2. Định hớng điều chỉnh chính sách thuế trong quá trình hội nhập kinh tế quốc tế và khu vực
2.2. Định hớng điều chỉnh hệ thống thuế
Với các xu thế chung về toàn cầu hoá và các yêu cầu chung trong các tổ chức kinh tế quốc tế mà ta đang và sẽ tham gia và chiến lợc phát triển kinh tế xã hội của Đảng và Nhà nớc là phấn đấu đa nớc ta trở thành nớc công nghiệp hoá và hiện đại hoá vào năm 2020, mục tiêu của chiến lợc tài chính đối với hội nhập là tiến tới tự do hoá thơng mại hàng hoá về thuế nhập khẩu vào năm 2020.
Về lộ trình, đến nay ta vẫn lấy các kế hoạch phát triển kinh tế 5 năm làm gốc, vì vậy, lộ trình thực hiện chiến lợc (các bớc đi) cũng có tính theo các kế hoạch đó. Cụ thể, giai đoạn 2000-2005, giai đoạn 2006-2010 và giai đoạn 2010-2020. Về tổng thể, có thể xác định nội dung chính của từng giai đoạn nh sau:
- Giai đoạn 2000-2005: là giai đoạn hoàn thành các cam kết của ta về tự do hoá khu vực AFTA và thực hiện các cam kết của Hiệp định thơng mại Việt- Mỹ, nếu Hiệp định này ký đợc trong năm 1999 và một phần các cam kết với APEC.
Đồng thời với việc thực hiện các cam kết đã đợc thoả thuận, giai đoạn này cũng cần đợc tập trung vào việc xây dựng( đối với những chính sách mà ta còn thiếu) và hoàn thiện (đối với những chính sách đã có nhng cha phù hợp) hệ thống các chính sách, chế độ tài chính liên quan nh chính sách thuế nhập khẩu và một số sắc thuế khác để phù hợp với cơ chế thị trờng và với các chuẩn mực và quy định quốc tế và góp phần thúc đẩy năng lực cạnh tranh của các doanh nghiệp thuộc mọi lĩnh vực. Các chính sách hỗ trợ doanh nghiệp có thể tiếp tục đợc áp dụng trong giai đoạn này. Các tác động của hội nhập đến vấn đề ngân sách Nhà nớc, cán cân thanh toán... về cơ bản cần xác định đợc các biện pháp để giải quyết. Việc hoàn thiện và điều chỉnh các chính sách, hệ thống pháp lý
trong giai đoạn này sẽ tạo tiền đề để thực hiện các bớc mở cửa, tự do hoá theo cam kết cho giai đoạn tiếp theo.
- Giai đoạn 2006-2010: là giai đoạn bắt đầu thực hiện các cam kết cụ thể về tự do hoá và mở cửa thị trờng với WTO. APEC mà một số các cam kết còn lại với ASEAN trong AFTA.
Vấn đề làm chính sách trong giai đoạn này chủ yếu đợc tập trung vào việc hoàn chỉnh tiếp theo để phù hợp với các bớc thực hiện cam kết tự do hoá. Các chính sách đồng thời cũng nhằm mục tiêu thực hiện hiện đại hoá và công nghiệp hoá trong nớc.
- Giai đoạn 2010-2020: là giai đoạn tiếp tục và kết thúc thực hiện các cam kết về tự do hoá và mở cửa thị trờng với APEC và có thể là cả WTO, đồng thời hoàn thành quá trình công nghiệp hoá và hiện đại hoá.
Chúng ta phải thẳng thắn công nhận rằng chúng ta là ngời mới nhập cuộc trong “sân chơi” quốc tế nên không thể tránh khỏi những thua thiệt trong thời kỳ đầu. Một điểm yếu của Việt nam hiện nay là chúng ta cha phối hợp giữa các Bộ, ngành để hình thành một chiến lợc mà thờng chia mảng và có thể bị các đối tác lợi dụng, ví dụ EU đòi đợc miễn giảm thuế nhập khẩu đối với mặt hàng rợu, bia, nguyên liệu cho công nghiệp dệt may...; Newzealand, Australia đòi đ- ợcgiảm thuế các sản phẩm sữa; Mỹ đa ra hàng loạt các yêu cầu, đòi hỏi cao hơn yêu cầu của WTO nhằm tối đa hoá lợi ích thơng mại của họ tại Việt nam.... Khi các yêu sách này đợc thoả mãn đồng nghĩa với các nớc khác cũng đợc hởng các u đãi này (theo nguyên tắc không phân biệt đối xử) và còn tạo cơ hội cho các n- ớc khác đa ra các đòi hỏi tơng tự. Điều này sẽ khiến cho hệ thống chính sách của ta rơi vào bị động và phải chạy theo sao cho phù hợp với yêu cầu của tự do hoá thơng mại mà không chú trọng vào khuyến khích đầu t sâu vào khu vực sản xuất.Thêm đó, các hệ quả của tự do hoá thơng mại nh: dôi thừa lao động, cung vợt cầu, đình đốn sản xuất trong nớc, phúc lợi xã hội bị giảm sút... lại cha đợc cân nhắc một cách thấu đáo.
