Hiện nay có quan điểm cho rằng, Luật Bồi thường nhà nước chỉ nên kế thừa và phát triển trên cơ sở những quy định sẵn có của Nghị quyết số 388, theo đó chỉ điều chỉnh trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong lĩnh vực tư pháp hình sự mà thôi [43,
tr. 44]. Tuy nhiên, đa số quan điểm còn lại cho rằng cần phải xây dựng Luật Bồi thường nhà nước theo hướng điều chỉnh trách nhiệm nhà nước trên phạm vi rộng hơn mà không chỉ bó hẹp trong tư pháp hình sự [18, tr. 2-3], [22, tr. 2-3]. Trong hai cách tiếp cận trên thì cách tiếp cận trách nhiệm nhà nước trên phạm vi rộng là phù hợp vì tư pháp hình sự tuy là lĩnh vực nhạy cảm, tác động trực tiếp đến quyền tự do thân thể của cá nhân, nhưng so với hoạt động quản lý hành chính thì có thể nói hoạt động hành chính mới thực sự là hoạt động gây ra thiệt hại nhiều nhất cho các cá nhân, tổ chức trong xã hội.
Các vấn đề cơ bản cần xác định trong quá trình xây dựng Luật Bồi thường nhà nước bao gồm: Chủ thể chịu trách nhiệm bồi thường; phạm vi các lĩnh vực hoạt động mà Nhà nước chịu trách nhiệm bồi thường; điều kiện phát sinh trách nhiệm bồi thường; cơ chế thực trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước; cơ quan đại diện Nhà nước thực hiện trách nhiệm bồi thường; nghĩa vụ hoàn trả.
Về chủ thể của trách nhiệm bồi thường thiệt hại
Chế định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước được hình thành để điều chỉnh quan hệ bồi thường phát sinh giữa một bên là Nhà nước và một bên là cá nhân, tổ chức bị thiệt hại gây ra bởi Nhà nước trong quá trình thực hiện quyền lực công. Tuy nhiên, do cách tiếp cận của luật thực định khác nhau đã đặt ra vấn đề là trách nhiệm thực chất thuộc về chủ thể nào? Trách nhiệm thuộc về Nhà nước, hay cơ quan nhà nước cụ thể hay thuộc về cá nhân công chức thi hành công vụ? Tham khảo pháp luật của một số quốc gia có thể thấy các nước có cách tiếp cận rất khác nhau; Luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Cộng hòa nhân dân Trung Hoa quy định trách nhiệm bồi thường thiệt hại thuộc về các cơ quan nhà nước cụ thể (xem Điều 9, 10, 13, 14 trong Chương Bồi thường hành chính, xem Điều 19, 20 trong Chương Bồi thường hình sự) [17]. Giống như pháp luật của Trung Quốc, pháp luật thực định Việt Nam cũng quy định trách nhiệm này thuộc về các cơ quan nhà nước cụ thể. Bộ luật dân sự 1995 và tiếp sau đó là Bộ luật Dân sự 2005 kế thừa đã quy định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước tại các Điều 623 và Điều 624 (Bộ luật dân sự 1995); tại Điều 619 và Điều 620 (Bộ luật Dân sự 2005). Các điều luật này đều quy định trách nhiệm thuộc về cơ quan quản lý cán bộ, công chức, viên chức nhà nước. Luật Bồi thường nhà nước của Nhật Bản lại có cách tiếp cận hoàn toàn khác với pháp luật Trung Quốc và Việt Nam, theo đó trách nhiệm bồi thường thiệt hại thuộc về Nhà nước nói
chung mà không phải là một cơ quan nhà nước cụ thể nào (tham khảo Điều 1 Luật Bồi thường nhà nước Nhật Bản), hệ quả của quy định này trên thực tiễn áp dụng Luật Bồi thường nhà nước Nhật Bản là nếu một người bị thiệt hại bởi một công chức gây ra thì họ không thể khởi kiện công chức đã gây thiệt hại cũng như cơ quan quản lý công chức đó mà phải khởi kiện Nhà nước [31, tr. 6]. Pháp luật của Philippine lại có cách tiếp cận khác, cụ thể là trách nhiệm bồi thường thuộc về cá nhân công chức chứ không thuộc về Nhà nước - Nhà nước được miễn trừ trách nhiệm đối với những thiệt hại xảy ra - vì "Nhà nước chỉ có thể nói và hành động theo pháp luật, tất cả những gì Nhà nước làm đều phải đúng theo pháp luật. Do vậy, những gì không đúng theo pháp luật thì không phải là lời nói hay hành động của Nhà nước" [4, tr. 3]. Một số học giả Philippine còn cho rằng, lý do của cách tiếp cận trên còn là "nếu người dân kiện Nhà nước thì thực ra là họ đang cố gắng kiện chính mình cũng như kiện những người dân khác được đại diện bởi chính phủ chung của họ - một tình huống thật sự khó xử" [4, tr. 25].
