Quan niệm tài phán hành chính ở các nước trên thế giới rất phong phú và chưa có sự đồng nhất xuất phát từ sự khác nhau trong hệ thống pháp luật ở mỗi quốc gia. Mặc dù có nhiều quan niệm khác nhau về tài phán hành chính nhưng tựu chung lại có thể khái quát tài phán hành chính theo nghĩa rộng đó là:
22
Sự phán quyết của nhà nước về các tranh chấp, vụ việc có yếu tố hành chính, bao gồm cả hoạt động giải quyết tranh chấp hành chính thông qua con đường khiếu nại tới cơ quan hành chính hoặc khởi kiện tại Tòa án”; theo nghĩa hẹp: “tài phán hành chính là hoạt động xét xử các tranh chấp hành chính phát sinh giữa nhà nước và các tổ chức, cá nhân trong xã hội chỉ do các Tòa án thực hiện theo trình tự tố tụng được pháp luật quy định [35, tr10,11].
Ở Việt Nam tài phán hành chính được hiểu theo ba cách:
Thứ nhất coi tài phán hành chính chỉ là hoạt động xét xử các tranh chấp hành chính phát sinh giữa các cơ quan hành chính Nhà nước với tổ chức, cá nhân trong xã hội do Tòa án nhân dân thực hiện theo trình tự tố tụng; thứ hai coi tài phán hành chính là toàn bộ các hoạt động phán xét tính đúng đắn của các quyết định hoặc hành vi quản lý khi nảy sinh khiếu kiện, tranh chấp; thứ ba coi tài phán hành chính là một thiết chế giải quyết tranh chấp hành chính được tổ chức trong cơ quan hành chính với một loại cơ quan có tính chất chuyên trách và áp dụng thủ tục gần như tư pháp trong quá trình giải quyết các khiếu nại hành chính. Đến nay tài phán hành chính ở Việt Nam được hiểu tương đối thống nhất đó là “hoạt động giải quyết các tranh chấp hành chính theo một trình tự tố tụng chặt chẽ được thực hiện bởi cơ quan tư pháp là Tòa án nhân dân” [37, tr12, 13].
Như vậy, ở mỗi quốc gia trên thế giới đều có những quan niệm của riêng mình về tài phán hành chính nhưng về cơ bản hoạt động xét xử các vụ án hành chính vẫn có những điểm chung nhất phù hợp với từng hệ thống luật mà quốc gia đó thực hiện. Pháp luật tố tụng hành chính ở các nước đều quy định Toà án hành chính có thẩm quyền xem xét tính hợp pháp của các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan công quyền khi bị khiếu kiện. Trong phạm vi luận văn này sẽ đề cập đến xét xử hành chính ở các quốc
23
gia theo hệ thống luật Anglo-Saxon; hệ thống luật Châu âu lục địa và các quốc gia theo hệ thống luật XHCN.
-Xét xử hành chính ở các nước theo hệ thống luật Anglo-Saxon:
Luật hành chính và chế định tài phán hành chính không phát triển ở các quốc gia theo hệ thống luật này, họ cho rằng:
Cơ quan hành chính nhà nước không nên luôn ở trên vị trí của công dân, cũng không có nhiều ưu quyền trong quan hệ với công dân; các nguyên tắc bình đẳng, công bằng, tự nhiên, các quyền tự do cá nhân luôn được đề cao và các yếu tố này cộng lại sẽ tạo ra lợi ích chung của toàn xã hội” [35, tr12].
