năm qua chưa thể hiện tính khoa học, tính thực tiễn sâu sắc. Quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp và cơ cấu sử dụng nó cho từng loại loại cây trồng chưa phù hợp với tình hình thực tế trên địa bàn. Công tác quản lý nhà nước quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp trên địa bàn còn mang tính khép kín, xem xét đánh giá dự án trong khuôn khổ tìm nhìn trên địa bàn tỉnh, chưa có sự đánh giá một cách bao quát các mối liên quan vùng, quốc gia hay bối cảnh quốc tế,...
Đặc điểm sản xuất nông nghiệp chịu sự tác động vô cùng phức tạp của nhiều yếu tố nội tại cũng như ngoại cảnh, quá trình xây dựng các phương án sử dụng đất nông nghiệp cần phải được phối kết một cách hữu cơ và đầy đủ các yếu tố tác động, đồng thời rút ra được những yếu tố cơ bản nhất, quyết định nhất; từ đó đưa ra phương án sử dụng đất nông nghiệp hợp lý, có tính khả thi cao, hiệu quả cao theo các thời kỳ và giai đoạn nhất định.
Biểu 2.3: Thực trạng sử dụng đất nông nghiệp so với quy hoạch
Cơ cấu Sử dụng đất nông nghiệp Hiện trạng 2005 Quy hoạch 2005 Quy hoạch 2010 QH so với HT 2005 /2005 2010 /2005 Tổng cộng 92664 87828 90246 4836 2418
1. Đất đang canh tác nông nghiệp nghiệp 85765 81374 83183 4391 2582 1.1. Đất trồng cây hàng năm 63657 59344 58766 4313 4891
1.1.1 Đất lúa; lúa - màu 25020 25225 25775 -205 -755
Ruộng 3 vụ 1800 680 680 1120 1120 Ruộng 2 vụ 15700 18403 19599 -2703 -3899 Ruộng 1 vụ 7520 6142 5496 1378 2024 1.1.2. Đất cây hàng năm khác 38504 33442 32291 5062 6213 Mía 17500 22500 18778 -5000 -1278 Loại khác 21137 11619 14213 9518 6924
1.2.1. Cây công nghiệp lâu năm 7830 6443 7048 1387 782
Dừa 2100 1227 1247 873 853
Điều 5500 4297 4882 1203 618
Cà phê 180 800 875 -620 -695
Loại khác 50 119 44 -69 6
1.2.2. Cây ăn quả 14279 15176 16528 -897 -2249
2. Nuôi trồng thủy sản 5686 5072 5450 614 236
3. Đất làm muối + Loại khác 1213 1384 1613 -171 -400
Nguồn: Báo cáo Quy hoạch phát triển nông nghiệp tỉnh Khánh Hòa đến năm 2010
Thực tiễn ở tỉnh Khánh Hòa, phần lớn các quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp ở trên địa bàn chưa lường hết các yếu tố tác động, chưa đổi mới phương thức tiếp cận công tác quy hoạch, dẫn tới các phương án quy hoạch thường có tính khả thi thấp, ví dụ như: Dự án phát triển 800 ha nuôi trồng thuỷ sản thị xã Cam Ranh, trong đó có 300 ha nuôi tôm trên cát bị thất bại hoàn toàn, do môi trường nước không đảm bảo đồng thời trình độ năng lực sản xuất của người dân cũng chưa đáp ứng yêu cầu; hoặc trong 13 dự án quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp ở huyện Ninh Hoà thì có 4 dự án tính khả thi rất thấp, do không phù hợp với điều kiện thổ nhưỡng; hoặc như dự án phát triển 800 ha cà phê ở 2 huyện Khánh Sơn, Khánh Vĩnh, không những không phát triển được mà còn phải phá bỏ 530 ha đã trồng, do không xác định tốt lợi thế so sách của sản xuất cà phê trên địa bàn tỉnh Khánh Hòa với các vùng sản xuất cà phê trọng điểm ở Tây Nguyên cũng như Đông Nam bộ, do vậy khi giá cả sụt giảm, kinh doanh thua lỗ buộc phải thanh lý; thực tế sản xuất cà phê ở tỉnh Khánh Hòa mặc dù vẫn phát triển được, nhưng năng suất chỉ đạt trung bình khoảng 9 tạ nhân/ha, giá thành sản xuất cà phê bình quân khoảng 16 triệu đồng/tấn, trong khi đó giá cả cà phê trên thị trường trong hơn hai thập kỹ qua bình quân cũng chỉ đạt 1000 USD/tấn(tương đương 16 triệu đồng/tấn), như vậy rõ ràng theo chu kỳ kinh doanh 22 năm thì những diện tích cà phê có năng suất dưới 1 tấn nhân/ha sẽ thua lỗ hoặc hòa vốn, thiếu tính bền vững; Hoặc ví dụ như việc quy hoạch chuyển đổi hầu hết đất lúa 3 vụ sang đất trồng lúa 2 vụ là dựa vào mô hình phân tích hiệu quả kinh tế, rút kinh nghiệm từ tỉnh Quảng Nam về chuyển đổi một số diện tích canh tác lúa 3 vụ sang 2 vụ có hiệu quả hơn, bảo vệ được độ phì nhiêu của đất đai;
chính vì vậy các tỉnh Miền trung học tập áp dụng khá phổ biến, tuy nhiên việc áp dụng máy móc đã dẫn tới phản khoa học. Thực tế hầu hết diện tích lúa 3 vụ hiện nay của tỉnh Khánh Hòa được canh tác trên đất phù sa được bồi đắp hàng năm, do vậy việc canh tác 3 vụ trên chân đất này hoàn toàn không làm suy giảm độ phì nhiêu của đất đai cũng như năng suất cây trồng; do vậy người sản xuất vẫn tiếp tục canh tác 3 vụ trên các thửa ruộng này. Do vậy trong luận chứng kinh tế kỹ thuật phải phối kết một cách đầy đủ các yếu tố tác động.
