- Cửa khẩu sân bay quốc tế:033 Cửa khẩu đ−ờng sắt:
2.2. −u điểm, bất cập và nguyên nhân của tổ chức Hải quan Việt Nam hiện hành
Việt Nam hiện hành
2.2.1. −u điểm
Tổ chức Hải quan hiện nay là sản phẩm đ−ợc kế thừa của hơn 60 năm xây dựng và tr−ởng thành, việc hình thành tổ chức Hải quan thành ba cấp, đ−ợc gắn với địa giới hành chính ví dụ: Cục Hải quan Thành phố Hồ Chí Minh là đơn vị cấp cục đóng trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh; Cục Hải quan Nghệ An là đơn vị cấp cục đóng trên địa bàn Nghệ An... D−ới cấp cục là Hải quan các Cửa khẩu Cảng biển; Sân bay quốc tế; Cửa khẩu đ−ờng bộ; Hải quan B−u điện; điểm thông quan nội địạ.. có nghĩa là tùy thuộc vào yêu cầu của hoạt động xuất nhập khẩu hàng hóa, hành khách xuất nhập cảnh, ph−ơng tiện xuất nhập cảnh thì thành lập các đơn vị Hải quan cấp Chi cục để quản lý. Với mô hình tổ chức này có các −u điểm:
- Giải quyết đ−ợc các yêu cầu đòi hỏi của thực tiễn đời sống xã hộị ở đâu có hoạt động xuất nhập khẩu hàng hóa; hoạt động xuất nhập cảnh của ph−ơng tiện và hành khách ở đó có lực l−ợng Hải quan. Tính tích cực này trong điều kiện đổi mới và hội nhập khi nhiều tỉnh và thành phố trên cả n−ớc đã hình thành các khu công nghiệp tập trung mặc dù không nằm trên địa bàn không có Cửa khẩu đ−ờng bộ, đ−ờng biển hay đ−ờng không nh−ng vẫn đ−ợc thành lập các đơn vị Hải quan thực hiện nhiệm vụ quản lý Hải quan trên địa bàn tạo điều kiện cho hoạt động giao l−u buôn bán với n−ớc ngoài tại địa ph−ơng ví dụ nh−: Hà Tây; Đồng Nai; Thái Bình; Nam Định; Vĩnh Phúc; Hải D−ơng...
- Các cấp tổ chức Hải quan t−ơng thích và phù hợp với cấp về hành chính thuận lợi cho tất cả các hoạt động mang tính hành chính; t−ơng thích với việc tổ chức của các cơ quan chuyên ngành khác nh−: Cấp Bộ; cấp sở; cấp Phòng ban... Với sự t−ơng thích về tổ chức nh− vậy thuận lợi và phù hợp trong thực hiện các giao dịch hành chính. Trong công tác Hải quan với tính chất là cơ quan tổ chức thực hiện tất cả các quy định của pháp luật liên quan đến hoạt
động Hải quan nh− chính sách mặt hàng; thuế; kiểm dịch; văn hoá phẩm; ngoại hối; vấn đề hình sự; hành chính... nên trong mô hình tổ chức hải quan theo địa ph−ơng thuận lợi trong phối kết hợp tổ chức thực hiện từng nhiệm vụ cụ thể. Nhất là ở mỗi địa ph−ơng đều có các cơ quan này nh−: Ngân hàng; Kho Bạc; Công an; Biên phòng; Nông nghiệp; Y tế...
