3 Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ X, tr
2.1.1. Ưu điểm và nguyên nhân
Những ưu điểm trong quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật về phản biện xã hội ở Việt Nam hiện nay được thể hiện thông qua một số điểm sau đây:
Thứ nhất, sự nhận thức và tư duy pháp lý của các chủ thể thực hiện chức năng xây dựng và hoàn thiện pháp luật về PBXH đã có nhiều sự thay đổi theo chiều hướng ngày càng tiến bộ.
Tư duy và nhận thức pháp lý đối với một vấn đề cụ thể có ý nghĩa rất quan trọng đặc biệt đối với đối tượng tiến hành hoạt động xây dựng và hoàn thiện pháp luật. Chỉ khi đạt tới sự hoàn chỉnh trong nhận thức, tư duy pháp lý, người ta mới có thể xây dựng và hoàn thiện pháp luật một cách toàn diện và thống nhất. Đối với vấn đề xây dựng và hoàn thiện pháp luật về PBXH, mặc dù nhận thức và tư duy pháp lý của các chủ thể có thẩm quyền ở Việt Nam chưa thể đạt tới sự hoàn chỉnh nhưng đã có những bước chuyển biến đáng kể. Trong các giai đoạn trước đây, thuật ngữ “phản biện xã hội” gần như không được nhắc đến ở Việt Nam, chính vì vậy mà nó không xuất hiện trong bất cứ một VBQPPL nào. Điều đó có nghĩa các nhà làm luật chưa có bất kì nhận thức hay tư duy pháp lý liên quan đến vấn đề PBXH. Chỉ đến khi Việt Nam hòa nhập với xu thế dân chủ hóa cùng nhiều quốc gia trên thế giới – mà PBXH là điểm quan trọng của xu thế này và khi chủ trương thực hiện PBXH chính thức được Đảng cộng sản Việt Nam ghi nhận, nhận thức về phản biện xã hội nói chung, nhận thức đối với việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật về PBXH nói riêng mới có sự thay đổi. Những diễn biến phức tạp của hoạt động này trên thực tế đã tác động tới tư duy, nhận thức của các nhà làm luật đó là cần phải đưa PBXH vào trong khuôn khổ điều chỉnh của pháp luật, giống như nhiều hiện tượng xã hội khác. Từ sự thay đổi này, việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật về PBXH đã từng bước được triển khai, và trong hệ thống pháp luật Việt Nam, đã bắt đầu xuất hiện các quy định pháp luật về PBXH.
Thứ hai, là sự thể chế hóa các quan điểm chỉ đạo của Đảng về PBXH đã được các cơ quan chức năng và chủ thể có thẩm quyền tiến hành một cách khá kịp thời. Pháp luật thực chất là sự thể chế hóa những đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng. Cho nên trước khi được quy định trong các VBQPPL và các văn bản hướng dẫn thi hành, chủ trương tạo điều kiện cho hoạt động PBXH được ghi nhận trong các văn kiện quan trọng của
Đảng cộng sản Việt Nam. Trước năm 2000, khái niệm PBXH hầu như chưa được đề cập trong bất kì văn bản nào. Vì vậy, Hội Nghị Ban chấp hành trung ương VII khóa IX năm 2003 được xem là một sự kiện đánh dấu mốc quan trọng khi đã mở ra bước đầu chủ trương PBXH với tinh thần mở rộng vai trò tư vấn, phản biện của các Hội khoa học – kĩ thuật chuyên ngành đối với các đề án phát triển kinh tế - xã hội. Đây chưa phải là PBXH theo nghĩa đầy đủ của nó nhưng đã ghi nhận chức năng phản biện của các tổ chức xã hội – nghề nghiệp.Tiếp đó, trong văn kiện Đại hội lần thứ X của Đảng (4- 2006), khái niệm PBXH đã chính thức được ghi nhận: “ Nhà nước ban hành cơ chế để Mặt trận và các đoàn thể nhân dân thực hiện tốt vai trò giám sát và phản biện xã hội” và “ Xây dựng quy chế giám sát và phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức chính trị - xã hội và nhân dân đối với việc hoạch định đường lối chủ trương, chính sách, quyết định lớn của Đảng và việc tổ chức thực hiện, kể cả đối với công tác tổ chức và cán bộ”. Sự ghi nhận chức năng PBXH của Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể nhân dân trong một văn kiện chính trị có giá trị cao nhất của Đảng đã mở ra hướng đột phá để cấu trúc lại chức năng, vai trò của Mặt trận và các đoàn thể nhân dân trong tiến trình đổi mới. Đồng thời, văn kiện Đại hội X của Đảng cũng đã mở ra hướng đi cho PBXH khi chỉ rõ những vấn đề mà nhân dân và các tổ chức đoàn thể được phép phản biện. Và thực tế đã chứng minh rằng, từ khi có chủ trương này, hoạt động PBXH đã diễn ra sôi nổi và thu được những kết quả đáng mừng. Vai trò quan trọng và tầm ảnh hưởng của PBXH tới đời sống chính trị - xã hội của đất nước tiếp tục là cơ sở để Đảng ta ghi nhận, phát triển hoạt động phản biện xã hội trong Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011) được thông qua tại Đại hội Đảng cộng sản Việt Nam lần thứ XI. Trong đó: “Đảng tôn trọng tính tự chủ, ủng hộ mọi hoạt động tự nguyện, tích cực, sáng tạo và chân thành lắng nghe ý kiến
đóng góp của Mặt trận và các đoàn thể. Đảng, Nhà nước có cơ chế, chính sách, tạo điều kiện để Mặt trận và các đoàn thể nhân dân hoạt động có hiệu quả, thực hiện vai trò giám sát và phản biện xã hội”. Chủ trương này, với việc đề ra nhiệm vụ là xây dựng cơ chế giúp các chủ thể tiến hành PBXH đã đáp ứng rất kịp thời nhu cầu bức thiết nảy sinh từ hoạt động PBXH ở Việt Nam hiện nay, đó là cần có những quy định cụ thể của pháp luật để điều chỉnh. Trên thực tế, chủ trương thực hiện PBXH và xây dựng cơ chế đối với vấn đề này của Đảng ta đã nhận được sự ủng hộ từ cả hai phía là Nhà nước và xã hội. Các cơ quan có thẩm quyền đã bắt tay ngay vào việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật về PBXH nhằm cụ thể hóa chủ trương, đường lối của Đảng và bước đầu đáp ứng được phần nào nhu cầu điều chỉnh của thực tế.
Về môi trường pháp lý, rà soát các VBQPPL từ trước đến nay cho thấy, sự quy định điều chỉnh của pháp luật về PBXH được thể hiện trong rất nhiều văn bản có hiệu lực pháp lý khác nhau. Ngay cả từ trước khi có chủ trương của Đảng ta về PBXH đề ra tại Đại hội lần thứ X, mặc dù không đề cập một cách trực tiếp nhưng tinh thần thực hiện PBXH đã được quy định trong một số VBQPPL. Từ văn bản pháp lý có hiệu lực cao nhất là Hiến pháp đến những văn bản hướng dẫn thi hành, PBXH đều được đề cập đến một cách trực tiếp hoặc gián tiếp. Điều đó chứng tỏ rằng, cơ sở để chúng ta tiếp tục thực hiện việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật về PBXH trong thời điểm hiện nay đã được hình thành trong một khoảng thời gian khá dài.
Ngay từ những năm đầu của thập niên 90, các nhà làm luật đã bắt đầu xây dựng nên các quy định pháp luật được xem là cơ sở để tiến hành hoạt động PBXH. Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) quy định các quyền của công dân, trong đó có các quyền như“…tham gia quản lý Nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận các vấn đề chung của nhà nước và địa
phương, kiến nghị với cơ quan Nhà nước, biểu quyết khi Nhà nước tổ chức trưng cầu dân ý.” ( Điều 53); quyền “…tự do ngôn luận, tự do báo chí; có quyền được thông tin; có quyền hội họp, lập hội, biểu tình theo quy định của pháp luật.” (Điều 69). Đây là hai trong số các quyền cơ bản làm cơ sở cho việc tham gia PBXH của các tầng lớp nhân dân. PBXH thực chất là việc các tổ chức, cá nhân thể hiện tiếng nói quan điểm của mình đối với đường lối của Đảng, pháp luật của Nhà nước. Đây là một hoạt động thể hiện quyền làm chủ của nhân dân, thể hiện tính chất dân chủ của Nhà nước ta. Nhà nước ta là nhà nước của dân, do dân, vì dân, nhân dân phải là trung tâm trong việc thực hiện quyền lực nhà nước. Vì vậy, việc ghi nhận quyền được tham gia các hoạt động quản lý nhà nước, quyền được thể hiện tiếng nói của mình đối với vấn đề của nhà nước là điều tất yếu. Hoạt động PBXH là một trong những hình thức để nhân dân thực hiện quyền cơ bản này. Cho nên việc quy định những quyền cơ bản nêu trên trong chế định công dân – Hiến pháp năm 1992 được xem là cơ sở pháp lý quan trọng để mọi công dân tiến hành PBXH. Đồng thời, việc quy định này cũng đã chứng tỏ rằng, tinh thần xây dựng pháp luật về PBXH đã được manh nha từ cách đây nhiều năm mặc dù đó mới chỉ là những bước đi đầu tiên.
