nhà nước qua Kho bạc Bến Tre và nguyên nhân chủ yếu
Bên cạnh những kết quả đạt được, công tác kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN Bến Tre đã bộc lộ một số hạn chế, trở ngại cần khắc phục như sau:
Thứ nhất, vướng mắc khi thực hiện chi NSNN theo dự toán.
Chi NSNN theo dự toán là phương thức cấp phát tiên tiến tạo sự chủ động cho đơn vị sử dụng NSNN trong việc thực hiện nhiệm vụ được giao. Tuy nhiên, do cơ chế tạm cấp kinh phí, ứng trước dự toán nên nhiều bộ, cơ quan, ban ngành ở Trung ương và địa phương còn ỷ lại, dẫn đến việc phân bổ và giao dự toán không đúng quy định ảnh hưởng tới chi tiêu của đơn vị sử dụng ngân sách và công tác kiểm soát chi của kho bạc. Cụ thể như:
- Về thời gian phân bổ và giao dự toán. Theo quy định của Luật NSNN, việc phân bổ và giao dự toán ngân sách cho các đơn vị sử dụng ngân sách phải hoàn thành trước ngày 31 tháng 12 năm trước. Dự toán được cấp từ đầu năm nhằm tạo sự chủ động cho đơn vị sử dụng NSNN trong việc thực hiện nhiệm vụ được giao, khắc phục tình trạng “xin – cho” trong cơ chế cấp phát bằng hạn mức kinh phí trước kia. Tuy nhiên dự toán được cơ quan có thẩm quyền quyết định và phân bổ còn chậm. Còn rất nhiều Bộ, ngành ở trung ương và địa phương giao dự toán trễ so với thời gian quy định, cá biệt, có trường hợp đến quý II dự toán mới được giao cho đơn vị sử dụng NSNN. Trong những tháng đầu năm, khi chưa có dự toán được giao, đơn vị chỉ được ứng trước dự toán để chi cho các nhu cầu thiết yếu, vì vậy gây khó khăn rất lớn cho đơn vị sử dụng NSNN và công tác kiểm soát chi thường xuyên của KBNN.
- Về chất lượng dự toán. Các đơn vị sử dụng NSNN căn cứ vào nhiệm vụ được giao và định mức chi tiêu do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định để lập dự toán năm. Do định mức chi tiêu thường không đầy đủ và nhanh chóng lạc hậu so với thực tế nên các đơn vị sử dụng NSNN luôn tìm cách để nâng cao dự toán chi dẫn đến lãng phí trong khâu
chấp hành dự toán. Do thiếu căn cứ khoa học và năng lực lập dự toán của một số đơn vị sử dụng NSNN còn hạn chế nên dự toán của các đơn vị lập ra có thể thừa hoặc thiếu, thậm chí vừa thừa vừa thiếu (thừa ở nội dung này nhưng thiếu ở nội dung khác). Vì vậy, trong quá trình chấp hành dự toán chi, đơn vị phải xin bổ sung hoặc điều chỉnh dư toán nhiều lần làm tăng khối lượng công việc của cơ quan Kho bạc, gây lãng phí thời gian và công sức.
Bảng 2.3: Tình hình bổ sung dự toán chi thường xuyên tại văn phòng KBNN Bến Tre
Đơn vị tính: triệu đồng
Năm NSTW Ngân sách tỉnh Ngân sách huyện Ngân sách xã Số lần Số tiền Số lần Số tiền Số lần Số tiền Số lần Số tiền
2004 50 18.428 390 132.255 52 2.596 77 3.963
2005 37 6.291 533 72.277 96 2.437 70 4.394
2006 52 16.381 498 44.328 65 399 109 3.899
2007 40 19.968 716 62.292 102 4.122 165 8.630
Nguồn: KBNN Bến Tre các năm 2004- 2007.
