Hạn chế và nguyên nhân

3 Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ X, tr

2.1.2. Hạn chế và nguyên nhân

Trên cơ sở đánh giá, rà soát các quy định của pháp luật liên quan đến hoạt động phản biện xã hội, có thế nhận thấy, bên cạnh một số những ưu điểm đã làm được thì hoạt động xây dựng và hoàn thiện pháp luật về PBXH còn tồn tại nhiều yếu điểm và hầu như chưa đáp ứng được những yêu cầu, đòi hỏi từ thực tiễn, biểu hiện thông qua một số hạn chế dưới đây:

Thứ nhất, mặc dù các cơ quan có thẩm quyền đã tiến hành việc thể chế hóa các quan điểm chỉ đạo của Đảng về PBXH, nhưng nhìn chung hoạt động triển khai xây dựng và hoàn thiện pháp luật điều chỉnh hoạt động này còn thực hiện khá chậm trễ. Trong chủ trương của Đảng đối với vấn đề PBXH, Đảng ta đã chỉ đạo: “Nhà nước ban hành cơ chế để Mặt trận và các đoàn thể nhân dân thực hiện tốt vai trò giám sát và phản biện xã hội”.

Thực hiện chủ trương này, đã có một số loại VBQPPL ra đời đề cập đến vấn đề PBXH tuy nhiên, cho đến thời điểm này, mặc dù đã được triển khai nhiều năm trên thực tế nhưng chúng ta vẫn chưa xây dựng được một cơ chế rõ ràng để điều chỉnh đối với hoạt động PBXH. Các chủ thể có thẩm quyền vẫn còn gặp phải nhiều vướng mắc và lúng túng trong việc xây dựng, hoàn thiện các quy định pháp luật cụ thể. Việc chưa tạo ra được một cơ chế rõ ràng về PBXH đã ảnh hưởng nhiều đến chất lượng của hoạt động này trên thực tế. Điều đó để khẳng định rằng, từ quan điểm nhận thức đến hiện thực hóa trong cuộc sống vẫn còn là khoảng cách không nhỏ.

Thứ hai, nội dung và hình thức pháp luật về PBXH còn gặp phải nhiều vướng mắc, chưa phù hợp với thực tiễn, gây khó khăn cho những chủ thể thực hiện PBXH.

Theo những kết quả đã đề cập ở trên cho thấy, từ khi triển khai thực hiện chủ trương của Đảng được đề ra tại Đại hội lần thức X về PBXH, đã có các VBQPPL được xây dựng, ban hành trong đó có đề cập tới một số

vấn đề liên quan tới PBXH. Tuy nhiên, chính vì việc quy định trong nhiều loại VBQPPL khác nhau đã dẫn đến một thực trạng là các quy định của pháp luật có liên quan đến PBXH tồn tại một cách khá tản mạn. Các quy định này nằm rải rác từ Hiến pháp, các đạo luật về tổ chức bộ máy, các đạo luật chuyên ngành cho đến các văn bản hướng dẫn thi hành. Các chủ thể khi xây dựng và hoàn thiện pháp luật đã không đề cao tính thống nhất của pháp luật, dẫn đến hiện tượng các quy định liên quan đến PBXH được xây dựng một cách không có hệ thống, gây khó khăn cho các chủ thể khi muốn tiếp cận cơ sở pháp lý cho hoạt động này.

Không chỉ nằm rải rác trong nhiều loại văn bản khác nhau, nội dung các quy định cũng có nhiều hạn chế. Có thể thấy một thực tế là đã có một số VBQPPL, chủ yếu được ban hành trong thời gian gần đây quy định trực tiếp về hoạt động PBXH của một số loại chủ thể còn hầu hết các văn bản trước đây chỉ quy định một cách gián tiếp một số nội dung liên quan đến hoạt động này, dẫn đến các quy định còn chung chung, không cụ thể. Tính chất chung chung không cụ thể được thể hiện từ việc quy định về khái niệm PBXH, chủ thể tiến hành, đối tượng, nội dung, hình thức phản biện... Ngay cả khái niệm PBXH chưa được thể chế hóa trong các VBQPPL mà chỉ thường diễn đạt dưới dạng như những đóng góp ý kiến, kiến nghị, tư vấn phản biện theo yêu cầu. Các vấn đề khác như nội dung, đối tượng, hình thức thực hiện...cũng chỉ được đề cập một cách gián tiếp trong những lĩnh vực cụ thể mà không có những quy định làm rõ nội hàm của các hoạt động cũng như trách nhiệm của các chủ thể khi tiến hành các hoạt động vì vậy mà vẫn không có một cách hiểu thống nhất về PBXH. Hạn chế này không chỉ làm các chủ thể gặp nhiều khó khăn khi thực hiện PBXH mà nó còn có thể là sơ hở để những thế lực thù địch lợi dụng thực hiện mục tiêu chống phá dưới những hình thức “núp bóng” phản biện. Đặc biệt hiện nay,

