất, Về phân cấp quản lý ngân sách cho chính quyền cơ sở.
Việc phân cấp quản lý NSNN cho chính quyền cơ sở đã đợc thực hiện từ năm 1972 và từng bớc đã vào quản lý thống nhất trong hệ thống NSNN. Luật NSNN năm 1996 và các văn bản hớng dẫn thi hành Luật của Chính phủ và Bộ Tài chính đã quy định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền cơ sở và phân định cụ thể nguồn thu, nhiệm vụ chi. Luật NSNN năm 2002 ra đời đã một lần nữa xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền cơ sở cùng với thông t số 60/2003/TT- BTC ngày 23/06/2003 quy định về quản lý Ngân sách xã và các hoạt động tài chính khác ở xã, phờng, thị trấn.
Thu ngân sách xã đợc phân cấp quản lý có 2 nguồn: 100% và các nguồn thu dành phân chia cho địa phơng, cho xã theo tỷ lệ phần trăm. Và khi cân đối với nhu cầu chi, nếu thu nhỏ hơn chi thì ngân sách xã đợc bổ sung nguồn từ ngân sách cấp trên và số bổ sung đó đợc coi là số thu của ngân sách xã. Chi ngân sách xã chia thành 2 nhiệm vụ chính: chi thờng xuyên và chi đầu t phát triển. Nhng trong thực tế, việc phân cấp nguồn thu ở địa phơng còn dựa vào một số tiêu chí để xử lý riêng lẻ giữa những xã giàu, xã nghèo: định biên cán bộ, một số công việc cụ thể. Việc phân bổ ngân sách cho chính quyền cơ sở không đợc trung ơng, cấp tỉnh chú ý. Chính phủ giao cho tỉnh, tỉnh giao cho huyện quyết định giao cho xã. Với cơ chế này, Trung - ơng và tỉnh ít biết đến các quyết định về ngân sách xã giao cho chính quyền cơ sở. Qua điều tra 42 tỉnh thì số xã có thu, chi ngân sách trên 1 tỷ đồng/năm giảm: năm 2001 có 365 xã , năm 2002 có 253 xã; số xã chi dới 200 triệu lại tăng: năm 2000 có 3.014 đơn vị, năm 2001 là 3.088 đơn vị.
Chế độ quy định NSNN đảm bảo cung cấp đầy đủ nguồn kinh phí để thực hiện nhiệm vụ mỗi cấp. Nhng hầu hết các nhiệm vụ chi tiêu đều đan xen giữa các cấp,
nh cán bộ y tế xã chi từ ngân sách tỉnh, y tế thôn bản chi từ ngân sách trung - ơng,..., các khoản thu nhỏ, phân tán nh phí, lệ phí, thu sự nghiệp, tuy xã thu nhng cấp trên tính toán cân đối chung trong ngân sách cấp trên, làm hạn chế tăng thu từ cơ sở. Tỷ lệ phân chia phần trăm (%) các nguồn thu giữa các cấp giao ổn định cùng với số bổ sung ngân sách có thời gian từ 3 đến 5 năm không phù hợp với đặc điểm và điều kiện, nhu cầu tăng chi do chính sách chế độ, tăng giá cả, tăng các nhu cầu cung ứng dịch vụ xã hội,... có tác động lớn đến cân đối ngân sách của chính quyền cơ sở, đặc biệt là đối với các xã nghèo kinh tế phát triển chậm, nhu cầu chi lại tăng nhanh. Trong điều hành ngân sách sử dụng cơ chế thởng vợt thu để chi cho các khoản chi ngoài dự toán. Vợt thu thờng là những xã giàu, mức chi trong dự toán đã cao, khi có thởng vợt thu lại đợc chi thêm các khoản ngoài dự toán, tạo điều kiện cho các tiêu cực phát triển. Đối với các xã hụt thu, tuyệt đại bộ phận là xã nghèo thuộc các huyện nghèo, tỉnh nghèo, nhiều trờng hợp không đợc bù hụt thu nên mức chi đã thấp lại còn phải cắt giảm cả các khoản chính sách chế độ hoặc lạm thu, bổ bán cho dân.
Việc bổ sung ngân sách từ Trung ơng cho các mục tiêu kinh tế kỹ thuật, chính sách từ Trung ơng thông qua 2 cấp tỉnh, huyện nên không đến đợc các xã, có đến chỉ đến đợc các xã nghèo với phần bảo đảm chính sách chế độ cho cán bộ và chi phí hành chính. Việc hỗ trợ kỹ thuật, tăng nguồn kinh phí dịch vụ cho chính quyền cơ sở chỉ thực hiện đợc ở các tỉnh giàu; đối với các tỉnh nghèo, huyện nghèo, hỗ trợ từ Trung ơng về xã không đáng kể.
