24 Xem: Ngân hàng Thế giới: Việt Nam cải cách để đẩy mạnh XK, Hà Nội, 2001, tr
1.2.3. Chính sách tỷ giá hối đoá
Nh− đã phân tích trong ch−ơng I, tỷ giá hối đoái có tác động trực tiếp đối với hoạt động XNK và do đó ảnh h−ởng đến CCTM. Chính vì vậy, sử dụng chính sách tỷ giá hối đoái là một trong những biện pháp quan trọng để điều chỉnh CCTM, đặc biệt đối với các n−ớc đang phát triển cần đẩy mạnh hội nhập KTQT. Trong hoạt động KTĐN, mục tiêu của chính sách tỷ giá hối đoái là khuyến khích XK và hạn chế NK, tạo môi tr−ờng đầu t− ổn định, hấp dẫn, tăng c−ờng nguồn dự trữ ngoại tệ.
Tr−ớc 1989, trong cơ chế tập trung, bao cấp, Việt Nam áp dụng một tỷ giá cố định, áp đặt chủ quan không dựa theo tín hiệu thị tr−ờng quốc tế và nhu cầu trao đổi th−ơng mại giữa n−ớc ta và các n−ớc. Tỷ giá hối đoái trong thời gian này không đ−ợc sử dụng với t− cách là một công cụ quản lý kinh tế vĩ mô mà chỉ là một ph−ơng tiện ghi sổ để theo dõi hoạt động XNK giữa các n−ớc,
25
Theo một kết quả điều tra gần đây của Ch−ơng trình phát triển Liên hợp quốc và Viện nghiên cứu quản lý kinh tế TW đối với 100 doanh nghiệp ở Hà Nội và thành phố HCM cho thấy: (i) mức đầu t− cho đổi mới công nghệ, thiết bị của doanh nghiệp chỉ chiếm 3% doanh thu cả năm (ii) 80% doanh nghiệp sử dụng công nghệ của những năm 80 thế kỷ tr−ớc, 7% cán bộ có trình độ kỹ thuật tiếp cận với công nghệ hiện đại (iii) tỷ lệ NK công nghệ của Việt Nam chỉ chiếm d−ới 10% trong khi đó tỷ lệ này ở các n−ớc nh− Thái Lan, Malaysia là 40%. Cách đây 30 năm các n−ớc này (kể cả Hàn Quốc) chỉ có trình độ t−ơng đ−ơng Việt Nam.
chủ yếu với Liên Xô. Chính sách tỷ giá hối đoái nh− vậy đã kìm hãm động lực của các doanh nghiệp hoạt động XNK.
Trong giai đoạn 1989-1992, chính sách tỷ giá của Việt Nam đã đ−ợc điều chỉnh thích nghi hơn với xu h−ớng vận động của nền kinh tế đang trong quá trình chuyển sang kinh tế thị tr−ờng và hội nhập KTQT. Trong thời gian này, tỷ giá đ−ợc xác định thông qua các giao dịch tại hai trung tâm giao dịch ngoại tệ ở thành phố Hồ Chính Minh và thành phố Hà Nội, do đó khách quan hơn và sát với thị tr−ờng hơn. Chính sách tỷ giá cũng đã tạo thuận lợi cho hoạt động XNK, thể hiện việc tăng tr−ởng XK và NK ở mức cao. Một đặc điểm nỗi bật trong giai đoạn này là tỷ giá hối đoái trên thị tr−ờng tự do khác xa với thị tr−ờng chính thức do ngân hàng nhà n−ớc công bố, đặc biệt là những năm 1989-1990. Nguyên nhân của tình trạng này là do Nhà n−ớc chuyển từ hình thức tỷ giá kết toán nội bộ bình quân cho tất cả các nhóm hàng sang chế độ tỷ giá ổn định theo nhóm hàng nhằm duy trì sự ổn định giá cả vật t− và hoạt động XNK. Để giảm bớt chênh lệch tỷ giá nhằm tiến tới điều hành tỷ giá dựa chủ yếu vào quan hệ cung cầu trên thị tr−ờng, Nhà n−ớc đã thông qua chính sách tỷ giá linh hoạt hơn - điều chỉnh tỷ giá chính thức theo tỷ giá trên thị tr−ờng tự do sao cho mức chênh lệch nhỏ hơn 20%. Tuy nhiên, hậu quả của sự điều chỉnh này là giá USD tăng vọt, đồng tiền VN liên tục bị mất giá so với USD. Trong lúc XK ch−a khẳng định đ−ợc vị thế trên thị tr−ờng quốc tế, sự giảm giá VND so với USD làm cho giá NK tăng nhanh, tăng chi phí đầu vào của sản xuất và gia tăng lạm phát. Trong giai đoạn này, tỷ lệ lạm phát tăng trở lại: từ 34,7% năm 1989 lên 67,5% trong hai năm 1990 và 1991.