- Hoạt động của Hải quan mặc dù mang tính thống nhất, đặc thù nh−ng lại rất nhạy cảm. Các hoạt động của Hải quan đều gắn với các lợi ích vật chất nh− tiền, hàng, thủ tục... rất cần có sự giám sát của các cấp ủy, chính quyền địa ph−ơng. Từ yêu cầu đó với cách tổ chức này các hoạt động của Hải quan các địa ph−ơng mặc dù ở xa trung −ơng nh−ng luôn đ−ợc sự giám sát chặt chẽ của các cơ quan chức năng, cấp ủy, chính quyền và nhân dân địa chặtph−ơng. Việc quản lý giám sát không chỉ ở việc xem xét quá trình thực hiện chính sách pháp luật Hải quan mà còn bao gồm quản lý một cách khá toàn diện các sinh hoạt của tổ chức Đảng, đoàn thể, công tác cán bộ cũng nh− các phong trào khác tại địa ph−ơng. Với cơ chế giám sát, quản lý này đã góp phần tích cực trong đấu tranh phòng chống tiêu cực, tham nhũng, tạo môi tr−ờng làm việc minh bạch, hiệu quả.
2.2.2. Bất cập
- Bộ máy tổ chức cơ quan Tổng cục; Cục Hải quan tỉnh, thành phố; Chi cục Hải quan và Đội kiểm soát hải quan đ−ợc xây dựng trên cơ sở thực hiện quản lý hải quan theo mô hình và công nghệ truyền thống (thủ công, hành chính đơn thuần, phân tán theo địa giới hành chính...). Với mỗi cấp hành chính do địa bàn, đặc điểm địa lý, trình độ phát triển kinh tế; thị tr−ờng khi gắn với hoạt động Hải quan thì quy mô và tính chất công việc rất khác nhaụ Đ−ợc xác định là cấp Cục Hải quan tỉnh và thành phố là ngang nhau nh−ng quy mô và tính chất hoạt động rất khác nhaụ Có những cục Hải quan với quy mô hoạt động rất lớn chiếm tỷ lệ rất cao trong hoạt động chung của toàn ngành; có những đơn vị có quy mô và tính chất công việc rất nhỏ lẻ. Ví dụ:
Cục Hải quan Thành phố Hồ Chí Minh, có 20 đơn vị trực thuộc (Sân bay quốc tế Tân Sơn Nhất; Cảng Sài Gòn các khu vực 1, 2, 3, 4; Hải quan B−u điện; Hải quan Khu chế xuất... và các phòng, đơn vị tham m−u) với số l−ợng biên chế hơn 1.700 ng−ờị Khối l−ợng hàng hóa xuất nhập khẩu; hành khách xuất nhập cảnh; số thu thuế XNK hàng năm chiếm khoảng hơn 40% khối l−ợng của Hải quan cả n−ớc. Ng−ợc lại, có những Cục Hải quan tỉnh quy mô hoạt động nhỏ chỉ có 30-40 ng−ời nh− Cục Hải quan Cà Mau; Quảng Ngãi; Quảng Nam; Thừa thiên - Huế... hoạt động ở các đơn vị này chiếm tỷ lệ rất nhỏ so với toàn ngành. Sự chênh lệch quá lớn về quy mô tổ chức và l−u l−ợng hoạt động dẫn đến những bất cập về khả năng quản lý điều hành của cán bộ lãnh đạo cấp Cục, Chi cục.
- Tổ chức bộ máy tổ chức ch−a đ−ợc xây dựng trên nền tảng thu thập, phân tích, xử lý thông tin nghiệp vụ, ứng dụng công nghệ thông tin, thực hiện quản lý rủi ro trong các lĩnh vực hoạt động nghiệp vụ nên thực chất hoạt động quản lý, hoạt động nghiệp vụ hải quan mang nặng tính hành chính hơn là h−ớng tới thực hiện hoạt động quản lý nghiệp vụ hiện đạị Trong thực hiện ch−ơng trình cải cách phát triển và hiện đại hóa Hải quan giai đoạn 2004 - 2006 theo Quyết định 810/QĐ-BTC ngày 16/3/2004 của Bộ Tài chính, năm 2005 Tổng cục Hải quan đã đ−ợc Chính phủ cho phép thực hiện thí điểm mô hình thông quan điện tử tại Cục Hải quan thành phố Hải Phòng và Thành phố Hồ Chí Minh. Mô hình thông quan điện tử này dù đang trong giai đoạn thí điểm nh− đã đ−ợc xây dựng trên cơ sở dựa trên nền tảng của việc xử lý dữ liệu tập trung, ứng dụng kỹ thuật quản lý rủi ro và ứng dụng tiến bộ mới nhất của công nghệ thông tin vào quy trình nghiệp vụ. Khi triển khai hai đơn vị thông quan điện tử thí điểm cho thấy mô hình tổ chức hiện tại không t−ơng thích và phù hợp với ph−ơng pháp và kỹ thuật quản lý mớị Những vấn đề bất cập về tổ chức; thẩm quyền, cơ cấu, cơ chế hoạt động của Chi cục thông quan điện tử cần đ−ợc đổi mới và thiết kế lại toàn bộ với nhiều nội dung khác biệt mới có thể vận hành đ−ợc.