Thứ hai, về phân công nhiệm vụ quản lý tài chính
Theo Quyết định số 122/HĐBT năm 1981, về tài chính, xã đợc giao 3 lĩnh vực: ngân sách, thuế, huy động đóng góp của nhân dân để xây dựng với 6 công tác: tài chính, thuế, ngân sách, tài vụ, kế toán, quỹ và tài sản. Và cho đến nay các nhiệm vụ đó không có gì thay đổi. Nh vậy, Chính phủ có giao nhiệm vụ cho xã quản lý và thi hành chính sách tài chính, tuy nhiên trong công tác quản lý xã cha sẵn sàng chủ động, mà thực hiện thụ động theo chỉ thị của cấp trên, theo phong trào, từng vụ việc. Vì vậy, phần lớn cán bộ xã không nắm vững chính sách chế độ tài chính để hớng dẫn nhân dân thi hành chính sách về tài chính, thuế, ngân sách. Hiện tợng
chính quyền tự đặt ra nhiều các khoản thu chi sai chế độ, nhân dân từ chối nghĩa vụ thu nộp, vi phạm pháp luật khá phổ biến.
Trong lĩnh vực thuế và thu nợ, đòi nợ cho Nhà nớc, ngoài thuế sử dụng đất nông nghiệp xã đợc giao tổ chức thu, còn các loại thuế khác xã chỉ mới đóng vai trò tham gia, t vấn, bởi vậy hiện tợng trốn thuế, lậu thuế, thất thu thuế trên địa bàn xã tiếp diễn liên tục và có khi, có nơi nghiêm trọng. Việc thu nợ, đòi nợ cho Nhà nớc coi nh việc của cấp trên, của cơ quan tài chính, xã ít quan tâm.
Trớc đây, các hoạt động tài chính trong các lĩnh vực văn xã, sự nghiệp kinh tế, phúc lợi công cộng đều dựa vào tài chính hợp tác xã (kể cả đóng thuế cũng do hợp tác xã chịu trách nhiệm). Kể từ khi chuyển sang cơ chế mới, từ khoán 100 đến khoán 10, tài chính tập trung của hợp tác xã không còn, các hoạt động tài chính của xã hầu nh thả nổi. Mọi hoạt động trên 50% kinh phí ngân sách xã bảo đảm, phần còn lại tự xã xoay xở dới nhiều hình thức bổ bán, huy động đóng góp, ... cho dân.
Về nghiệp vụ tài chính, trớc đây chính quyền cơ sở đợc giao quản lý tài chính hợp tác xã, nhng mấy năm gần đây xã chỉ xem xét giải quyết xử lý vụ việc khi có yêu cầu. Hoạt động tài chính trong các lĩnh vực sản xuất, thơng mại dịch vụ, sự nghiệp văn xã, tài chính xây dựng cơ bản ở xã cha có chế độ quản lý. Tiêu chuẩn chế độ, thu chi tài chính cũng cha có đầy đủ, đồng bộ. Các khoản thu chi nghiệp vụ tài chính của xã cha có tên gọi, quy trình quản lý thống nhất, mỗi địa phơng, mỗi xã tự đặt ra để quản lý, ghi chép, phản ánh, thanh quyết toán mỗi xã mỗi kiểu, cơ quan Nhà nớc, nhân dân không thể giám sát kiểm tra đợc.
Về chính sách chế độ, Nhà nớc đã ban hành nhiều chính sách chế độ về quản lý NSNN, quản lý Ngân sách xã, chế độ đối với cán bộ xã, tạo điều kiện thuận lợi hơn cho công tác quản lý tài chính ở xã. Nhng một trong những trở ngại lớn gây khó khăn cho việc quản lý tài chính ngân sách xã là cha có các chế độ, tiêu chuẩn, định mức về chi thờng xuyên nh văn phòng phí, mua sắm, sửa chữa, ... phục vụ cho việc lập dự toán, phân bổ ngân sách, tổ chức thực hiện, giám sát, kiểm tra thu chi tài chính – ngân sách của từng xã. Hiện nay mỗi tỉnh, mỗi xã thi hành chế độ định mức khác nhau, kết quả quyết toán ngân sách xã năm 1997 bình quân 1 xã: sinh hoạt phí An giang chi 139 triệu đồng/1xã, Thái nguyên 67,7 triệu/1xã; văn
phòng phí Thành phố Hồ Chí Minh 63,1 triệu/1xã thì Thanh hoá 10,6 triệu/1xã; hội nghị phí Hà Nam 37,3 triệu/1xã, Quảng Ngãi 10,9 triệu/1xã...Việc quản lý chính sách chế độ đối với cán bộ xã thiếu thống nhất giữa trung ơng và địa phơng. Định biên cán bộ Đảng và chính quyền trung ơng quy định từ 17 đến 25 cán bộ, tuỳ theo loại xã, nếu kể cả HĐND và sự nghiệp khoảng 75 đến 82 ngời. Chủ trơng giao cho tỉnh quy định cụ thể định biên, các mức phụ cấp nên địa phơng từ đặt ra nhiều chức danh, nhiều khoản phụ cấp. ở nhiều địa phơng, số cán bộ xã về trả sinh hoạt phí, các khoản trợ cấp chênh lệch từ mức 40 nghìn đến 150 nghìn cho 1 cán bộ hàng tháng, với định biên từ 200 đến 250 cán bộ ( xã Hải phú - Hải hậu - Nam Định 204 ngời, phờng Kim liên - Đống Đa - Hà nội 250 ngời) cũng là nguyên nhân chính của hiện tợng chênh lệch mức chi chế độ giữa các địa phơng..