- Thứ hai, quá trình tổ chức chỉ đạo xây dựng, thẩm định và phê duyệt các dự án quy
hoạch sử dụng đất nông nghiệp vẫn còn thiếu chặt chẽ, chưa đảm bảo theo những quy trình nhất định
Công tác xem xét thẩm định quy hoạch của các cấp các ngành trên địa bàn thể hiện sự thiếu phối kết một cách hữu cơ các yếu tố tác động. Xét về mặt lý thuyết thì nội dung xem xét thẩm định quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp thường bao gồm các vấn đề cơ bản sau: xem xét về cơ sở pháp lý, cơ sở khoa học, độ tin cậy của các thông tin, số liệu, tư liệu sử dụng để lập quy hoạch; sự phù hợp của quy hoạch với chiến lược tổng thể phát triển kinh tế xã hội; tính thống nhất của các quy hoạch vùng lãnh thổ, quy hoạch xây dựng, quy hoạch các ngành khác; tính khả thi của phương án quy hoạch, các giải pháp thực hiện quy hoạch và các biện pháp quản lý thực hiện quy hoạch; hiệu quả kinh tế, xã hội và môi trường. Đối với tỉnh Khánh Hoà: quá trình tổ chức chỉ đạo để lập, thẩm định và phê duyệt dự án, nhìn chung đã được các cấp quản lý của tỉnh Khánh Hoà quan tâm xem xét, tuy nhiên do hạn chế về nhiều mặt, trong đó có hạn chế rất lớn của cơ chế thẩm định và năng lực thẩm định, cho nên các yếu tố tác động thường không được xem xét đánh giá trong một thể thống nhất, tác động qua lại lẫn nhau, mà thường được đánh giá một cách rời rạc. Thực tế trong thời gian qua cho thấy một số quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp trên địa bàn tỉnh Khánh Hoà chỉ chú trọng đến phân tích tài chính, xem xét thẩm định hiệu quả trong khung khổ hoạt động của dự án, ít quan tâm đến các tác động khác như: tác động tới môi trường, ảnh hưởng của điều kiện xã hội, chưa phân tích đánh giá một cách toàn diện cả về hiệu quả kinh tế, hiệu quả xã hội và môi trường. Do vậy rất nhiều quy hoạch rơi vào trường hợp kém hiệu quả như: dự án đầu tư mở rộng diện tích nuôi tôm huyện Ninh Hoà, người dân được lợi nhiều, nhưng nhà nước mất đi một nguồn vốn đầu tư ban đầu quá lớn, nếu xét một cách tổng thể
thì không có khả năng thu hồi vốn đầu tư; nhiều dự án quy hoạch thuỷ lợi được phê duyệt chỉ nhằm mục tiêu tranh thủ nguồn vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước, cho nên chủ trương quy hoạch đầu tư phát triển tối đa trong một kỳ kế hoạch (thường từ 5 năm đến 10 năm) cho nên tiến độ thực hiện thường không đảm bảo thường kém;
Hơn nữa đi sâu xem xét phương thức thẩm định các dự án quy hoạch sử dụng đất chi tiết cấp xã, phường trên địa bàn tỉnh Khánh Hoà cho thấy: không những ít được quan tâm xây dựng, mà quy trình cũng chưa đảm bảo; hầu hết được xây dựng trên cơ sở luận cứ áp đặt từ trên xuống, do vậy chất lượng quy hoạch không cao, tính khả thi thấp. Sự phối hợp giữa các loại quy hoạch tuy đảm bảo đồng bộ về mặt thời gian và số lượng các dự án quy hoạch, nhưng không thống nhất về quy mô diện tích cũng như địa bàn phân bố dụng đất nông nghiệp, đặc biệt là còn có sự bất cập lớn về bố trí sử dụng đất giữa quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội, quy hoạch các ngành xây dựng, công nghiệp và du lịch, gây khó khăn cho việc xác định quy mô diện tích đất nông nghiệp hợp lý. Hiện tại UBND tỉnh Khánh Hoà đang cho phép điều tra khảo sát xây dựng lại phương án quy hoạch sử