Những quy định trên của Hiến pháp đã tạo đà cho các cá nhân, tổ chức có thẩm quyền tiếp tục việc xây dựng các quy định cụ thể để pháp luật về PBXH trở nên đầy đủ và thống nhất hơn. Từ các văn bản luật về tổ chức bộ máy Nhà nước, các luật chuyên ngành đến các văn bản dưới luật quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành đã được các chủ thể có thẩm quyền tiếp tục ghi nhận một trực tiếp hoặc gián tiếp quyền được PBXH của công dân trong các lĩnh vực khác nhau đồng thời còn điều chỉnh một số vấn đề, khía cạnh liên quan đến PBXH. Những quy định trong các văn bản này phần nào đã chuyển tải được tư tưởng chỉ đạo của Đảng là đưa phản biện xã hội
đến gần hơn với quần chúng nhân dân và biến nó trở thành một hoạt động quan trọng và thường xuyên trong đời sống chính trị - xã hội ở nước ta. Pháp luật ở Việt Nam hiện nay đã quy tụ khá nhiều loại văn bản với những giá trị pháp lý khác nhau điều chỉnh một cách gián tiếp các vấn đề liên quan đến hoạt động PBXH. Trong đó, bao gồm các văn bản Luật về tổ chức bộ máy như Luật tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND); Uỷ ban nhân dân (UBND); Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 1999, các văn bản luật chuyên ngành như Luật Báo chí năm 1999 sửa đổi bổ sung năm 2009; Luật thanh tra năm 2004; Luật Phòng chống tham nhũng năm 2005 và các văn bản dưới luật như Chỉ thị số 14 của Thủ tướng Chính phủ năm 2000 về việc triển khai thực hiện các biện pháp nhằm đẩy mạnh và nâng cao hiệu quả hoạt động của Liên hiệp các Hội khoa học và kĩ thuật Việt Nam; Luật khoa học và công nghệ năm 2000; Nghị định số 81 năm 2002 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật khoa học và công nghệ; Quyết định số 22 của Thủ tướng Chính phủ năm 2002 về hoạt động tư vấn, phản biện về giám định xã hội; Nghị định số 88 năm 2003 quy định về tổ chức, hoạt động và quản lí Hội; Nghị định số 79 năm 2003 về ban hành cơ chế thực hiện dân chủ ở cơ sở, Pháp lệnh dân chủ ở xã, phường, thị trấn năm 2007; Quyết định số 97 năm 2009 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành danh mục các lĩnh vực cá nhân được phép thành lập tổ chức khoa học và công nghệ...
Trong quá trình bàn bạc, thảo luận để thể chế hóa vấn đề PBXH, Đảng và Nhà nước ta đều có chung một nhận định : đây là một vấn đề mới, ở nước ta chưa có tiền lệ, vì thế nên thí điểm từng bước, rút kinh nghiệm rồi mới làm trên diện rộng. Và Hà Nội là địa phương đầu tiên được chọn để tổ chức thí điểm việc thể chế hóa các quan điểm chỉ đạo của Đảng về PBXH. Ở Hà Nội, Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc thành phố Hà Nội, HĐND, UBND
thành phố đã ký văn bản liên tịch giữa ba bên dưới hình thức là Quy chế phối hợp tổ chức PBXH của thành phố Hà Nội. Quy chế này bao gồm bốn chương, trong đó quy định những vấn đề cơ bản nhất về phản biện xã hội, như khái niệm, chủ thể, mục đích, nguyên tắc, đối tượng, nội dung, quyền và trách nhiệm của các bên trong việc thực hiện phản biện xã hội...Đây không phải là một văn bản có giá trị pháp lý cao và mới chỉ có hiệu lực trong phạm vi một địa phương, nhưng đã thể hiện những bước tiến nhất định của hoạt động xây dựng và hoàn thiện pháp luật đang ngày càng diễn biến theo chiều sâu, rõ ràng hơn và cụ thể hơn. Trên thực tế, việc xây dựng văn bản này đã tạo cơ sở giúp cho một số hoạt động được thực hiện khá hiệu quả, mô hình này có thể coi là thí điểm trong việc thực hiện chức năng phản biện và cần được tham khảo.