Mặc dầu còn nhiều bất cập, nh−ng điều chỉnh tỷ giá trong giai đoạn 1989-1992 là b−ớc khởi đầu cho sự hình thành tỷ giá theo thị tr−ờng, là khâu đột phá trong quá trình đổi mới chính sách tỷ giá của n−ớc ta. Tỷ giá đ−ợc điều chỉnh sát hơn với quan hệ cung cầu ngoại tệ và XNK. Giá của đồng Việt Nam đ−ợc định gần với giá trị thực của nó. Sự phá giá của VNĐ ở giai đoạn này là cần thiết, làm giảm chênh lệch giữa tỷ giá chính thức và tỷ giá thị tr−ờng tự do.
Trong giai đoạn 1993-1996, Ngân hàng Nhà n−ớc gia tăng mức độ can thiệp vào thị tr−ờng ngoại hối để ổn định tỷ giá và tăng sức mua của VNĐ. Tỷ giá chính thức đã đ−ợc công bố, thống nhất cho mọi hoạt động có liên quan đến tỷ giá chính thức. Trên cơ sở tỷ giá chính thức, tỷ giá giao dịch giữa các
ngân hàng th−ơng mại với khác hàng đ−ợc xác định trong phạm vi biên độ + 0,5% so với tỷ giá chính thức. Sự can thiệp tích cực của Ngân hàng Nhà n−ớc trong giai đoạn này đã góp phần hạn chế biến động của tỷ giá VNĐ/USD tr−ớc những biến động của giá đô la Mỹ, làm cho tỷ giá giữa đồng Việt Nam và đô la Mỹ t−ơng đối ổn định, luôn giao động xung quanh mức 11.000VNĐ/USD. Việc duy trì tỷ giá ổn định trong giai đoạn này đã củng cố sức mua trong n−ớc của đồng Việt Nam, kiềm chế lạm phát, thúc đẩy hoạt động thu hút vốn nội tệ vào ngân hàng và khuyến khích đầu t− n−ớc ngoài. Tuy nhiên việc cố định tỷ giá trong một thời gian dài đã làm nảy sinh một loạt vấn đề. Qua 4 năm phát triển kinh tế (1993-1996), tỷ lệ lạm phát là 37% trong khi tỷ giá của đồng VN so với đô la Mỹ chỉ tăng 2% đã đ−a đến một thực tế là mức giá cả t−ơng đối của hàng nội địa thực tế đã tăng lên 30% so với hàng ngoại. Hay nói cách khác, hàng nội đã mất dần khả năng cạnh tranh của mình trên cả thị tr−ờng trong n−ớc và quốc tế. Cả XK và NK đều tăng lên trong giai đoạn này, song NK đã tăng nhanh hơn đáng kể, làm cho thâm hụt CCTM liên tục tăng lên, đạt mức kỷ lục 12,6% năm 1996.
Nh− vậy, chính sách tỷ giá trong giai đoạn này là củng cố và duy trì sức mua của đồng Việt Nam nhằm tạo môi tr−ờng kinh tế - xã hội ổn định, thúc đẩy phát triển kinh tế. Tuy nhiên do sự ổn định tỷ giá trong thời gian dài đã làm cho đồng Việt Nam tăng giá so với USD, điều này làm ảnh h−ởng xấu đến XK và sản xuất thay thế NK. Kết quả là gia tăng thâm hụt CCTM.