Thứ ba, về công tác lập, chấp hành và quyết toán ngân sách xã.
Thời gian qua, trong điều kiện còn hạn chế về nhiều mặt, công tác lập, chấp hành và quyết toán Ngân sách xã còn quá yếu, thụ động dẫn đến việc quản lý quỹ ngân sách xã bị buông lỏng, thất thoát và lãng phí, bị cá nhân lợi dụng. Mặc dù Luật đã quy định cụ thể việc lập và chấp hành ngân sách, nhng đối với cấp xã, hiện tợng phổ biến là không chấp hành đúng thời hạn và gửi dự toán thu chi ngân sách.
Nhiều xã cha làm đủ sổ sách chứng từ theo quy định và hạch toán theo yêu cầu. Phần lớn không cập nhật chứng từ, còn nhầm lẫn, sai sót, độ tin cậy về báo cáo thống kê, kế toán và quyết toán còn thấp, việc vi phạm chế độ báo cáo quyết toán xảy ra thờng xuyên nhng cha có biện pháp xử lý, biên chế quản lý ngân sách xã của huyện quá ít, không đủ sức đi kiểm tra hết các xã thuộc địa bàn quản lý.
Những hạn chế trên cho thấy sự thiếu ổn định đối với cán bộ xã, cha có quy chế ràng buộc. Do đó, ít có xã nào giữ vững đợc nhịp độ quản lý tốt Ngân sách xã của mình lâu dài. Thờng thì qua một nhiệm kỳ HĐND xã thì diễn ra sự thay đổi nhân sự và cán bộ kế toán ngân sách xã.
Lập dự toán ngân sách xã
Do việc phân bổ dự toán ngân sách địa phơng đợc Trung ơng giao thờng đến cuối tháng 12 (sau kỳ họp Quốc hội). Nên thời hạn phân bổ dự toán ngân sách của
các cấp chính quyền địa phơng (tỉnh, huyện) cho xã còn chậm, không đúng quy định của Luật NSNN.
Năm đầu của thời kỳ ổn định (từ 3 đến 5 năm), việc quyết định dự toán ngân sách cấp dới đều do cấp trên phân bổ, trong tính toán các chỉ tiêu thu chi ngân sách còn chủ quan, cha xác hợp thực tế, giao số thu rất cao, chi theo định mức sẽ gây rất nhiều khó khăn cho ngân sách cấp dới không chỉ riêng năm đầu của thời kỳ ổn định, mà cả những năm tiếp theo sẽ mất cân đối nghiêm trọng hoặc giảm chi tơng ứng với số hụt thu. Thực tế đã xảy ra ở rất nhiều địa phơng.
Việc giao chỉ tiêu thu chi ngân sách cho cấp dới vẫn cha bình đẳng và công khai, cha tạo thế chủ động cho địa phơng.
Chấp hành ngân sách xã
Phổ biến là việc cấp phát kinh phí không theo dự toán đợc duyệt, một số xã thừa cân đối theo dự toán, thừa định mức chi thờng xuyên nhng không bố trí chi đầu t phát triển, một số xã do chạy theo mục tiêu đầu t trong khi cha hoàn chỉnh chỉ tiêu, nên nảy sinh tình trạng mất cân đối, dẫn đến nợ sinh hoạt phí kéo dài, thậm chí đến 6 tháng cán bộ cha có lơng.
Công tác quản lý chi còn thiếu chặt chẽ, nhiều khoản chi để ngoài sổ sách do trình độ chuyên môn của cán bộ xã cha cao, thậm chí cha qua trờng đào tạo. Có những biểu hiện tuỳ tiện trong quản lý, tự đặt ra các khoản thu, mức thu không đúng chính sách chế độ, nhất là các loại lệ phí, nhng lại có tình trạng buông lỏng không khai thác nguồn thu mà pháp luật cho phép, có cả trờng hợp để ngoài ngân sách thôn, xóm lập quỹ riêng.