Bảng 2.4: Tình hình điều chỉnh dự toán chi thường xuyên tại Văn phòng KBNN Bến
Tre
Đơn vị tính: triệu đồng
Năm NSTW Ngân sách tỉnh Ngân sách huyện Ngân sách xã Số lần Số tiền Số lần Số tiền Số lần Số tiền Số lần Số tiền
2004 21 12.502 152 67.962 30 341 134 501
2005 26 16.867 360 42.602 65 1.125 182 592
2006 46 29.768 346 84.419 70 364 182 316
2007 32 75.618 260 42.614 65 1.552 192 871
Nguồn: KBNN Bến Tre các năm 2004- 2007.
Việc phân bổ và giao dự toán cũng còn nhiều bất cập:
+ Hiện tượng giao dự toán nhiều lần theo từng quý hoặc chừa lại một khoản dự phòng để cấp bổ sung nhiều lần trong năm vẫn còn diễn ra ở một số đơn vị gây khó khăn cho Kho bạc trong việc hạch toán và quản lý dự toán chi.
+ Hầu hết các đơn vị sử dụng NSĐP theo cơ chế khoán biên chế và kinh phí quản lý hành chính đều được giao hai loại dự toán: dự toán giao thực hiện chế độ tự chủ và dự
toán giao không thực hiện chế độ tự chủ. Các đơn vị sự nghiệp công lập thực hiện chế độ tự chủ được giao dự toán thành hai phần: phần dự toán chi thường xuyên và phần dự toán chi không thường xuyên. Theo quy định, mỗi loại dự toán có chế độ kiểm soát chi khác nhau, nhưng trên thực tế, có những khoản chi khó có thể phân biệt phải chi từ loại dự toán nào.
+ Đơn vị dự toán cấp I khi giao dự toán cho các đơn vị trực thuộc còn sử dụng sai mẫu biểu; không đầy đủ thông tin về mục lục NSNN, loại dự toán...; dự toán được phân bổ và giao cho các đơn vị sử dụng NSNN ở nhiều địa bàn khác nhau do nhiều KBNN quản lý nên từng kho bạc không thể đối chiếu số dự toán được giao với mức phân bổ dự toán đã được cơ quan tài chính thẩm tra.
+ Một trong những điều kiện để Kho bạc thực hiện cấp phát là khoản chi phải có trong dự toán được giao. Trên thực tế, Kho bạc chỉ nhận được quyết định của đơn vị dự toán cấp I (hoặc cấp II) giao dự toán cho đơn vị dự toán cấp III. Trong quyết định chỉ có tổng mức dự toán được giao và chi tiết đến từng nhóm mục chi. Vì vậy, Kho bạc chỉ kiểm soát được khoản chi có vượt tổng mức dự toán hay không mà không thể kiểm tra được nội dung chi có trong dự toán hay không.
Thứ hai, về chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi.
Hệ thống quy định chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi chưa bao quát hết tất cả các nội dung chi, những nội dung đã được định mức thì nhanh chóng bị lạc hậu do lạm phát làm cho các đơn vị thiếu căn cứ để lập dự toán, các cơ quan quản lý thiếu căn cứ để phê duyệt dự toán, Kho bạc thiếu căn cứ để kiểm soát chi, cơ quan thanh tra, kiểm toán thiếu cơ sở để kết luận sự sai phạm của một số khoản chi. Các văn bản quy định về chế độ, tiêu chuẩn, định mức do không bao quát hết các nội dung chi nên thường có mục “khác” (ví dụ: trong 4 nhóm mục chi có nhóm mục thứ tư là nhóm mục chi khác; trong MLNS, mõi mục chi đều có tiểu mục 99 là tiểu mục “khác”; Quyết định 78/2001/QĐ- TTg ngày 16/05/2001 quy định về tiêu chuẩn, định mức sử dụng điện thoại công vụ, có nội dung: Ngoài các cán bộ được trang bị điện thoại cố định, điện thoại di động theo quy định... căn cứ vào tính chất và yêu cầu công việc thực sự cần thiết mà Bộ trưởng... quyết định trang bị điện thoại cho cán bộ trực tiếp đảm nhận các công việc đặc biệt. Nhưng không có quy định thế nào là công việc thực sự cần thiết và công việc đặc biệt). Đây chính là những khe hở để các cơ quan, đơn vị lợi dụng để thực hiện các khoản chi sai mà cơ quan kiểm