trong hoạch định chính sách sao cho có thể dự tính đợc tác động khi chính sách thay đổi làm ảnh hởng tới lợi ích chung. Trong quá trình cải cách thuế giai đoạn II, hệ thống chính sách thuế cần tập trung chủ yếu vào việc thực hiện hai chức năng cơ bản là đảm bảo thu ngân sách và góp phần tích cực trong điều tiết vĩ mô nền kinh tế. Các mục tiêu xã hội dới hình thức trợ cấp thông qua miễn giảm thuế cần đợc tách biệt khỏi chính sách thuế và đợc thực hiện thông qua cơ chế chi ngân sách.
Mặc dù có một số luật thuế mới đợc ban hành và sửa đổi theo hớng cải cách cho phù hợp với sự phát triển kinh tế mở cửa song nhìn từ khía cạnh hội nhập kinh tế quốc tế hay nói cách khác là để Việt nam có thể tham gia đầy đủ, tích cực vào các tổ chức kinh tế khu vực và quốc tế (ASEAN, APEC và WTO) cũng nh để phù hợp với những cam kết ràng buộc trong Hiệp định thơng mại Việt-Mỹ thì trong một số chính sách thuế hiện nay vẫn còn tồn tại một số điểm khác biệt cần phải xem xét, sửa đổi tiếp trong cải cách thuế giai đoạn II theo
định hớng sau:
2.2.1. Đối với lĩnh vực thuế xuất nhập khẩu trong thơng mại hàng hoá:
Hội nhập quốc tế có nghĩa là tham gia WTO, APEC, ASEM và các tổ chức mang tính đa phơng khác trong tơng lai. Mục tiêu của WTO là tự do hoá dần dần thông qua cơ chế cam kết ràng buộc thuế quan. Mục tiêu của APEC là tự do hoá vào năm 2020 (đối với các nền kinh tế đang phát triển trong đó có Việt nam). Do vậy, định hớng chiến lợc hội nhập là xây dựng mức cam kết ràng buộc phù hợp với WTO, trên cơ sở đó xây dựng lộ trình cắt giảm mức cam kết ràng buộc này xuống 0% vào năm 2020 để thực hiện cho APEC.
Do vậy, chiến lợc hội nhập phải tuân thủ:
- Chủ động tiến hành mở cửa thị trờng, tự do hoá, hạn chế sức ép từ bên ngoài;
- Hỗ trợ và phát triển các ngành có kinh nghiệm cạnh tranh hoặc có tiềm năng cạnh tranh trong tơng lai, lựa chọn những ngành liên kết tạo thành một quy trình khép kín từ khai thác nguyên liệu, bán thành phẩm đến thành phẩm
hoàn chỉnh, những ngành tham gia vào phân công sản xuất trong khu vực và thế giới.
- Có kế hoạch và định hớng xử lý hậu quả đối với những ngành có sức cạnh tranh kém, không thể phát triển đợc, phải chuyển hớng kinh doanh do quá trình cơ cấu lại (đào tạo lại lao động, đầu t vốn, công nghệ khác...)
Do phần cam kết thuế quan và lịch trình cắt giảm thuế gắn chặt với phần lộ trình xoá bỏ các biện pháp phi thuế; trong khi đó cho đến thời điểm hiện nay, lộ trình xoá bỏ các hàng rào phi quan thuế vẫn cha đợc các cơ quan liên quan xây dựng xong. Mặt khác, mức độ thuế quan hoá các biện pháp phi thuế áp dụng cho từng mặt hàng, nhóm mặt hàng cha đợc xác định cho nên cha có căn cứ chính xác để xác định mức thuế suất căn cứ để xác định mức cam kết và lộ trình cắt giảm thuế.
Tuy nhiên, mục tiêu của WTO là tiến tới tự do hoá thông qua cam kết mức thuế quan ràng buộc và đàm phán giảm dần các mức thuế quan ràng buộc này nên trên thực tế, thông thờng một quốc gia khi đã cam kết mức thuế quan ràng buộc cao hơn mức thuế hiện hành áp dụng thì vẫn áp dụng theo mức thuế hiện hành, còn mức thuế ràng buộc chỉ mang ý nghĩa “hành lang an toàn”. Trong trờng hợp cần thiết thì có thể nâng mức thuế nhập khẩu lên với điều kiện không vợt quá mức đã cam kết ràng buộc.
