ra đời.
Thực tiễn nhu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam từ những năm đầu của thế kỷ XX đã đặt ra vấn đề cần phải có một cơ chế kiểm soát hữu hiệu hoạt động của cơ quan nhà nước và nhân viên nhà nước trong quá trình quản lý, điều hành xã hội. Tòa hành chính ra đời với chức năng xét xử các vụ án hành chính đã góp phần khắc phục những biểu hiện quan liêu, lợi dụng quyền lực nhà nước trong khi thi hành công vụ. Quan điểm này của Đảng và Nhà nước ta đã được thể hiện rõ trong nhiều văn bản pháp luật làm cơ sở pháp lý cho việc giải quyết các vấn đề khiếu kiện giữa cơ quan quản lý Nhà nước và đối tượng quản lý. Tại Điều 74 Hiến pháp 1992 quy định:
Công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo với cơ quan nhà nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào. Việc khiếu nại, tố cáo phải được cơ quan Nhà nước xem xét giải quyết trong thời hạn pháp luật quy định [23].
Các văn bản pháp luật có liên quan cũng quy định cụ thể trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân như Pháp lệnh khiếu nại tố cáo của công dân và các văn bản hướng dẫn thi hành; Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo
32
của công dân năm 1991 thay thế cho Pháp lệnh năm 1981. Các văn bản này tuy có những tiến bộ nhất định, nhưng mới chỉ là việc giải quyết theo cấp hành chính. Hoạt động giải quyết khiếu nại theo cơ chế, cơ quan hành chính vừa là người ban hành quyết định hành chính, vừa là người phán quyết, chưa có một cơ quan xét xử độc lập theo trình tự tố tụng mà chỉ dừng lại ở việc tuân theo pháp luật trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính. Đáp ứng nhu cầu đó, Nghị quyết Hội nghị lần thứ 8 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá VII đã quyết định và nhấn mạnh: “xúc tiến việc thiết lập hệ thống toà hành chính trong hệ thống Toà án nhân dân để xét xử các khiếu kiện hành chính”. Sau khi hệ thống Toà hành chính được thành lập trên cơ sở Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Toà án nhân dân, ngày 21/5/1996 Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đã thông qua Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính. Có thể nói, việc thiết lập và vận hành mô hình Toà hành chính thuộc hệ thống Toà án nhân dân là một bước tiến trên con đường hướng tới mục tiêu đảm bảo công lý, góp phần xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
Số lượng các khiếu kiện thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa án đã được mở rộng lên tới 22 loại việc. Như vậy, qua những lần sửa đổi, bổ sung thẩm quyền xét xử của Toà án đối với các khiếu kiện hành chính đã liên tục mở rộng. Lần đầu tiên trong lịch sử hình thành và phát triển của pháp luật tố tụng hành chính Việt Nam, quyền khởi kiện vụ án hành chính của người dân để yêu cầu Toà án bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình đã được ghi nhận tại Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996. Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính được ban hành đã tạo ra một cơ chế mới để giải quyết các khiếu kiện hành chính, góp phần bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân khỏi sự vi phạm từ phía các cơ quan công quyền. Quy định trong Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính góp phần củng cố
33
hoạt động đúng đắn của các cơ quan hành chính Nhà nước và tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong lĩnh vực quản lý Nhà nước. Thực tiễn giải quyết các vụ án hành chính cho thấy các quy định của Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính đã bộc lộ những bất cập nhất định. Một số quy định mâu thuẫn với các văn bản quy phạm pháp luật khác (Luật Đất đai, Luật Khiếu nại, tố cáo...). Một số quy định chưa rõ ràng và chưa đầy đủ, đặc biệt là các quy định về thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện hành chính của Toà án, về điều kiện khởi kiện, thời hiệu khởi kiện, vấn đề chứng minh và chứng cứ... Quy định trong pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính dẫn đến những cách hiểu không thống nhất trong quá trình áp dụng, cụ thể:
Quy định tại Khoản 10 Điều 11 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính đề cập đến thẩm quyền xét xử của toà hành chính đối với “các
khiếu kiện khác theo quy định của pháp luật” [39]. Thực tế xét xử cho thấy,
khi Tòa án nhân dân tối cao tổ chức tập huấn cho Thẩm phán ở Tòa án các cấp thì hướng giải thích cho quy định tại Điều 11 nêu trên chỉ gồm những quyết định, hành vi hành chính liên quan đến quyền sở hữu trí tuệ. Việc Tòa án nhân dân tối cao hướng dẫn như vậy sẽ dẫn đến thu hẹp phạm vi khởi kiện. Tại Khoản 8 Điều 31 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính quy định: Toà án trả lại đơn kiện trong trường hợp “việc khởi kiện không thuộc thẩm quyền giải quyết của toà án” [39]. Một số ý kiến cho rằng đó là những
việc không được liệt kê tại Điều 11 của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính. Ý kiến khác lại không đồng tình vì cho rằng Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính còn có quy định “các khiếu kiện khác”. Như vậy là cùng một quy định luật nhưng lại có nhiều cách hiểu khác nhau, đây là một hạn chế của Pháp lệnh dẫn đến việc áp dụng pháp luật không thống nhất.
Hơn nữa về thẩm quyền giải quyết vụ việc hành chính của Tòa án, quy định theo phương pháp liệt kê như Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án
34
hành chính sẽ bất cập. Các quy định của pháp luật sẽ bị lạc hậu theo thời gian dẫn tới việc phải sửa đổi, bổ sung, ảnh hưởng đến tính ổn định của pháp luật mà vẫn không đáp ứng được sự phát triển của điều kiện kinh tế xã hội và nhu cầu của thực tiễn. Do đó cần khắc phục hạn chế này bằng việc quy định mang tính loại trừ - một phương pháp mở và bao quát, không liệt kê vụ việc.
Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính cũng quy định muốn thực hiện việc khởi kiện hành chính thì vụ việc đó phải được cơ quan nhà nước, người đã ra quyết định hành chính hoặc có hành vi hành chính giải quyết lần đầu. Quy định này không hợp lý bởi quyền khởi kiện của người dân sẽ không được đảm bảo nếu cơ quan hành chính không trả lời họ bằng một quyết định giải quyết khiếu nại. Thực tiễn 14 năm áp dụng Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, do không có văn bản hướng dẫn cụ thể nên Tòa án các địa phương chỉ xác định những văn bản hành chính thể hiện dưới hình thức quyết định mới là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính. Các văn bản dưới dạng công văn, thông báo, kết luận…không được coi là quyết định hành chính. Như vậy, cũng đồng nghĩa với việc người dân sẽ mất quyền khởi kiện khi cơ quan hành chính không trả lời hoặc trả lời bằng văn bản không thể hiện dưới hình thức là quyết định hành chính. Việc quy định thủ tục “tiền tố tụng” như vậy chưa tạo điều kiện thuận lợi cho người dân trong việc khởi kiện vụ án hành chính. Do đó cần sửa đổi nội dung này, không nên quy định thủ tục “tiền tố tụng” là thủ tục bắt buộc trong việc khởi kiện vụ án hành chính.
Việc thi hành án hành chính là rất quan trọng, có ý nghĩa đảm bảo tính hiệu lực của bản án, quyết định hành chính của Tòa án trên thực tế, cũng như đảm bảo thiết thực quyền, lợi ích hợp pháp của công dân
Những hạn chế, bất cập nêu trên của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính đã làm ảnh hưởng đến quá trình giải quyết các vụ án hành
35