Giai đoạn 1997 đến nay, chính sách tỷ giá đ−ợc điều chỉnh theo h−ớng tự do hoá, giảm dần yếu tố hành chính trong việc xác định tỷ giá giao dịch trên thị tr−ờng nhằm ổn định kinh tế vĩ mô và làm cho nền kinh tế thích nghi dần với bối cảnh hội nhập kinh tế. Nhìn lại quá trình diễn biến tỷ giá và điều chỉnh tỷ giá của ngân hàng nhà n−ớc từ năm 1997 đến nay, chúng ta nhận thấy có một số mặt tích cực và hạn chế sau:
- Việc tăng c−ờng quản lý ngoại tệ trong giai đoạn 1997 - 1998 và điều chỉnh linh hoạt hệ thống tỷ giá từ năm 1999 đã góp phần ổn định cung - cầu ngoại tệ trong n−ớc, tập trung đ−ợc một số l−ợng lớn ngoại tệphục vụ cho nhu cầu NK của nền kinh tế. Bên cạnh đó, hoạt động quản lý ngoại hối trong thời gian này cũng góp phần ngăn chặn ảnh h−ởng của cuộc khủng hoảng khu vực đối với nền kinh tế - tài chính Việt Nam. Cơ chế điều hành tỷ giá dựa trên việc
quy định tỷ giá chính thức và biên độ giao dịch cho các ngân hàng th−ơng mại đã tạo điều kiện cho ngân hàng nhà n−ớc dễ dàng kiểm soát, điều tiết đ−ợc thị tr−ờng hối đoái, tr−ớc hết là thị tr−ờng ngoại tệ liên ngân hàng. Biên độ dao động xung quanh tỷ giá chính thức là một công cụ hữu hiệu trong suốt thời kỳ qua, góp phần đạt đ−ợc sự ổn định t−ơng đối của tỷ giá hối đoái. Mặc dù tỷ giá trên thị tr−ờng tự do có không ít những biến động phức tạp nh−ng Nhà n−ớc vẫn ổn định đ−ợc tỷ giá cho 90% l−ợng ngoại tệ giao dịch. Nhờ áp dụng biên độ giới hạn một cách có hiệu quả nên trong thời gian này, ta đã tránh đ−ợc những đột biến lớn về tỷ giá.
- Từ đầu năm 1999 đến giữa năm 2002, ngân hàng nhà n−ớc quy định trần tỷ giá giao ngay bằng tỷ giá bình quân trên thị tr−ờng ngoại tệ liên ngân hàng cộng 0,1% mà không quy định chiều ng−ợc lại, nghĩa là ngân hàng nhà n−ớc chỉ khống chế chiều tăng tỷ giá. Điều này tạo tâm lý cho thị tr−ờng là tỷ giá chỉ biến động tăng một chiều, nên đã kích thích các hoạt động đầu cơ tỷ giá. Ngoài ra, việc khống chế tỷ giá kinh doanh ở mức 0,1% là quá hẹp, không thúc đẩy đ−ợc việc yết giá cạnh tranh giữa các ngân hàng, tạo sức ì trong kinh doanh và thủ tiêu tính năng động của thị tr−ờng. Đứng tr−ớc tình hình khan hiếm ngoại tệ, thị tr−ờng luôn chịu áp lực cầu lớn hơn cung, trong khi tỷ giá lại bị khống chế trần tối đa, nên thị tr−ờng có lúc rơi vào tình trạng "mua tranh, bán ép". Tr−ớc thực trạng này, từ ngày 1/7/2002 ngân hàng nhà n−ớc nới lỏng biên độ tỷ giá mua, bán giao ngay giữa đồng Việt Nam và đô la Mỹ so với tỷ giá giao dịch bình quân trên thị tr−ờng liên ngân hàng từ 0,1% lên + 0,25%.