- Mô hình tổ chức nh− hiện nay Hải quan cấp trên không nắm đ−ợc thực chất hoạt động của cấp d−ới mà chủ yếu là h−ớng dẫn, tổng hợp báo cáo và xử lý công việc khi hải quan cấp d−ới báo cáo lên nên ch−a đáp ứng đ−ợc các yêu cầu quản lý hoạt động của Hải quan hiện đại đ−ợc quy định trong Luật hải quan sửa đổi bổ sung năm 2005 và các văn bản h−ớng dẫn thi hành.
- Trong cơ cấu tổ chức hiện nay của Hải quan các cấp, từ Tổng cục Hải quan tới các Cục Hải quan tỉnh, thành phố; Chi cục Hải quan và Đội kiểm soát ch−a có các đơn vị nghiệp vụ có chức năng quản lý của hải quan hiện đại để phù hợp với sự phát triển và thay đổi cách thức quản lý hải quan mới là quản lý bằng các thông tin về hoạt động xuất nhập khẩu của các doanh nghiệp và các đối t−ợng quản lý Hải quan.
- Việc thực hiện các quy định về hải quan, nhất là đối với hàng hóa xuất nhập khẩu trên phạm vi cả n−ớc thiếu sự thống nhất trong áp dụng do thiếu thông tin, tạo ra sự không công bằng, cạnh tranh không lành mạnh trong hoạt động xuất nhập khẩụ
- Vai trò và trách nhiệm của cơ quan Hải quan về quản lý các hoạt động xuất nhập khẩu hàng hóa, ph−ơng tiện vận tải và hành khách xuất nhập cảnh đã đ−ợc quy định trong Luật Hải quan và các văn bản pháp luật khác có liên quan nh−ng trên thực tế mô hình tổ chức và cơ chế quản lý hiện nay theo ph−ơng pháp truyền thống thủ công, hành chính nên khả năng thích ứng cũng nh− kiểm soát thiếu chặt chẽ, rõ ràng, tồn tại nhiều kẽ hở nên khả năng rủi ro trong hoạt động quản lý về hải quan là rất lớn.
- Một số đơn vị nghiệp vụ chức năng then chốt trong công tác nghiệp vụ của ngành nh− kiểm tra thu thuế xuất nhập khẩu, giám sát quản lý không có chức năng tác nghiệp chỉ còn chức năng tham m−u, cấp lãnh đạo Tổng cục Hải quan là cấp quản lý, chỉ đạo và đ−a ra các định h−ớng ở tầm vĩ mô nh−ng ch−a làm đ−ợc nhiệm vụ này mà chỉ tập trung thời gian vào giải quyết các công việc cụ thể, lẽ ra công việc này do các đơn vị nghiệp vụ giải quyết.