Chi quản lý hành chính của xã cha có hớng dẫn của Nhà nớc về định mức chi tiêu. Chi XDCB còn phức tạp, vì vốn XDCB của xã đợc thu từ rất nhiều nguồn, trong khi đó cán bộ ngân sách xã không thể quản lý đúng theo điều lệ XDCB của Nhà nớc ban hành.
Trong công tác thu, tiềm năng về thu ngân sách xã còn lớn, nhng đầu t để khai thác còn hạn chế, thất thu còn nhiều. Chính quyền xã và Đội thu thuế xã thiếu sự kết hợp đồng bộ.
.Cả nớc còn khoảng trên 800 xã cha giao dịch tại Kho bạc, huyện làm thay việc chi thanh toán. Đối với chính quyền cơ sở sử dùng hình thức cấp phát điều tiết
qua ngân sách cấp huyện vào tiền gửi hoặc ghi thu ghi chi đều phải qua nhiều thủ tục, kế toán phức tạp, tiền quản lý lỏng lẻo, Kho bạc không kiểm soát đợc.
Các khoản thu ngân sách của chính quyền cơ sở, các khoản thuế do cơ quan thuế thu, còn các khoản xã hởng l00% chủ yếu do Ban Tài chính xã thu, kể cả thuế sát sinh lệ phí chợ, đò, ... và đã tập trung đợc hầu hết vào Kho bạc và còn khoảng trên 21,l% số xã thực hiện hình thức ghi thu ghi chi.
Nhiều xã hình thành quỹ tiền mặt tại xã quá lớn để đáp ứng nhiệm vụ chi, dễ gây tiêu cực trong quản lý đây cũng là một vấn đề lớn cần sớm đợc nghiên cứu và có biện pháp khắc phục.
Kiểm tra thanh tra và báo cáo quyết toán ngân sách xã
Kiểm tra thanh tra ngân sách xã là một trong những nội dung quan trọng trong quản lý ngân sách xã và bớc đầu đã đợc các cấp chính quyền địa phơng quan tâm, chú trọng. Phần lớn các xã đã thành lập Ban Thanh tra nhân dân xã và ngày càng hoạt động có hiệu quả, góp phần giải quyết những thắc mắc, khiếu kiện của nhân dân. Qua công tác thanh kiểm tra đã phát hiện và xử lý nhiều vụ vi phạm chế độ, chính sách tài chính nhà nớc, đặc biệt là đã phát hiện và xử lý tiêu cực ở các hoạt động bán, đấu thầu đất công ích và hoa lợi công sản, hạch toán chứng từ khống,... để tham ô, tham nhũng tiền đóng góp của dân hoặc tiền công quỹ.
Về báo cáo quyết toán tuy có một số địa phơng làm tốt, song cũng còn nhiều nơi cha thực hiện đúng quy định, gây khó khăn cho việc đánh giá thu, chi ngân sách xã, tình trạng nợ ở một số địa phơng cha có cơ sở để xử lý.
Việc quản lý thu, chi ngân sách qua Kho bạc nhà nớc từng bớc mở rộng quản lý quỹ ngân sách và giám sát chi qua Kho bạc nhà nớc, tạo điều kiện thuận lợi để tất cả các khoản thu, chi ngân sách xã đều có sự tham gia quản lý của Kho bạc nhà nớc mà không phiền hà, ách tắc.
Chế độ sinh hoạt phí cán bộ xã mặc dù đợc cải tiến nhng cha đáp ứng đợc mức sinh hoạt tối thiểu của cán bộ xã, trong khi nơi đây địa bàn quản lý toàn diện mọi mặt kinh tế xã hội, điều này cho thấy quyền lợi và trách nhiệm đặt ra cha tơng xứng đối với cán bộ xã, do vậy, trong chừng mực nào đó cũng ảnh hởng đến chất lợng và hiệu quả hoạt động của chính quyền cơ sở.
Thứ t, về tổ chức quản lý thu, chi các hoạt động tài chính khác của chính quyền cơ sở.
Tài chính nhà nớc gồm nhiều khâu và pháp luật hiện nay quy định tổ chức theo từng khâu riêng. Mỗi cấp chính quyền đều có các cơ quan, tổ chức trực thuộc có đầy đủ t cách pháp nhân tổ chức quản lý. Theo lý thuyết và quy định tổ chức quản lý thì UBND xã chỉ quản lý thu, chi nhiều loại hình hoạt động tài chính để bảo đảm kinh phí cho các loại hình hoạt động kinh tế xã hội thuộc xã quản lý, sử dụng