Xét trong lĩnh vực tiền tệ, từ năm 1997 đến nay, việc điều chỉnh kịp thời tỷ giá đã góp phần giải quyết một b−ớc tình trạng ng−ng trệ của thị tr−ờng liên ngân hàng, doanh số giao dịch trên thị tr−ờng ngoại tệ liên ngân hàng đã có xu h−ớng tăng lên, cung ngoại tệ đ−ợc khuyến khích hơn, đáp ứng đ−ợc nhu cầu ngoại tệ cho nền kinh tế. Việc điều chỉnh này đã giảm bớt sức ép đối với nguồn dự trữ nhà n−ớc về ngoại tệ, làm tăng dự trữ quốc tế. Mặt khác, ngân hàng nhà n−ớc đã nắm bắt đ−ợc tình hình cung - cầu về ngoại tệ thông qua thị tr−ờng liên ngân hàng để thực hiện can thiệp với mức độ thích hợp. Bằng cách kết hợp với các biện pháp quản lý ngoại hối, các chính sách thu hút kiều hối, việc điều hành tỷ giá trong những năm này đã có tác động tích cực tới tăng
nguồn dự trữ ngoại tệ (thông qua việc thúc đẩy mạnh XK, kiểm soát NK dẫn tới tăng cung ngoại tệ).
Nh− vậy, tác động của chính sách quản lý ngoại hối và chính sách tỷ giá đã xoá bỏ đ−ợc hình trạng mất cân đối cung cầu ngoại tệ trên thị tr−ờng, giải quyết khó khăn về cung ngoại tệ, đáp ứng nhu cầu ngoại tệ của các doanh nghiệp, giảm sức ép lên tỷ giá hối đoái. Xét theo tiến trình thì chính sách quản lý ngoại hối của Việt Nam đến thời kỳ này đã đ−ợc xây dựng một cách có hệ thống hơn tr−ớc nhằm từng b−ớc thực hiện khả năng chuyển đổi của đồng Việt Nam trong các giao dịch ngoại hối.
Xét trong lĩnh vực th−ơng mại, mối quan tâm chính của chính sách tỷ giá trong giai đoạn này xoay quanh một vấn đề gây nhiều tranh cãi: tỷ giá nh−
thế nào là hợp lý? Nhiều tổ chức quốc tế cũng nh− nhiều nhà phân tích gợi ý nên giảm giá hơn nữa đồng Việt Nam, một số khác hoài nghi về tác động của việc phá giá vì lý do nhu cầu NK của Việt Nam hiện nay rất cao và ít nhạy cảm với tỷ giá, trong khi tổng d− nợ USD ở mức rất cao so với GDP. Mặc dù cuộc tranh luận cho đến nay vẫn ch−a ngã ngũ nh−ng chính sách tỷ giá của Việt Nam trong giai đoạn này vẫn thể hiện hai đặc điểm căn bản: Thứ nhất, khuynh h−ớng chủ đạo của các nhà lập chính sách là thừa nhận sự cần thiết của việc giảm giá đồng Việt Nam; Thứ hai, sự thừa nhận này đ−ợc thể hiện qua một hàm ý chính sách giảm giá theo ph−ơng pháp từ từ, chứ không dùng liệu pháp sốc. Đây là bài học kinh nghiệm rút ra trong giai đoạn 1993-1996, nhằm tránh sức ép lên đồng nội tệ xuất phát từ tâm lý đầu cơ.
Nhiều nghiên cứu định l−ợng cho thấy, trong thời gian qua, ảnh h−ởng của tỷ giá hối đoái đối với CCTM là không rõ nét26. Nguyên nhân chủ yếu là do một tỷ trọng lớn sản phẩm XK của ta là sản phẩm thô (dầu thô, thuỷ sản, cà phê, gạo, hạt điều, chè…). Sản l−ợng của các sản phẩm này lệ thuộc khá nhiều
26
Tác giả Nguyễn Văn Công cùng nhóm nghiên cứu dựa vào mô hình ảnh h−ởng của tỷ giá hối đoái đối với cán cân th−ơng mại của Marshall-Lerner để xem xét ảnh h−ởng của tỷ giá hối đoái thực tế đến khối l−ợng XNK của Việt Nam trong thời gian từ 1989 đến 2001. Kết quả nghiên cứu cho thấy việc phá giáđồng Việt Nam không có tác dụng cải thiện cán cân th−ơng mại ở Việt Nam trong thời gian này. Xem thêm: Nguyễn Văn Công: Chính sách tỷ giá hối đoái trong tiến trình hội nhập kinh tế ở Việt Nam, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2004, tr.98-118.