chúng ta đang thiếu những quy định rõ ràng và cụ thể về cơ chế tiếp nhận ý kiến phản biện và chế tài đối với việc không tiếp nhận ý kiến phản biện gây ra hậu quả ngiêm trọng và thiệt hại cho nhà nước. Thực tế cho thấy, hiệu quả của hoạt động PBXH phụ thuộc rất nhiều vào khâu tiếp nhận xử lý các ý kiến phản biện của các chủ thể có thẩm quyền. Phản biện dù có hay và mạnh mẽ và thuyết phục đến đâu nếu không tiếp nhận và xử lí thì cũng không giải quyết được vấn đề. Chúng ta không thể cho các chủ thể bị phản biện quyền được tự do xử lí các ý kiến phản biện. Các chủ thể khi tiếp nhận xử lý các ý kiến phản biện có thể chấp nhận sửa đổi phương án cũ (như đã từng làm với công trình thủy điện Sơn La, dự án thay nước Hồ Tây) hoặc không chấp nhận thay đổi (như phá hủy hội trường Ba Đình hay việc sáp nhập Hà Tây với Hà Nội). Tuy nhiên việc xử lý có thể theo chiều hướng chấp nhận hoặc không chấp nhận đều phải có lí do và sự giải trình cụ thể và công khai để chủ thể phản biện biết được ý kiến phản biện vì sao được chấp nhận hoặc không được chấp nhận. Cơ sở để thực hiện được hoạt động này chính là pháp luật phải có quy định cụ thể, rõ ràng và minh bạch về trách nhiệm của các cơ quan có thẩm quyền khi tiếp nhận ý kiến phản biện. Nếu xây dựng được cơ chế này nó không chỉ tăng thêm niềm tin cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia phản biện mà nó còn nâng cao nhận thức của các nhà cầm quyền về trách nhiệm của mình khi tiếp nhận ý kiến phản biện đồng thời tăng sức mạnh, tầm ảnh hưởng của PBXH trong thực tế đời sống.

Việc quy định một cách tản mạn, rải rác trong nhiều loại văn bản vừa không giải quyết được vấn đề về mặt nhận thức, vừa gây khó khăn cho hoạt động quản lí đối với lĩnh vực này. Thực tế này đưa đến một hạn chế là sau rất nhiều năm, kể từ khi có chủ trương của Đảng về hoạt động PBXH mà nhận thức cũng như hiệu quả của hoạt động này vẫn không được cải

thiện là bao. Rất nhiều người dân, trong đó có cả những người làm việc trong các cơ quan công quyền vẫn không hiểu PBXH là gì, hay mơ hồ về quyền và trách nhiệm của mình khi thực hiện PBXH. Hạn chế này xuất phát từ thiếu sót của những người xây dựng pháp luật của các nhà cầm quyền đã không tạo ra được một hệ thống pháp luật đầy đủ toàn diện về PBXH để giúp cho người dân có nhận thức đúng đắn về nó.

Ngoài ra, liên quan đến vấn đề giá trị pháp lý của văn bản, hiện nay trong số các văn bản đề cập đến phản biện xã hội hầu hết tồn tại dưới hình thức là những văn bản dưới luật như Nghị định số 81 năm 2002 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật khoa học và công nghệ; Quyết định số 22 của Thủ tướng Chính phủ năm 2002 về hoạt động tư vấn, phản biện về giám định xã hội; Nghị định số 88 năm 2003 quy định về tổ chức, hoạt động và quản lí Hội; Nghị định số 79 năm 2003 về ban hành cơ chế thực hiện dân chủ ở cơ sở; Pháp lệnh Dân chủ ở xã, phường, thị trấn năm 2007; Quyết định số 97 năm 2009 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành danh mục các lĩnh vực cá nhân được phép thành lập tổ chức khoa học và công nghệ... Hình thức tồn tại này một mặt không thể hiện được tính chất quan trọng của hoạt động PBXH, mặt khác phạm vi tác động của văn bản trên các phương diện về không gian, đối tượng... sẽ không đạt được hiệu quả như mong muốn. Bên cạnh đó, nội dung của các văn bản này cũng không quy định trực tiếp về PBXH, mà chỉ có một số quy định đề cập đến hoạt động phản biện nhưng mang tính chuyên ngành. Việc chưa có một VBQPPL có giá trị pháp lý cao sau Hiến pháp quy định riêng về PBXH đã dẫn tới việc thực hiện không thống nhất, thiếu nghiêm túc và thiếu sự tổ chức chặt chẽ.