Chúng tôi cho rằng, trong quan hệ bồi thường nhà nước, chủ thể có trách nhiệm bồi thường là Nhà nước dù công chức trực tiếp thực hiện hành vi gây thiệt hại thuộc quyền quản lý của cơ quan nào đi nữa. Để thực hiện được chức năng của mình, Nhà nước phải thông qua một hệ thống các cơ quan, tổ chức chuyên biệt của mình để quản lý trên từng lĩnh vực cụ thể. Các cơ quan, tổ chức của Nhà nước luôn nhân danh Nhà nước để thực hiện nhiệm vụ của mình. Các cơ quan, tổ chức của Nhà nước cũng phải thông qua hoạt động của đội ngũ công chức do mình quản lý. Như vậy, các công chức để thực hiện nhiệm vụ của mình phải nhân danh Nhà nước chứ không thể nhân danh chính mình, hay nói cách khác "công chức là cánh tay nối dài của Nhà nước" [32, tr. 6]. Như vậy, trách nhiệm bồi thường phải thuộc về Nhà nước hay nói cách khác chủ thể có trách nhiệm bồi thường trong quan hệ bồi thường nhà nước là Nhà nước.
Luật Bồi thường nhà nước cần phải quy định chủ thể chịu trách nhiệm bồi thường là Nhà nước (nói chung), không nên quy định trách nhiệm bồi thường thuộc về các cơ quan nhà nước cụ thể. Tất nhiên cần có sự phân biệt hai vấn đề: trách nhiệm bồi thường thuộc về ai và việc thực hiện trách nhiệm thuộc về ai. Về nguyên tắc pháp lý, trách nhiệm bồi thường thiệt hại thuộc về Nhà nước, tuy nhiên việc thực hiện trách nhiệm bồi thường
có thể do từng cơ quan công quyền cụ thể thực hiện. Điều quan trọng là phải ghi nhận về mặt nguyên tắc: trách nhiệm bồi thường thuộc về Nhà nước.
Về phạm vi các lĩnh vực hoạt động mà Nhà nước phải chịu trách nhiệm bồi thường
Như đã phân tích ở trên, phạm vi các lĩnh vực hoạt động của Nhà nước bao gồm ba lĩnh vực cơ bản: lập pháp, hành pháp và tư pháp. Xu hướng chung của thế giới là hạn chế áp dụng pháp luật bồi thường nhà nước đối với hoạt động lập pháp (xem lại Mục 1.2.2 Chương 1). Sự hạn chế áp dụng này được thể hiện thông qua việc công khai loại trừ trách nhiệm nhà nước đối với lĩnh vực này (Hoa Kỳ, Trung Quốc...), hoặc không công khai loại trừ nhưng trên thực tiễn áp dụng thì cơ quan có thẩm quyền quyết định về trách nhiệm bồi thường rất hạn chế áp dụng pháp luật đối với những yêu cầu bồi thường nhà nước trong lĩnh vực lập pháp (Nhật Bản). Đối với hai lĩnh vực còn lại thì đa số các quốc gia không loại trừ trách nhiệm nhà nước.
Về cơ bản, pháp luật Việt Nam không có quy định nào loại trừ trách nhiệm bồi thường đối với những thiệt hại gây ra bởi cơ quan lập pháp. Tuy nhiên, ở các văn bản quy phạm pháp luật "dưới luật" thì chỉ có quy định về lĩnh vực hành pháp, tư pháp; bên cạnh đó, một thực tế tồn tại hiện nay ở Việt Nam là thẩm quyền giải thích và áp dụng pháp luật của Tòa án các cấp là rất hạn chế, đa số các trường hợp nếu không có văn bản hướng dẫn thì tòa án "không dám" chủ động giải thích pháp luật để giải quyết vụ việc mà phải thông qua "con đường công văn xin ý kiến" Tòa án nhân dân tối cao hoặc phải chờ đến khi có hướng dẫn chính thức bằng văn bản. Chính vì vậy, mặc dù pháp luật không công khai loại trừ nhưng thực tiễn đã trả lời "có" cho câu hỏi trách nhiệm bồi thường có được đặt ra cho cơ quan lập pháp ở Việt Nam hay không.