vào các điều kiện tự nhiên (trữ l−ợng tài nguyên, thời tiết, đất đai…), nên về cơ bản ít co giãn về nguồn cung ứng khi có sự thay đổi giá cả t−ơng đối, đặc biệt trong ngắn hạn. Trong khi đó, các sản phẩm của ngành công nghiệp chế biến th−ờng đ−ợc coi là nhạy cảm hơn với sự biến động của giá cả t−ơng đối thì một số sản phẩm có kim ngạch khá nh− hàng may mặc, giày dép, điện tử, đồ gỗ lại phụ thuộc nặng nề vào nguồn nguyên liệu NK, còn các sản phẩm chế biến khác lại chiếm tỷ trọng rất khiêm tốn trong tổng kim ngạch XK, nên ít khai thác đ−ợc lợi thế từ sự thay đổi tỷ giá (đặc biệt là trong tr−ờng hợp phá giá đồng nội tệ). Về phía NK, phần lớn hàng NK của ta là máy móc, thiết bị, nguyên, nhiên liệu và phụ tùng mà sản xuất trong n−ớc ch−a thể đáp ứng đ−ợc, và do vậy, cũng ít nhạy cảm với những biến động của tỷ giá hối đoái27.
Nền kinh tế n−ớc ta hiện đang ở tình trạng vừa thiếu hụt cán cân thanh toán quốc tế, vừa có tỷ lệ thất nghiệp cao. Một chính sách giảm giá nhẹ đồng Việt Nam d−ờng nh− sẽ có tác dụng tích cực trong việc cải thiện đồng thời cả cân bằng bên trong và cân bằng bên ngoài: Khuyến khích XK, hạn chế NK, sử dụng đầy đủ hơn các nguồn lực hiện có, làm tăng việc làm, tăng sản l−ợng và thu nhập của nền kinh tế. Tất nhiên, chỉ riêng chính sách tỷ giá hối đoái không đủ khả năng duy trì đồng thời cả trạng thái cân bằng bên trong và cân bằng bên ngoài. Vì vậy, Chính phủ cần thực thi đồng bộ nhiều chính sách, trong đó tr−ớc hết là các vai trò của chính sách tài khoá và tiền tệ. Chính sách tài khoá và chính sách tiền tệ có ảnh h−ởng trực tiếp hơn đến cân bằng bên trong thông qua tác động lên tổng cầu, đồng thời cũng có ảnh h−ởng nhất định đến cân bằng bên ngoài thông qua ảnh h−ởng đến NK và dòng luân chuyển vốn quốc tế.
Có nhiều yếu tố tác động đến khả năng cạnh tranh quốc tế của hàng Việt Nam, trong đó TGHĐ đóng vai trò quan trọng. Tuy nhiên tác động của tỷ giá đến nền kinh tế nh− "con dao hai l−ỡi". Chẳng hạn, chính sách phá giá đồng nội tệ có thể kích thích XK, làm tăng tổng cầu và sản l−ợng của nền kinh tế quốc dân, nh−ng lại làm tổn th−ơng đến các nhà sản xuất trong n−ớc sử dụng các đầu vào NK (do họ phải đối mặt với giá đầu vào và giá thành sản xuất cao hơn), đồng thời ng−ời tiêu dùng trong n−ớc cũng bị tổn hại do phải mua hàng NK với giá cao hơn. Ng−ợc lại, nếu đồng nội tệ đ−ợc đánh giá quá cao sẽ gây
27
Nguyễn Văn Công: Chính sách tỷ giá hối đoái trong tiến trình hội nhập kinh tế ở Việt Nam, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2004, tr.133