2.2.3. Nguyên nhân
- Mô hình quản lý hải quan hiện đại là xử lý dữ liệu tập trung dựa trên nền tảng ứng dụng công nghệ thông tin, áp dụng kỹ thuật quản lý rủi ro là mô hình hoàn toàn mới đối với Việt Nam. Do đặc điểm về chính trị, kinh tế, văn hóa, địa lý của Việt Nam... việc thay đổi mô hình tổ chức theo cách thức quản lý mới là công việc hết sức khó khăn và phức tạp. Chỉ có thể thay đổi tổ chức mang tính t−ơng thích khi mô hình và cách thức quản lý đã đ−ợc thừa nhận và hợp pháp bằng các văn bản mang tính pháp lý rõ ràng. Nh−ng trên thực tế mô hình nghiệp vụ quản lý mới theo h−ớng hiện đại đ−ợc thể hiện trong Luật Hải quan sửa đổi bổ sung năm 2005 và có hiệu lực từ 01/01/2006, thời gian triển khai thực hiện còn ngắn, nên mô hình tổ chức của hải quan vẫn đ−ợc duy trì nh− cũ để triển khai các nhiệm vụ đ−ợc giaọ Việc thay đổi là cả một quá trình cần có thời gian và b−ớc đi thích hợp.
- Hoạt động nghiệp vụ Hải quan hiện tại chủ yếu dựa trên ph−ơng pháp thủ công là chính, việc ứng dụng công nghệ tin học mới chỉ đ−ợc áp dụng ở các khâu nghiệp vụ đơn lẻ. Theo quy định của Luật Hải quan cũng nh− các yêu cầu của cải cách hành chính thì cấp đ−ợc giao thẩm quyền trong việc giải quyết việc thông quan hàng hóa cũng nh− ph−ơng tiện và hành khách xuất nhập cảnh đ−ợc thực hiện tại cấp Chi cục. Cấp chi Cục phải chịu trách nhiệm tr−ớc pháp luật về các quyết định của mình. Với quy định nh− vậy là phù hợp với cách làm thủ công, giải quyết đ−ợc kịp thời những ách tắc tại cửa khẩụ Nh−ng khi l−u l−ợng hàng hóa xuất nhập khẩu không ngừng tăng nhanh; l−ợng hành khách và ph−ơng tiện vận tải xuất nhập cảnh tăng nhanh; yêu cầu của Luật Hải quan là đơn giản về thủ tục tạo thuận lợi cho th−ơng mại đầu t− và du lịch, hoạt động kiểm tra Hải quan phải chuyển từ tiền kiểm sang hậu kiểm thì việc ra quyết định thông quan hàng hóa của cấp chi cục cần có thông tin về doanh nghiệp, xuất xứ, chính sách... Với mô hình tổ chức và phân cấp
nh− hiện tại gây cản trở cho hoạt động kiểm tra giám sát hải quan, gây ách tắc đối với việc thông quan tại cửa khẩụ
- Cũng do mô hình tổ chức cấp cục đ−ợc phân chia theo địa giới hành chính nên chênh lệch về quy mô của Cục Hải quan các tỉnh, thành phố thuộc Tổng cục Hải quan là rất lớn. Với những Cục Hải quan có quy mô nhỏ, số l−ợng cán bộ ít thì tỷ lệ cán bộ thừa hành so với cán bộ lãnh đạo quản lý chênh lệch không nhiềụ Vì ít cán bộ, việc bố trí sắp xếp đảm đ−ơng công việc th−ờng kiêm nhiệm nên tính chuyên nghiệp, chuyên sâu không caọ Vì cũng là cấp cục nên tất cả các đầu t− về trụ sở, ph−ơng tiện, trang thiết bị trên phạm vi toàn ngành t−ơng đối giống nhau nên dẫn đến có nhiều Cục Hải quan sử dụng không hết công suất gây lãng phí trong khi đó những Cục Hải quan có quy mô lớn, công việc nhiều lại thiếu thốn trầm trọng cản trở khả năng hoàn thành nhiệm vụ của các đơn vị nàỵ