soát chi không có cơ sở để từ chối cấp phát. Mặt khác một số chế độ, định mức chi do địa phương ban hành trái với qui định của trung ương gây khó khăn cho Kho bạc trong kiểm soát chi chẵng hạn như về chế độ trang bị và thanh toán cước điện thoại: Theo Quết định 78/2001/QĐ- TTg thì Bí thư tỉnh uỷ, chủ tịch HĐND tỉnh, chủ tịch UBND tỉnh được thanh toán không quá 300.000 đồng/máy/tháng đối với điện thoại cố định tại nhà riêng và không quá 500.000 đồng/tháng đối với điện thoại di động. Nhưng theo quyết định 2479/UBND- TMXDCB của UBND tỉnh Bến tre thì Bí thư tỉnh uỷ, chủ tịch HĐND tỉnh, chủ tịch UBND tỉnh được thanh toán cước điện thoại di động và điện thoại nhà riêng không giới hạn (theo thực tế sử dụng), ngoài ra, còn quy định trang bị và thanh toán cước điện thoại di động cho các đối tương không thuộc quyết định 78/2001/QĐ- TTg như: Giám đốc, phó giám đốc các sở, ban, ngành tỉnh; chánh, phó văn phòng tỉnh uỷ, HĐND, UBND tỉnh; bí thư, phó bí thư, chủ tịch, phó chủ tịch HĐND, UBND cấp huyện...
Thứ ba, những trở ngại trong thực hiện chế độ kiểm soát chi thường xuyên.
+ Việc kiểm soát chi đối với những khoản xây dựng nhỏ và sửa chữa lớn tài sản cố định từ kinh phí thường xuyên còn nhiều bất cập. Trên thực tế, chưa có văn bản quy định rõ thế nào là xây dựng nhỏ, thế nào là sửa chữa lớn và thế nào là sửa chữa thường xuyên... để có chế độ kiểm soát phù hợp. Về thủ tục kiểm soát chi cũng chưa thống nhất. Theo thông tư 79/BTC và công văn 1187/KBNN thì hồ sơ thanh toán đối với xây dựng nhỏ, sửa chữa lớn gồm quyết định phê duyệt kết quả đấu thầu hay chỉ định thầu, hợp đồng, hoá đơn và các hồ sơ liên quan. Có đơn vị gửi hồ sơ cho Kho bạc giống như hồ sơ thủ tục của một dự án đầu tư xây dựng cơ bản, nghĩa là đầy đủ báo cáo kinh tế kỹ thuật, quyết định phê duyệt thiết kế, quyết định phê duyệt kết quả đấu thầu hoặc chỉ định thầu, hợp đồng xây dựng, bảng tính khối lượng xây lắp, bản nghiệm thu khối lượng hoàn thành, phiếu giá... Và cán bộ kiểm soát chi thường xuyên không biết phải kiểm soát các hồ sơ này như thế nào.
+ Đối với các khoản chi tiền ăn cho hội nghị. Theo quy định, chỉ chi cho đối tượng không hưởng lương nhưng trên thực tế Kho bạc không thể kiểm tra được thành phần tham dự hội nghị có bao nhiêu người không hưởng lương.
+ Trong thanh toán chi phí tiếp khách, dù đã có quy định mức chi cụ thể cho từng đối tượng nhưng không có quy định số lượng người tiếp và cũng không quy định đơn vị
phải cung cấp danh sách khách được tiếp nên Kho bạc không có cơ sở để áp dụng định mức chi trong kiểm soát. Ngoài ra, việc xác định số lượng và đối tượng khách cũng hết khó khăn và thiếu cơ sở vì không có quy định đơn vị phải cung cấp cho Kho bạc các hồ sơ chứng minh về việc tiếp khách của đơn vị.
Thứ tư, trở ngại trong hình thức cấp phát.