Thứ ba, hiện nay chúng ta không chỉ thiếu các quy định điều chỉnh trực tiếp các phương diện của hoạt động PBXH mà một số quy định tồn tại

trong các văn bản pháp luật có nội dung không phù hợp với nội hàm, tính chất của hoạt động PBXH. Cụ thể cho sự quy định không phù hợp này được thể hiện trong Quyết định số 97 năm 2009 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành danh mục các lĩnh vực cá nhân được phép thành lập tổ chức khoa học và công nghệ. Văn bản này có quy định về vấn đề PBXH của các tổ chức, cá nhân, cụ thể tại khoản 2 Điều 2 đã quy định: “..Nếu có ý kiến phản biện về đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, Nhà nước cần gửi ý kiến đó tới cơ quan Đảng, Nhà nước có thẩm quyền, không được công bố công khai với danh nghĩa hoặc gắn với danh nghĩa của tổ chức khoa học và công nghệ”. Tuy nhiên, sau khi công bố, quyết định này đã vấp phải sự phản ứng dữ dội của giới trí thức trong nước. Các tổ chức khoa học công nghệ là một trong những loại tổ chức được tiến hành hoạt động PBXH. Trên thực tế, ở Việt Nam đã có nhiều tổ chức khoa học và công nghệ đóng vai trò tích cực trong việc nghiên cứu và PBXH. Một trong số đó là Viện nghiên cứu Phát triển IDS, với những tên tuổi trí thức như Giáo sư Hoàng Tụy, Nguyễn Quang A, Phan Đình Diệu, Lê Dăng Doanh, Phạm Chi Lan…Việc quy định không công khai danh nghĩa khi tiến hành PBXH, có nhiều ý kiến cho rằng, quy định pháp luật mới này giống như một hành động “bịt miệng phản biện”, giống như “gáo nước lạnh” dội lên tinh thần cầu thị được đóng góp, được phản biện của những tổ chức uy tín và những nhà trí thức yêu nước. Tính chất công khai là một trong những đặc trưng quan trọng của PBXH, để phân biệt phản biện xã hội với một số hoạt động khác. Phản biện mà không được thực hiện một cách công khai thì đâu còn gọi là phản biện.

Tóm lại, cơ chế liên quan đến PBXH cũng chưa được định hình một cách rõ ràng. Vì vậy, sự vận hành của hệ thống PBXH rất cần khung pháp lý đồng bộ hơn, đầy đủ hơn, đặc biệt là sửa đổi Luật Mặt trận Tổ quốc Việt

Nam, ban hành Luật về hội, Luật minh bạch, công khai…Khung pháp lý chưa hoàn thiện là một khó khăn lớn để các pháp nhân và thể nhân dân thực hiện PBXH. Trong các VBQPPL hiện hành vẫn thiếu những quy định về trách nhiệm, chế tài cụ thể từ phía nhà nước như cung cấp thông tin, minh bạch hóa… để các chủ thể của quyền lực xã hội có điều kiện phản biện. Những quy định vẫn chỉ nhấn mạnh phương thức, nội dung phản biện theo yêu cầu của đối tượng chịu sự phản biện, chưa tạo khuôn khổ pháp lý khuyến khích vai trò phản biện độc lập, chủ động, tích cực của các pháp nhân và thể nhân, tổ chức và cá nhân nên kết quả còn hạn chế.

Theo tinh thần, chủ trương chỉ đạo của Đảng, nhiệm vụ cấp bách được đề ra đối với các chủ thể có thẩm quyền hiện nay là xây dựng được cơ chế pháp lý dành riêng cho PBXH. Những đã nhiều năm trôi qua, chủ trương của Đảng vẫn không được thể chế hóa bằng những quy định cụ thể. Vậy nguyên nhân là do đâu?