Định hớng điều chỉnh chính sách thuế xuất nhập khẩu cần đợc tiến hành theo ba giai đoạn sau.
A/ Giai đoạn 2000-2005. 1/ Hoàn thiện chính sách:
Trớc hết, do hệ thống thuế quan hiện nay còn nhiều bất cập nên rất cần phải hoàn thiện hơn nữa. Đồng thời việc hoàn thiện chính sách thuế quan này phải luôn gắn chặt với định hớng hội nhập. Do vậy, việc hoàn thiện chính sách thuế quan cần đợc tiến hành theo các bớc sau:
- Hoàn thiện Biểu thuế nhập khẩu:
hội nhập hiện nay sẽ dẫn đến một số thay đổi trong các chức năng của thuế nhập khẩu. Vai trò đối với số thu sẽ mất dần tầm quan trọng và vai trò bảo hộ công nghiệp cũng đợc chuyển dần theo hớng hạn chế và có chọn lọc hơn. Hàng rào bảo hộ này phải đạt đợc mục tiêu khuyến khích chuyển dịch cơ cấu công nghiệp căn cứ theo những lợi thế tơng đối của đất nớc, nâng dần khả năng cạnh tranh, đồng thời giảm dần những nguy cơ đối với các ngành sản xuất trong nớc do bớc quá độ thực hiện mở cửa nền kinh tế. Công cụ chủ yếu để bảo hộ sản xuất trong nớc còn đợc thế giới chấp nhận là thuế nhng thuế cũng phải giảm dần thông qua đàm phán song biên và đa biên.
+ Tính toán các tỷ lệ bảo hộ thực tế, phân tích giá trị gia tăng trong từng ngành sản xuất, phân tích các lợi thế tơng đối, để đảm bảo có thể bảo hộ đúng hớng cho những ngành có lợi thế xuất khẩu, những ngành “non trẻ/ chiến lợc” thuộc lĩnh vực u tiên khuyến khích phát triển trong kế hoạch công nghiệp hoá của đất nớc, nhằm thu hút đợc đầu t (từ nguồn vốn nớc ngoài cũng nh trong n- ớc) vào những ngành cần khuyến khích này. Một biểu thuế quan phù hợp sẽ có tác dụng khuyến khích đầu t phát triển rất lớn, thực hiện chức năng phân phối nguồn lực và quy định xu hớng đầu t hay phát triển ngành trọng điểm rất hiệu quả.
Thiết kế một cơ cấu biểu thuế nhập khẩu với số lợng các thuế suất cần sẽ đợc hạn chế ở mức độ vừa phải để đảm bảo tính đơn giản, trung lập và không bị thay đổi thờng xuyên.
+ Ngoài ra cũng cần xây dựng phơng án điều chỉnh thuế nhập khẩu phù hợp để thay thế các biện pháp phi thuế để giảm bớt một số thủ tục hành chính. Hiện nay, đang có nhiều đầu mối quản lý thơng mại không thống nhất, đặc biệt trong lĩnh vực quản lý chuyên ngành.
- Xây dựng các chính sách có liên quan đến chính sách thuế quan:
+ Đối với thuế đối kháng và thuế chống bán phá giá: do những quy định sơ sài về việc áp dụng hai loại thuế này trong luật thuế xuất nhập khẩu bổ sung
đồng thời tiến hành xây dựng nghị định chi tiết có tham khảo chặt chẽ các quy định của các nớc khác.
+ Hiện nay ta cha có quy định pháp luật gì về vấn đề “quyền tự vệ trong trờng hợp khẩn cấp”. Do sự cần thiết của việc áp dụng các biện pháp tự vệ trong những tình huống khẩn cấp nhằm bảo vệ cán cân thanh toán, hay bảo vệ nền công nghiệp non trẻ trong nớc do có khả năng bị tổn thơng, việc xây dựng văn bản pháp quy về vấn đề tự vệ đợc u tiên hàng đầu.
2/ Xây dựng các cam kết ràng buộc thuế:
Theo quy định của WTO, có ba cách đa ra cam kết thuế quan. Đó là cam kết thuế suất ở mức bằng, thấp hơn hoặc cao hơn thuế suất thực tế. Thông thờng các nớc kém phát triển nh Việt nam thờng chọn phơng thức ràng buộc mức ba (cao hơn thuế suất áp dụng). Nhng để có thể thuyết phục đợc các nớc đàm phán chấp nhận cho ràng buộc trần thì nớc đó sẽ phải chuẩn bị giải thích tại sao các mặt hàng đợc ràng buộc ở mức thuế suất nh vậy. Cụ thể sẽ tiến hành:
- Xác định danh mục nhóm mặt hàng không ràng buộc mức thuế trần: trên cơ sở tham khảo nhóm mặt hàng có thể không ràng buộc thuế theo quy định của GATT/WTO (điều XX và XXI). Bên cạnh đó, Việt nam cũng phải có chủ trơng không chọn những nhóm mặt hàng thuộc những ngành mũi nhọn nh điện, khai thác và chế biến dầu khí, vật liệu xây dựng, hoá chất- phân bón, luyện kim... đặc biệt là những ngành công nghiệp sẽ đợc dự kiến phát triển sau này cũng nh những nhóm mặt hàng hiện nằm trong Danh mục loại trừ hoàn toàn với ASEAN.