Đáp ứng nhu cầu của thực tiễn, bước đầu những quy định pháp luật điều chỉnh hoạt động PBXH đã được xây dựng ,để trên cơ sở đó, các nhà làm luật sẽ tiếp tục hoàn thiện để chúng trở nên toàn diện và thống nhất hơn.
Thứ ba, nội dung và hình thức của pháp luật về PBXH đã phần nào đáp ứng được nhu cầu của thực tiễn đời sống. PBXH là một vấn đề phức tạp, cần được nghiên cứu, tiếp cận về nhiều phương diện như chủ thể, nội dung, đối tượng, hình thức thực hiện, cơ chế tiếp nhận và xử lí các ý kiến phản biện...Trong khi tiến hành hoạt động xây dựng và hoàn thiện pháp luật, các chủ thể có thẩm quyền cũng rất lưu ý tới việc giải quyết những vấn đề này để tạo cơ sở pháp lý cho các chủ thể tiến hành PBXH. Điều đó thể hiện ở việc, trong các loại văn bản có giá trị pháp lý và hình thức khác nhau, từ VBQPPL đến các văn bản áp dụng pháp luật, những nội dung cụ thể liên quan đến phản biện xã hội đã phần nào được các nhà làm luật lí
giải. Đây là một tiến bộ đáng kể cho thấy pháp luật về PBXH đang từng bước được cụ thể hóa.
Liên quan tới quy định pháp luật về chủ thể tham gia PBXH, bước đầu trong các VBQPPL đã có sự quy định một cách gián tiếp chức năng PBXH đối với một số loại chủ thể thông qua một số hình thức hoạt động của các chủ thể. Trong số các chủ thể tham gia phản biện, MTTQVN là chủ thể có vai trò quan trọng nhất. Vì PBXH vừa là quyền, vừa là chức năng và nhiệm vụ của Mặt trận. Trước khi có sự chỉ đạo chính thức của Đảng về chức năng phản biện xã hội của Mặt trận trong văn kiện Đại hội Đảng lần thứ X, các nhà làm luật đã sớm đưa ra những quy định được xem là cơ sở cho việc thực hiện chức năng PBXH của Mặt trận. Điều 9 Hiến pháp 1992 quy định “…Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên là cơ sở chính trị của chính quyền nhân dân. Mặt trận phát huy truyền thống đoàn kết toàn dân, tăng cường sự nhất trí về chính trị và tinh thần trong nhân dân, tham gia xây dựng và củng cố chính quyền nhân dân, cùng Nhà nước chăm lo và bảo vệ lợi ích chính đáng của nhân dân, động viên nhân dân thực hiện quyền làm chủ, nghiêm chỉnh thi hành Hiến pháp và pháp luật, giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước, đại biểu dân cử và cán bộ, viên
chức nhà nước”. Quy định của Hiến pháp về chức năng của MTTQVN
tiếp tục được chi tiết tại các VBQPPL khác. Trong Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam 1999, chức năng này đã được thể hiện một phần thông qua một số điều như Điều 2, Điều 6, Điều 7, Điều 8, Điều 9, Điều 12…Các quy định này mặc dù không nói đến chức năng PBXH mà chỉ đề cập đến chức năng giám sát của Mặt trận, nhưng một số hình thức của hoạt động phản biện đã được thể hiện phần nào trong nội dung các quy định này. Kể từ khi có chủ trương của Đảng là: “Nhà nước ban hành cơ chế để Mặt trận và các đoàn thể nhân dân thực hiện tốt vai trò giám sát và phản biện xã hội”,