Một là, xuất phát từ yếu tố truyền thống văn hóa, lịch sử. Nói chung từ trong truyền thống của người Việt xưa nay đã thiếu tư duy phản biện. Sự thiếu kĩ năng và tư duy phản biện không những do nguyên nhân tâm lí mà nó còn là kết quả của một nền giáo dục thụ động, một chiều. Ngay từ khi còn ngồi trên ghế nhà trường, đa số học sinh đã có thói quen thầy đọc, trò chép, những kiến thức được truyền đạt chủ yếu từ một phía là người thầy. Học sinh đã quen với việc tiếp nhận một cách thụ động, không có sự phản biện, tranh luận trong quá trình tiếp thu kiến thức. Tâm lí ngại phản biện, ngại tranh luận đã trở thành một thói quen ăn sâu vào tiềm thức của người Việt, vì thế, văn hóa phản biện còn là một thứ khá xa lạ đối với nhiều người Việt Nam.

Hai là, chính vì còn xa lạ đối với văn hóa phản biện nói chung và phản biện xã hội nói riêng, nên nhận thức về phản biện đối với nhiều người, ngay cả đối với các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền, có

liên quan đến hoạt động PBXH còn nhiều hạn chế. Đối với những cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền - những chủ thể hàng ngày, hàng giờ tiếp nhận những ý kiến phản biện của nhân dân cũng chưa có sự nhận thức rõ ràng về nhiều khía cạnh liên quan đến PBXH. Khi nhận thức còn chưa rõ ràng, minh bạch thì đương nhiên nó sẽ ảnh hưởng không nhỏ đến trình độ lập pháp cũng như tiến độ xây dựng và hoàn thiện pháp luật về PBXH...

Ba là, do chúng ta chưa có được một lực lượng phản biện chuyên nghiệp. Dù hiện nay, có nhiều cơ quan, tổ chức, cá nhân trong xã hội, nhiều nhà khoa học, nhà trí thức… quan tâm đến hoạt động này, song sự phản biện từ phía lực lượng này chưa đủ mạnh để làm cho phản biện xã hội phát huy hết được những giá trị của nó. Sự thiết “chất” trong hoạt động làm cho PBXH chưa được quan tâm một cách đúng mức nên việc các chủ thể phản biện cũng như chủ thể bị phản biện chưa quan tâm đúng mức đối với công tác xây dựng và hoàn thiện pháp luật là một dễ hiểu. Họ không nhận thấy tính bức thiết là cần phải có các quy định của pháp luật để điều chỉnh nên việc xây dựng cơ chế về PBXH vẫn bị lùi vô thời hạn.

Bốn là, xuất phát từ nguyên nhân về mặt thể chế, thiết chế chính trị. Mặc dù việc đẩy mạnh việc thực hiện dân chủ xã hội đã tạo ra nhiều điều kiện cho người dân được thể hiện quan điểm, tiếng nói của mình nhưng nói chung việc thực hiện quyền tự do ngôn luận còn nhiều hạn chế. Ở phương diện chính trị, nhiều người cho rằng PBXH là một vấn đề khá nhạy cảm. Đối với những đối tượng chịu sự phản biện, có thể do bản lĩnh của người lãnh đạo còn yếu, do tâm lí sợ tình hình trở nên phức tạp và bất ổn, do sự bảo thủ trì trệ nên có thành kiến với việc PBXH, coi nó là rào cản đối với việc thực hiện và duy trì quyền lực của mình. Đối với những đối tượng thực hiện hoạt động PBXH, do tâm lí sợ quyền lực, ngại va chạm còn ảnh hưởng mạnh trong tâm lí và suy nghĩ nên đôi khi việc phản

biện mang nặng tính hình thức, không dám nói thẳng, nói thật, nói cho xong chuyện. Một cơ chế chính trị mà mối quan hệ giữa đối tượng phản biện và đối tượng chịu sự ràng buộc, một cơ chế hạn chế quyền tự do ngôn luận của con người thì sẽ không thể có PBXH đúng nghĩa. Nếu như chúng ta làm rõ, giải quyết được mối quan hệ này cũng như chứng minh được phản biện xã hội chính là động lực cho sự phát triển thì khi đó việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật với mục đích tạo ra một cơ sở pháp lý và cơ chế rõ ràng cho hoạt động này mới có khả năng được thực hiện một cách