Điển hình là các quốc gia như Vương quốc Anh, Hoa Kỳ, Canada, Úc…Luật pháp ở các quốc gia này thừa nhận án lệ, các bản án, quyết định trước đó được Tòa án xem là chuẩn mực để giải quyết những vụ việc tương tự; hệ thống pháp luật này không phân biệt luật công và luật tư. Các quốc gia này cho rằng hệ thống pháp luật hiện có đủ để áp dụng cho các quan hệ giữa nhà nước và công dân, từ đó dẫn đến việc từ chối thiết lập hệ thống các cơ quan tài phán hành chính chuyên trách. Các tranh chấp hành chính thông thường trước hết được giải quyết trong nội bộ cơ quan hành chính theo hệ thống thứ bậc, công dân phản đối quyết định hành chính thì gửi khiếu nại đến chính cơ quan đã ra quyết định đó hoặc cấp trên của cơ quan này. Nếu công dân không thỏa mãn với trả lời của cơ quan hành chính thì khi đó họ mới kiện ra tòa [20]. “Các quốc gia theo hệ thống luật này giao hoàn toàn việc xét xử
các khiếu kiện hành chính cho các Tòa án tư pháp. Các cơ quan hành chính không được hưởng bất cứ sự ưu ái nào trước cơ quan tài phán” [40]. Như vậy
nếu việc xét xử các khiếu kiện hành chính hoàn toàn do Tòa án tư pháp quyết định thì sẽ đảm bảo việc xét xử khách quan, công bằng hơn; cơ quan Tư pháp không chịu sự chi phối của cơ quan hành chính, đây là một mô hình rất đáng học tập. Tuy nhiên trong điều kiện toàn cầu hóa như hiện nay, rất nhiều các
24
vấn đề kinh tế, xã hội nảy sinh, các quốc gia theo hệ thống luật này cũng dần chấp nhận việc tạo ra các thiết chế chuyên biệt để giải quyết tranh chấp hành chính. Tại Hoa Kỳ đã “thiết lập cơ quan tài phán hành chính thuộc quyền hành pháp và chịu sự giám đốc xét xử của Tòa án tư pháp”; các cơ quan tài phán ở Australia “không chỉ phán quyết mà còn có quyền sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành quyết định hành chính mới thay thế quyết định bị khiếu kiện”
[37]. Để xét xử án hành chính có hiệu quả thì những người thực hiện hoạt động tài phán hành chính phải thực sự am hiểu pháp luật, có kiến thức chuyên sâu về lĩnh vực hành chính và cả lĩnh vực quản lý nhà nước. Đây là mục tiêu mà các quốc gia trên nhiều thế giới mong muốn hướng tới khi đào tạo nguồn lực có kiến thức cần thiết thực hiện hoạt động giải quyết các khiếu kiện hành chính.
Như vậy, quan niệm về tài phán hành chính ở các nước theo hệ thống thông luật là hoạt động giải quyết các tranh chấp hành chính phát sinh giữa công quyền và công dân theo trình tự tố tụng tư pháp, thuộc thẩm quyền duy nhất của hệ thống Tòa án, nhằm đảm bảo chức năng xét xử chung của một loại cơ quan tài phán. Mô hình cơ quan tài phán của các quốc gia này hợp thành nhóm “nhất hệ tài phán”, tức là chỉ công nhận Tòa án tư pháp là cơ quan xét xử duy nhất [35, tr13].
-Xét xử hành chính ở các quốc gia trong hệ thống luật châu Âu lục địa: Các nước theo hệ thống luật này bao gồm: Pháp, Đức, Thụy Điển, Bỉ, Hà Lan…vv trong đó Pháp và Đức là hai quốc gia có nền tài phán hành chính phát triển mạnh mẽ, đây là hai đại diện tiêu biểu cho việc xây dựng, tổ chức mô hình xét xử hành chính có sự khác biệt nhất định. Các nước theo hệ thống luật này có sự phân biệt rõ ràng giữa luật công và luật tư. Tranh chấp hành chính được xác định là tranh chấp trong lĩnh vực luật công phát sinh giữa tổ chức, cá nhân với các cơ quan, tổ chức công quyền. Các nước theo hệ thống
25
luật này cho phép cơ quan công quyền được tự xem xét quyết định hay hành vi của mình khi bị khiếu nại và cho phép người dân được quyền kiện các cơ quan này ra hệ thống cơ quan tài phán hành chính độc lập nhằm đảm bảo tính khách quan, công bằng trong việc giải quyết cũng như đảm bảo tính thống nhất giữa hành chính quản lý và hành chính tài phán [38].
Chẳng hạn, trong khi Đức thành lập cơ quan tài phán hành chính hoàn chỉnh (tòa án hành chính) chuyên thực hiện chức năng xét xử hành chính, thì ở Pháp xuất phát từ quan điểm tài phán hành chính gắn liền với hoạt động quản lý hành chính, mà ở cấp trung ương thành lập Hội đồng Nhà nước có thêm chức năng tư vấn pháp lý cho Chính phủ. Hội đồng Nhà nước là đỉnh chóp của hệ thống tòa án hành chính, được coi là Tòa án hành chính tối cao tồn tại song song với Tòa án tư pháp tối cao - đỉnh chóp của hệ thống tòa án thường [22].