Tóm lại, hoạt động lập pháp là hoạt động có tính nhạy cảm cao mà các quốc gia đều hạn chế áp dụng pháp luật bồi thường nhà nước để điều chỉnh. Vì vậy, Luật Bồi thường nhà nước nên loại trừ lĩnh vực lập pháp ra khỏi phạm vi điều chỉnh. Riêng đối với lĩnh vực tư pháp, tính cho đến thời điểm hiện tại chỉ có Nghị quyết số 388 điều chỉnh trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong lĩnh vực tư pháp hình sự. Vì vậy, Luật Bồi
thường nhà nước cần phải mở rộng thêm phạm vi điều chỉnh sang cả lĩnh vực tư pháp dân sự, hành chính.
Một đặc thù ở Việt Nam là ngoài hoạt động lập pháp - hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội còn có "hoạt động lập quy" (cách gọi của đa số các học giả hiện nay) để chỉ hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật "dưới luật". Vậy nếu loại trừ trách nhiệm đối với hoạt động lập pháp thì liệu có loại trừ trách nhiệm đối với hoạt động lập quy hay không? Về lý luận, quyền lập pháp chỉ thuộc về một cơ quan, tuy nhiên trong một số trường hợp quyền này có thể do một cơ quan không phải là cơ quan lập pháp thực hiện. Cơ quan này chỉ được thực hiện quyền lập pháp khi có sự ủy quyền của cơ quan lập pháp. Sự ủy quyền có thể được thể hiện thông qua bằng một quy định cụ thể trong một đạo luật hoặc thông qua một đạo luật giao thẩm quyền (ở Việt Nam việc ủy quyền này được thực hiện thông qua các quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật).
Luật Bồi thường nhà nước nên loại trừ trách nhiệm nhà nước khỏi hoạt động lập pháp (hoạt động của Quốc hội) tuy nhiên nên quy định trách nhiệm này đối với hoạt động lập quy vì: ở Việt Nam hoạt động lập quy chiếm đại đa số trong các hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật, hầu hết các văn bản này tác động trực tiếp đến mọi mặt của đời sống kinh tế - xã hội, ngoài ra quy định trách nhiệm đối với hoạt động này cũng là góp phần nâng cao hiệu quả của hoạt động này.
Về cơ chế thực hiện trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước
Như đã phân tích ở trên, pháp luật Việt Nam hiện tại đã quy định đầy đủ về điều kiện phát sinh trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước. Tuy nhiên, yếu tố lỗi lại không được coi là một trong những điều kiện phát sinh trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước mà chỉ là điều kiện quyết định vấn đề nghĩa vụ hoàn trả của công chức. Điểm cần phải lưu ý khi quy định cụ thể hơn về điều kiện phát sinh trách nhiệm trong Luật Bồi thường nhà nước là yếu tố lỗi, theo đó, yếu tố lỗi không chỉ là điều kiện xác định trách nhiệm hoàn trả mà còn là cơ sở để xây dựng cơ chế bồi thường trong các trường hợp khác nhau.
Trường hợp công chức cố ý hoặc vô ý gây thiệt hại trong quá trình thi hành công vụ thì cơ chế bồi thường là cơ chế dân sự, theo đó các bên có thể thông qua thương lượng
để giải quyết yêu cầu bồi thường; nếu không thể thương lượng thì các bên có thể yêu cầu Tòa án giải quyết.
Trường hợp công chức đã gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức trong khi thi hành công vụ nhưng hoàn toàn không có lỗi, các hành vi mà công chức được thực hiện hoàn toàn tuân thủ các quy định của pháp luật nhưng xét về hậu quả vẫn là trái pháp luật (vẫn gây ra thiệt hại) thì cơ chế bồi thường ở đây là cơ chế hành chính, theo đó, Nhà nước sẽ chủ động bồi thường cho người bị thiệt hại. Đối với công chức đã gây thiệt hại thì không đặt vấn đề về trách nhiệm hoàn trả đối với họ vì trên thực tế họ đã hoàn toàn không có lỗi, hành vi mà họ thực hiện là hoàn toàn đúng pháp luật nhưng không thể tránh khỏi việc gây ra thiệt hại cho cá nhân, tổ chức.