- Đối với cơ quan Tổng cục Hải quan việc hình thành các cơ quan tham m−u giúp việc theo quy định của Luật Hải quan và Nghị định về tổ chức hiện hành. Nền tảng của các đơn vị này đ−ợc hình thành trên gốc khi Tổng cục Hải quan còn là cơ quan thuộc Chính phủ. Hiện nay Tổng cục Hải quan thuộc Bộ Tài chính các Vụ, Cục và đơn vị khác ch−a có sự thay đổi về tên gọi, chức năng nhiệm vụ mà chỉ có điều chỉnh lại đặc biệt là thẩm quyền trong quyết định những vấn đề về nghiệp vụ chuyên môn. Luật Hải quan sửa đổi năm 2005 đã có một số thay đổi theo h−ớng hiện đại, quy trình nghiệp vụ có thay đổi căn bản, kỹ thuật quản lý rủi ro bắt đầu đ−ợc áp dụng, việc xử lý dữ liệu tập trung bắt đầu đ−ợc triển khaị Tr−ớc yêu cầu đó các đơn vị tham m−u của Tổng cục Hải quan phải có sự thay đổi về nhiệm vụ đặc biệt là nhiệm vụ tham m−u hoạch định chính sách mang tính chiến l−ợc h−ớng tới mục tiêu lâu dài; tập trung giải quyết những công việc ở tầm vĩ mô. Nh−ng trên thực tế sự thay đổi về cơ cấu, mô hình tổ chức, chức năng nhiệm vụ theo yêu cầu mới
của các đơn vị thuộc cơ quan Tổng cục ch−a đ−ợc thay đổi nên là một trong các nguyên nhân của sự bất cập.
- Tổng cục Hải quan là một cơ quan hoạt động có nhiều tính đặc thù: Các Chi cục Hải quan, Đội Kiểm soát, hầu hết đều ở biên giới hải đảo, hoạt động của cán bộ công chức nhiều nơi mang tính chất giống nh− lực l−ợng vũ trang; nguyên tắc hoạt động là tập trung thống nhất; hoạt động Hải quan gắn với nhiều lĩnh vực nh− an ninh, văn hóa, kinh tế... Khi Tổng cục Hải quan là cơ quan thuộc Chính phủ thì cơ cấu tổ chức, chức năng nhiệm vụ của hệ thống tổ chức Hải quan đ−ợc thiết kế trên cơ sở nguyên tắc hoạt động có tính truyền thống của ngành. Nh−ng khi sáp nhập vào Bộ Tài chính, Tổng cục Hải quan đ−ợc xác định nh− một đầu mối của Bộ (giống Kho Bạc, Thuế, Dự trữ..). Cơ chế hoạt động, cũng nh− việc phân cấp phân quyền trong tổ chức thực hiện nhiệm vụ của Tổng cục Hải quan cũng nh− các đơn vị tham m−u giúp việc phải thay đổị ý t−ởng ban đầu của Chính phủ là chỉ sáp nhập về mặt cơ học có nghĩa là Tổng cục tr−ởng Hải quan chỉ chịu trách nhiệm tr−ớc Bộ tr−ởng Bộ Tài chính về tất cả các hoạt động của ngành Hải quan, nh−ng trên thực tế Tổng cục Hải quan ngoài việc chịu trách nhiệm tr−ớc Bộ tr−ởng còn chịu sự điều chỉnh tất cả các đơn vị tham m−u thuộc Bộ và chịu sự can thiệp một cách khá toàn diện. Trong điều kiện mô hình tổ chức, chức năng nhiệm vụ, cơ chế hoạt động của các đơn vị thuộc Tổng cục Hải quan ch−a có một sự thay đổi hay điều chỉnh hoặc quy định lại một cách căn bản dẫn đến khả năng thích ứng còn hạn chế và hạn chế khả năng hoàn thành nhiệm vụ của một đơn vị tổ chức. Tóm lại,Hải quan Việt Nam ra đời ngay từ những ngày đầu sau khi n−ớc Việt Nam dân chủ cộng hòa đ−ợc thành lập, trong 60 năm xây dựng và phát triển, đ−ợc sự quan tâm chỉ đạo sát sao của các đồng chí lãnh đạo Đảng và Nhà n−ớc, sự phối hợp chặt chẽ của các bộ, ngành, địa ph−ơng, sự giám sát và