Ở Cộng hòa Pháp, việc phân chia ngành luật dẫn đến sự hình thành và phân định phạm vi thẩm quyền xét xử giữa hai ngành tài phán: khi các tranh chấp nảy sinh trong quan hệ xuất phát từ việc áp dụng chế định của luật sư thì Toà án tư pháp có thẩm quyền giải quyết. Ngược lại, các vụ kiện liên quan đến luật công sẽ do tòa án hành chính giải quyết. Như vậy, việc thành lập tòa án hành chính và trao quyền xét xử cho tòa án hành chính sẽ đảm bảo tính khách quan đối với người dân vì so với việc kiểm tra có tính chất chính trị thì việc giải quyết khiếu kiện hành chính sẽ khiến người dân tin tưởng hơn vào cơ quan nhà nước trong việc tiếp nhận và xử lý việc khiếu kiện của mình đồng thời và bảo đảm bởi tính độc lập của một loại toà án. Đối với cơ quan hành chính, người ta đánh giá cao tính chuyên nghiệp của toà án hành chính khi việc xét xử được thực hiện bởi một toà án chuyên trách, có hiểu biết sâu sắc lĩnh vực quản lý công, tôn trọng các ưu quyền của cơ quan hành chính cần
26
thiết cho sự vận hành và bảo đảm lợi ích chung - điều khó có thể có được đối với một cơ quan xét xử thông thường [40].
Ở nửa đầu thế kỷ thứ XIX ở Đức đã xuất hiện khái niệm tư pháp hành chính. Bộ máy hành chính đã tổ chức ra các cơ quan chuyên trách để giải quyết các việc kiện tụng về hành chính. Với tư cách là một bộ phận của hệ thống hành chính, tuy nhiên cơ quan này không có các Thẩm phán độc lập mà chỉ có công chức hành chính đảm nhận việc giải quyết kiện tụng. Toà án độc lập là một ý tưởng ngày càng được nhiều người ủng hộ, tư tưởng này xuất hiện vào nửa sau thế kỷ thứ XIX. Tòa án hành chính tối cao chỉ có nhiệm vụ xét xử các vụ kiện hành chính mà không có chức năng tư vấn cho Chính phủ như mô hình của Pháp. Bên cạnh đó, khác với tòa án hành chính Pháp có thể xem xét các vụ việc bồi thường thiệt hại, tòa án Đức chỉ xem xét tính hợp pháp của các quyết định, hành vi, còn việc yêu cầu bồi thường sẽ do tòa án dân sự giải quyết [35, tr19].
Như vậy, tài phán hành chính theo quan niệm của các quốc gia theo hệ thống luật lục địa là hoạt động xét xử các tranh chấp hành chính giữa công dân và tổ chức của họ với các tổ chức cá nhân công quyền và hoạt động tư vấn pháp luật cho chính phủ. “Thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính
được trao cho hệ thống cơ quan tài phán hành chính độc lập trong nền hành chính quốc gia (hệ thống tòa án hành chính) bên cạnh thẩm quyền “tự xem xét” giải quyết theo thủ tục khiếu nại của cơ quan hành chính” [22].
-Xét xử hành chính ở các nước theo hệ thống luật XHCN:
Pháp luật ở các nước XHCN được xây dựng bởi ý thức hệ tư tưởng Mác – LêNin nên các nước XHCN (bao gồm Liên Xô và các nước XHCN trước đây) đều có quan niệm:
Nhà nước XHCN là nhà nước đại diện cho tất cả tầng lớp nhân dân lao động, các quyền và lợi ích chính đáng của họ đều được nhà nước tôn trọng và (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
27
bảo vệ do đó khó có thể tồn tại việc tranh chấp giữa nhà nước và công dân. Trong hệ thống pháp luật không có sự phân chia giữa luật công và luật tư” [35, tr20].
Trước cách mạng tháng mười Nga năm 1917 quan niệm trao quyền cho tòa án xem xét tính hợp pháp của các quyết định, hành vi hành chính nhưng đã không được chấp nhận. Tuy nhiên, khi nhận thấy cần thực hiện cải cách, một số nước Đông Âu và Liên Xô cũ đã thành thành lập lại các Tòa án hành chính trước đây và ban hành về thủ tục giải quyết kiện tụng hành chính. Theo đó, người dân có quyền được kiện ra tòa các quyết định và hành vi hành chính của cơ quan công quyền mà họ cho là bất hợp pháp. Những quy định này đã thể hiện được tính dân chủ XHCN, thể hiện quyền làm chủ và đảm bảo được quyền và lợi ích hợp pháp của người dân [41]. Tuy nhiên trải qua những thăng trầm của lịch sử cùng với sự tan rã của các nước Đông Âu, quá trình hội nhập và phát triển của các nước XHCN nên mỗi quốc gia cũng đi theo chiều hướng khác nhau dẫn tới những quan niệm không đồng nhất về tài phán hành chính và mô hình Tòa hành chính. Tựu chung các quốc gia này lựa chọn một trong các mô hình tài phán hành chính nói trên: mô hình châu Âu lục địa hoặc mô hình Anh – Mỹ.