Về cơ quan đại diện Nhà nước thực hiện trách nhiệm bồi thường
Như đã khẳng định, cần có sự phân biệt giữa hai vấn đề: trách nhiệm bồi thường thuộc về ai và việc thực hiện trách nhiệm bồi thường thuộc về ai (xem lại điểm a, Mục 2.2.3, Chương 2). Pháp luật cần phải quy định trách nhiệm bồi thường cho các thiệt hại gây ra bởi hoạt động công quyền thuộc về Nhà nước, tuy nhiên khi thi hành trách nhiệm bồi thường trên thực tế thì Nhà nước lại phải thông qua cơ quan đại diện của mình để thực hiện.
Cơ quan đại diện Nhà nước thực hiện trách nhiệm bồi thường có thể là một cơ quan duy nhất có chức năng giúp Nhà nước trong các vụ việc yêu cầu bồi thường nhà nước, hoặc có thể là những cơ quan đã gây thiệt hại, tuy nhiên những cơ quan này khi thực hiện trách nhiệm bồi thường phải nhân danh Nhà nước chứ không phải nhân danh chính mình.
Đứng ở góc độ người bị thiệt hại thì mong muốn của những cá nhân, tổ chức này luôn mong muốn mình được bồi thường thỏa đáng, còn việc giao trách nhiệm cho một cơ quan chuyên trách hay giao trách nhiệm cho từng cơ quan cụ thể thì chắc chắn đó không phải là điều họ quan tâm. Tuy nhiên, đặt trong điều kiện của Việt Nam khi mà trách nhiệm bồi thường được giao cho từng cơ quan cụ thể đã nảy sinh tình trạng "đùn đẩy trách nhiệm, chậm trễ trong việc tiếp nhận và giải quyết đơn yêu cầu bồi thường thiệt hại" [38, tr. 8]. Việc hình xây dựng mô hình cơ quan thực hiện trách nhiệm bồi thường không đồng thời là
cơ quan đã gây thiệt hại sẽ góp phần "khắc phục tình trạng đùn đẩy trách nhiệm" và "tăng cường tính khách quan trong việc giải quyết bồi thường" [13, tr. 4].
Tóm lại, cần phải xây dựng cơ chế giao trách nhiệm bồi thường về một cơ quan chuyên trách trong lĩnh vực pháp luật thì sẽ hình thành nên cơ chế vận hành chuyên nghiệp, góp phần giải quyết nhanh chóng yêu cầu bồi thường của người bị thiệt hại bởi hoạt động công quyền.
Về nghĩa vụ hoàn trả của công chức nhà nước
Nghĩa vụ hoàn trả của công chức nhà nước đối với Nhà nước hệ quả của việc xác lập hai cơ chế bồi thường: một là, cơ chế bồi thường trong trường hợp công chức cố ý hoặc vô ý gây thiệt hại trong quá trình thi hành công vụ; hai là, cơ chế bồi thường trong trường hợp công chức dù đã thực hiện công vụ hoàn toàn đúng pháp luật nhưng về kết quả vẫn gây thiệt hại cho các chủ thể khác; vì vậy, việc quy định nghĩa vụ hoàn trả cần phải tương ứng với từng cơ chế bồi thường.
Trong trường hợp công chức có lỗi đối với việc gây thiệt hại của mình thì công chức phải có trách nhiệm bồi hoàn lại cho Nhà nước. Tuy nhiên, với tư cách là chủ thể được hưởng lợi ích từ việc thực hiện công vụ của công chức vì vậy Nhà nước cũng phải cùng công chức gánh chịu rủi ro, điều này đồng nghĩa với nghĩa vụ hoàn trả của công chức không bao giờ là 100% số tiền mà Nhà nước đã bỏ ra để bồi thường cho người bị thiệt hại. Tất nhiên bao giờ cũng có ngoại lệ nhất định nhưng những ngoại lệ này sẽ phụ thuộc vào chính sách pháp lý cụ thể của từng quốc gia, kể cả Việt Nam cũng vậy. Việc xác định các trường hợp công chức phải bồi hoàn 100% số tiền sẽ do Quốc hội quyết định.
Trường hợp công chức tuy đã thực hiện các hành vi công quyền hoàn toàn đúng pháp luật nhưng xét về hậu quả vẫn gây ra thiệt hại cho cá nhân, tổ chức thì trường hợp này công chức không phải thực hiện nghĩa vụ hoàn trả. Toàn bộ số tiền đền bù sẽ do Nhà nước chi trả bằng tiền từ ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, việc đền bù này phải được thực hiện một cách chủ động từ phía Nhà nước. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});