- Hình thức cấp phát bằng lệnh chi tiền. Theo hình thức này Kho bạc chỉ việc xuất quỹ ngân sách, chuyển tiền vào tài khoản hoặc cấp tiền mặt cho tổ chức, cá nhân được hưởng ngân sách theo lệnh của cơ quan tài chính mà không phải thực hiện kiểm soát chi. Nhiệm vụ kiểm soát các khoản chi này được giao cho cơ quan tài chính. Như vậy, công tác kiểm soát chi cùng lúc có hai cơ quan đảm trách nên dễ dẫn đến thiếu thống nhất và không đồng bộ. Trên thực tế hình thức cấp phát này còn bị cơ quan tài chính lạm dụng để ra lệnh cho Kho bạc cấp phát các khoản chi thường xuyên mà không muốn gặp phải cơ chế kiểm soát chi thường xuyên từ phía KBNN.
- Hình thức "ghi thu, ghi chi" được áp dụng phổ biến đối với ngân sách xã, hoặc các khoản thu chi bằng hiện vật, ngày công lao động, một số khoản thu của đơn vị sự nghiệp được phép để lại chi tại đơn vị… Hạn chế của hình thức này ở chỗ nó chỉ có ý nghĩa về mặt ghi chép các khoản thu, chi vào NSNN nhưng việc nghi chép này không kịp thời và các khoản chi này không có trong dự toán được giao, không được kiểm soát chi qua KBNN vì vậy dễ dẫn đến việc sử dụng kinh phí không đúng mục đích, không đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức; không tiết kiệm và kém hiệu quả.
Bảng 2.5: Tình hình ghi thu - ghi chi thường xuyên tại KBNN Bến Tre
Đơn vị tính: triệu đồng
Năm Ngân sách tỉnh Ngân sách huyện Ngân sách xã
2004 86.148 9.361 6.274
2005 115.394 11.798 3.559
2006 116.578 13.286 6.027
2007 152.488 20.591 6.771
Nguồn: KBNN Bến Tre, 2004- 2007.
Thứ năm, cơ chế quản lý tiền mặt chưa chặt chẽ cũng ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng công tác kiểm soát chi. Hiện nay, cơ chế quản lý tiền mặt chưa quy định KBNN phải định mức tồn quỹ tiền mặt đối với các đơn vị sử dụng ngân sách, do đó vẫn còn nhiều
đơn vị sự nghiệp có thu để tồn quỹ tiền mặt cao, tọa chi tại đơn vị mà KBNN không thể kiểm soát được. Mặt khác, chưa có quy định bắt buộc những khoản chi nào phải thanh toán không dùng tiền mặt nên những đơn vị có nguồn thu lớn thường dùng nguồn thu của mình thanh toán trước cho đơn vị cung cấp hàng hoá, dịch vụ sau đó mang chứng từ đến Kho bạc để yêu cầu cấp phát bằng tiền mặt. Lúc này Kho bạc không thể yêu cầu đơn vị thanh toán bằng hình thức chuyển khoản vì “việc đã rồi”.
Thứ sáu, tổ chức bộ máy kiểm soát chi thường xuyên NSNN còn hạn chế.
Tại KBN Bến Tre, việc kiểm soát chi thường xuyên do 2 bộ phận cùng thực hiện (tại văn phòng Kho bạc tỉnh: phòng kế toán và phòng kế hoạch tổng hợp (KHTH); tại kho bạc huyện: bộ phận kế toán và bộ phận KHTH. Bộ phận KHTH chịu trách nhiệm kiểm soát các khoản chi thuộc nguồn vốn chương trình mục tiêu quốc gia, nguồn sự nghiệp kinh tế; bộ phận kế toán chịu trách nhiệm kiểm soát các khoản chi còn lại thuộc lĩnh vực chi thường xuyên. Việc phân chia này gây không ít khó khăn, phiền hà cho đơn vị khi giao dịch với Kho bạc. Với đơn vị được giao dự toán từ nhiều nguồn, khi thực hiện một khoản chi khó phân biệt phải sử dụng dự toán từ nguồn kinh phí thường xuyên hay nguồn kinh phí sự nghiệp, khi đến Kho bạc không biết phải giao dịch với bộ phận kế toán hay bộ phận KHTH. Bên cạnh đó, việc sử dụng mẫu biểu chứng từ kế toán tương ứng với từng loại nguồn kinh phí cũng xảy ra không ít nhầm lẫn làm ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng công tác kiểm soát chi thường xuyên.