Cũng phải thấy rằng, việc xác định đợc những ngành dự kiến sẽ phát triển sau này là rất khó do ta cha xác định đợc rõ chiến lợc phát triển các ngành kinh tế dựa trên sự phân tích kinh tế trong nớc trong mối quan hệ với các nớc trong khu vực và trên thế giới. Tuy nhiên nếu sớm phân tích, phát hiện sớm đợc các ngành công nghiệp trọng tâm trong tơng lai thì sẽ giúp cho ngành đó trong tơng lai không phải gặp khó khăn gì về điều chỉnh thuế suất để bảo hộ vì ta đẽ không đa ra những cam kết ràng buộc mức thuế trần thấp hoặc giảm thuế cho
- Xác định mức thuế trần cho các nhóm mặt hàng đa vào ràng buộc và lộ trình giảm thuế thực hiện mục tiêu của APEC và các tổ chức kinh tế quốc tế và khu vực khác.
Giai đoạn từ năm 2000 đến 1/1/2006 là giai đoạn củng cố và hoàn thiện chính sách. Đây đợc coi là giai đoạn trọng tâm của đàm phán thơng mại trong khuôn khổ đàm phán Việt nam gia nhập WTO. Nhiệm vụ của giai đoạn này là xác định mức thuế ràng buộc và mức thuế này sẽ đợc giữ nguyên đến 1/1/2006. Theo nguyên tắc của WTO thì những mặt hàng đợc cam kết thấp hơn mức thuế hiện hành thì phải đa ra lịch trình giảm thuế xuống mức cam kết đó. Tuy nhiên, lịch trình cắt giảm thuế đối với tất cả các mặt hàng có cam kết thuế sẽ đợc thực hiện đến năm 2020 với thuế suất thuế nhập khẩu bằng 0%. Do vậy, lịch trình giảm thuế đối với những mặt hàng có thuế cam kết thấp hơn thuế suất hiện hành đợc thực hiện theo lịch trình giảm thuế để thực hiện mục tiêu của APEC.
Các ngành hàng đợc phân loại vào 3 nhóm với 6 cấp độ bảo hộ cụ thể bằng thuế nhập khẩu (mức độ cam kết ràng buộc thuế quan dự kiến cho phơng án không còn biện pháp bảo hộ phi thuế quan trái quy định của WTO) nh sau:
Loại 1: Các ngành hàng đợc bảo hộ thấp, gồm:
- Các ngành hàng mà Việt nam hiện đã và đang có thế mạnh xuất khẩu, ít lo ngại vấn đề cạnh tranh.
- Các ngành hàng là đầu vào của nhiều ngành sản xuất mà trong nớc không có khả năng đáp ứng và tập trung đầu t phát triển, trong tơng lai ta cũng không nên khuyến khích đầu t nhiều, do về tiềm năng khó có thể cạnh tranh đ- ợc với các nớc.
- Các ngành hàng trong loại này sẽ đợc bảo hộ theo 2 cấp độ:
• Bảo hộ cấp 1: bảo hộ duy nhất bằng thuế nhập khẩu, với mức tối
đa là 10% (cam kết ràng buộc với WTO) và không còn các biện pháp bảo hộ phi thuế.
• Bảo hộ cấp 2: bảo hộ duy nhất bằng thuế nhập khẩu, với mức tối đa là 20% (cam kết ràng buộc với WTO) và không còn các biện pháp bảo hộ phi thuế.
Loại 2: Các ngành hàng đợc bảo hộ trung bình, bao gồm:
- Đa số các ngành hàng sản xuất của Việt nam hiện nay (tất cả các ngành không thuộc loại 1 và 3), cần đợc u tiên bảo hộ ở cấp độ trung bình: đó là một số ngành sản xuất của Việt nam trong thời gian vừa qua đã có thế mạnh xuất khẩu, nhng vẫn cần để trong loại này để đảm bảo độ an toàn cần thiết.
- Các ngành hàng trong phân loại này sẽ đợc bảo hộ theo cấp độ 3: bảo