dụng đất trên địa bàn toàn tỉnh, theo phương thức rà soát lại từ dưới lên. Quá trình tổng hợp các chỉ tiêu quy hoạch từ cấp huyện so sánh với các chỉ tiêu quy hoạch từ cấp tỉnh thì có sự sai khác lớn. Hơn nữa so sánh với hiện trạng sử dụng đất nông nghiệp năm 2005 thì mức độ sai lệch giữa quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp cấp tỉnh có mức độ sai lệch lớn gấp đôi so với cấp huyện. ở mức độ quy hoạch cấp tỉnh, sử dụng bản đồ tỷ lệ theo quy định là 1/100.000 thì việc sai lệch là tất yếu và chắc chắn sẽ sai lệch nhiều hơn cấp huyện và cấp xã; điều này yêu cầu công tác quy hoạch sử dụng đất nói chung và đất nông nghiệp nói riêng phải thực hiện đúng quy trình là: Lập quy hoạch theo trình tự từ trên xuống và sau đó lại được bổ sung hoàn chỉnh từ dưới lên. Bên cạnh đó sự thiếu đồng bộ giữa các loại quy hoạch dẫn tới các chỉ tiêu về quy mô diện tích quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp bị sai lệch nhiều so với thực tế. Sự sai lệch không những chỉ thể hiện giữa quy mô cơ cấu sử dụng đất nông nghiệp được quy hoạch so với hiện trạng, mà còn được thể hiện ở chỗ: sự sai lệch đó được đánh giá lại là có cần điều chỉnh hay không điều chỉnh; sự điều chỉnh này dựa trên cơ sở đánh giá thích nghi đất đai đối với sản xuất nông nghiệp, đồng thời còn dựa vào nhu cầu chu chuyển đất nông nghiệp sang các mục tiêu sử dụng khác, như đất xây dựng đô thị, khu công nghiệp,
khu du lịch, đồng thời điều chỉnh đất trống đồi núi trọc đất hoang hoá, đất lâm nghiệp (có khả năng sản xuất nông nghiệp) sang mục tiêu phát triển sản xuất nông nghiệp. Kết quả điều tra đánh giá tình hình thực hiện quy hoạch sử dụng đất, theo chỉ thị số 28/2004/CT-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 15 tháng 07 năm 2004 về việc “Tổng kiểm kê đất đai năm 2005”, cùng với sự chỉ đạo của UBND tỉnh Khánh Hoà, đã cho thấy các quy hoạch cấp xã và cấp huyện mức độ sai lệch thấp hơn cấp tỉnh, nhưng hầu hết số diện tích sai lệch đó đều phải điều chỉnh lại. Quy hoạch cấp tỉnh phải điều chỉnh lại 21.335 ha trên tổng số 22.820 ha diện tích sai lệch (chiếm 93,5%); Quy hoạch cấp huyện phải điều chỉnh lại 12.278 ha trên tổng số 13.764 ha diện tích sai lệch (chiếm 89,2%) (xem biểu 2.4)
Biểu2.4: Mức độ phù hợp và cần phải điều chỉnh của quy hoạch sử dụng đất nông
nghiệp (xem xét theo quy mô cấp tỉnh và tổng hợp từ cấp huyện)
Cơ cấu sử dụng đất nông nghiệp Hiện trạng 2005 Quy hoạch đến 2005 Phù hợp Quy hoạch Chưa phù hợp quy hoạch Tổng cộng Điều chỉnh Theo QH
Tổng hợp từ quy hoạch sử dụng đất của các huyện, tỉnh Khánh Hòa
Tổng cộng 92664 90246 78901 13764 12278 1486 1. Đất trồng trọt 85765 83569 72952 12813 11336 1477 2. Đất làm muối 5686.2 5379.2 4941.6 744.6 736 8.61 3.Nuôi trồng thủy sản 1020.2 1200.3 978.66 41.58 41.58 4. Loại khác 192.92 97.47 28.48 164.4 164.4 Tổng hợp từ quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh ( lập từ năm 2000 )
Tổng cộng 101721 87828 78901 22820 21335 1486
1. Đất trồng trọt 94822 81374 72952 21869 20393 1477 2. Đất làm muối 5686.2 5072.2 4941.6 744.6 736 8.61 3.Nuôi trồng thủy
4. Loại khác 192.92 2.01 28.48 164.4 164.4
Nguồn: Báo cáo kiểm kê và điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất tỉnh Khánh Hòa đến năm 2020.
