Trong một thời gian dài, chế độ tỷ giá VND về cơ bản là chế độ tỷ giá cố định, lại trải qua lạm phát cao đã làm cho tỷ giá chính thức VND/USD luôn thấp hơn tỷ giá cân bằng cung cầu trên thị trờng. Gần đây, cùng với công cuộc đổi mới chuyển sang nền kinh tế thị trờng, cơ chế điều hành tỷ giá đã có những đổi mới căn bản theo hớng thị trờng ngày càng tăng. Tuy nhiên, chế độ tỷ giá của VND hiện nay cha phải là chế độ tỷ giá thả nổi, việc xác định tỷ giá hiện vẫn cha thoát khỏi ý định chủ quan của Ngân hàng nhà nớc, do đó vẫn cha phản ánh đúng quan hệ cung - cầu ngoại tệ trên thị trờng.
Theo qui định hiện hành, tỷ giá tối đa các Ngân hàng thơng mại đợc phép áp dụng trong giao dịch không đợc vợt quá tỷ giá giao dịch bình quân trên thị trờng ngoại tệ liên ngân hàng cộng 0,25%. Thực tế cho thấy, trong những năm gần đây tình trạng cung cầu trên thị trờng ngoại tệ luôn ở trong tình trạng căng thẳng, các Ngân hàng thơng mại luôn áp dụng tỷ giá giao dịch kịch trần cho phép, tức là bằng tỷ giá giao dịch bình quân trên thị trờng ngoại tệ liên ngân hàng cộng 0,25%. Điều này hàm ý rằng, nếu Ngân hàng nhà nớc lấy tỷ giá giao dịch thực này làm tỷ giá công bố cho ngày hôm sau, thì mỗi ngày tỷ giá sẽ phải tăng 38 VND/USD, chứ không phải ba bốn ngày mới tăng có vài đồng, thậm chí có ngày giảm nh hiện nay. Chính vì vậy, tỷ giá trên thị trờng ngoại tệ liên ngân hàng về thực chất là do Ngân
hàng nhà nớc ấn định, chứ không phải là tỷ giá đợc hình thành theo quan hệ cung cầu.
Việc hình thành tỷ giá không thích ứng với quan hệ cung cầu nh hiện nay là nguyên nhân chính dẫn tới việc hình thành và phát triển thị trờng ngoại tệ tự do không chịu sự quản lý của nhà nớc. Có thể nói, thị trờng ngoại tệ tự do từ lâu đã tồn tại song hành cùng với thị trờng chính thức, nó chiếm một tỷ trọng không nhỏ trong giao dịch ngoại hối của toàn xã hội (khoảng 20%). Do thị trờng ngoại tệ tự do nằm ngoài sự quản lý của Nhà nớc nên đã gây khó khăn và giảm hiệu lực của việc thực thi và điều hành chính sách tỷ giá. Đây cũng là một phần nguyên nhân làm giảm hiệu lực của chính sách tỷ giá thúc đẩy xuất nhập khẩu của Việt Nam trong thời gian qua.
Hơn thế nữa, hoạt động của thị trờng này đã tiếp tay cho các hoạt động kinh tế bất hợp pháp nh buôn lậu, tham nhũng, rửa tiền . Sự tồn tại của thị tr… ờng tự do còn dẫn đến tình trạng chảy máu ngoại tệ. Theo ớc tính, trong năm 2001, lợng vàng nhập lậu vào Việt Nam là 60 tấn, tơng đơng 600 triệu USD; ngoài ra còn có khoảng 400 triệu USD chuyển lậu ra nớc ngoài để nhập lậu một số hàng hóa khác nh: hàng điện tử, phụ tùng xe máy …