- Thứ ba, quá trình tổ chức chỉ đạo xây dựng quy hoạch chưa hợp lý, chưa có sự thống
nhất trong quản lý nhà nước giữa các quy hoạch ở trên địa bàn.
Thực tiễn trên địa bàn tỉnh Khánh Hoà nhu cầu về công tác quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp là rất lớn, tuy nhiên do khả năng nguồn vốn để lập quy hoạch là rất hạn hẹp, không thể có đủ để xây dựng hết các loại quy hoạch trong một năm hay một kỳ kế hoạch hoá. Điều này đòi hỏi các cấp quản lý nhà nước cần phải xác định được mức độ cấp thiết của từng loại dự án, của từng địa phương và khu vực để cho chủ trương lập cũng như phân bổ nguồn vốn điều tra khảo sát xây dựng dự án. Sự dàn trải nguồn vốn để lập nhiều quy hoạch, hoặc lập các quy hoạch thiếu trọng điểm, dẫn tới chất lượng cũng như ý nghĩa thực tiễn của quy hoạch thấp.
Trong thời gian qua công tác lập quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp trên địa bàn tỉnh Khánh Hoà chủ yếu được thực hiện theo các chủ trương, chỉ thị chung của Chính Phủ cũng như Bộ Tài nguyên & Môi trường, Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn, Bộ Thuỷ sản mà chưa lồng ghép vào các chương trình cũng như thực tiễn nhu cầu đòi hỏi cụ thể của từng địa phương vào trong quá trình xây dựng quy hoạch. Do vậy nhiều quy hoạch được xây dựng có ý nghĩa và giá trị trong thực tiễn thấp, trong khi đó có rất nhiều địa phương (huyện, xã), nhiều loại cây con có nhu cầu quy hoạch sử dụng đất rất cấp thiết, cụ thể như: ngành nuôi trồng thuỷ sản trên địa bàn tỉnh Khánh Hoà là một trong những ngành có hiện trạng cũng như tiềm năng nuôi trồng rất lớn, năm 2005 diện tích nuôi trồng thuỷ sản là 5.868 ha, trong đó diện tích nuôi tôm chiếm hơn 80%, nuôi tôm đòi hỏi kỹ thuật cao và yêu cầu môi trường sinh trưởng rất nghiêm ngặt, chi phí đầu tư kiến thiết cơ bản ao đìa ban đầu và đầu tư vốn lưu động hàng năm rất lớn (1000 m2 ao đìa nuôi tôm theo giá hiện nay phải đầu tư 50 triệu đồng, vốn lưu động theo thời vụ cũng đạt 30 triệu đồng/1000 m2/vụ), rủi ro về dịch bệnh về giá cả thường cao hơn rất nhiều so với ngành trồng trọt. Trong khi đó đa số các dự án có chủ trương đầu tư của nhà nước thì công tác quy hoạch được xây dựng tương đối chi tiết bao gồm qui mô vùng dự án, mức độ đầu tư cơ sở hạ tầng kỹ thuật cho vùng dự
án (điện, nước ngọt, cấp và thoát nước, hệ thống ao đìa nuôi trồng, ao đìa sản xuất giống,...), toàn bộ diện tích còn lại chủ yếu phát triển tự phát hoặc chỉ có quy hoạch khoanh vùng có khả năng nuôi trồng thuỷ sản; mức độ quy hoạch chi tiết đối với việc nuôi trồng thuỷ sản mới chỉ chiếm 20% diện tích hiện có trong vùng. Quá trình mở rộng hệ thống ao đìa không có quy hoạch chi tiết hay thiết kế trước đã dẫn tới sự ô nhiễm môi trường nặng, hàng năm thiệt hại về nuôi trồng do dịch bệnh là rất lớn. Trong các năm qua nhiều vùng nuôi trồng thuỷ sản tập trung của Khánh Hoà, như: Nha Trang, Vạn Ninh, đã buộc phải bỏ hoang hoá ao đìa từ 6 tháng đến 01 năm để giải quyết vệ sinh môi trường, nhằm hạn chế thiệt hại do dịch bệnh.
Hiện nay phần lớn các quy hoạch ở trên địa bàn đều thiếu sự thống nhất trong quản lý nhà nước giữa quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp với quy hoạch phát triển kinh tế xã hội, quy hoạch phát triển các khu công nghiệp, khu chế xuất. Điều này gây ra tình trạng mỗi phương án quy hoạch đều có sự chồng chéo, trùng lặp và mâu thuẫn nhau làm cho quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp mặc dù trên bản vẽ quy hoạch đã thể hiện nhưng thực tế