được yêu cầu thực tế, lòng tin của người dân vào cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính bằng con đường tố tụng tại Tòa án vẫn chưa cao. Theo báo cáo tổng kết thực tiễn 12 năm hoạt động giải quyết các vụ án hành chính của ngành Tòa án nhân dân cho thấy, số lượng vụ án hành chính được Tòa án thụ lý, xét xử chiếm tỷ lệ rất nhỏ so với các loại án khác, cụ thể: năm 1998, tổng số các vụ án hành chính đã thụ lý là 282 vụ - xét xử 227 vụ; Năm 1999: thụ lý 408 vụ - xét xử 319 vụ; Năm 2000: thụ lý 539 vụ - xét xử 419 vụ; Năm 2001: thụ lý là 803 vụ - xét xử 564 vụ [31]. Mặc dù số lượng các vụ án hành chính tăng lên hàng năm nhưng còn rất khiêm tốn so với số lượng đơn thư khiếu nại, tố cáo mà các cơ quan hành chính nhà nước thụ lý giải quyết. Mỗi năm, cơ quan hành chính nhà nước các cấp phải tiếp nhận và giải quyết hàng chục nghìn vụ khiếu nại. Như vậy tranh chấp giữa chủ thể quản lý hành chính và đối tượng quản lý luôn luôn xảy ra nhưng đa số người dân vẫn lựa chọn hình thức khiếu nại hành chính. Trước thực tế đó, vấn đề cần đặt ra và giải quyết là làm thế nào để nâng cao lòng tin của nhân dân vào hoạt động xét xử án hành chính của Tòa án, bảo vệ tốt hơn quyền, lợi ích chính đáng của các cá nhân, cơ quan, tổ chức khi quyền, lợi ích chính đáng của họ bị xâm phạm bởi các cơ quan công quyền. Để làm được điều đó, cần phải không ngừng hoàn thiện hệ thống pháp luật Tố tụng hành chính, từ đó nâng cao chất lượng hoạt động xét xử các vụ án hành chính và tạo niềm tin cho người dân.
Bên cạnh đó, hội nhập quốc tế ngày càng diễn ra sâu rộng trên tất cả các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội cũng đòi hỏi sự tương thích, phù hợp của pháp luật Việt Nam nói chung, pháp luật về tố tụng hành chính nói riêng với các nguyên tắc và tư tưởng tiến bộ của pháp luật quốc tế.
2.2 Luật TTHC 2010 ra đời và những đổi mới cơ bản về xét xử án hành chính. hành chính.
36
Luật TTHC được Quốc hội thông qua ngày 24/11/2010 có hiệu lực thi hành từ 01/7/2011 thể hiện những điểm tiến bộ vượt bậc, phù hợp hơn với thực tế giải quyết án hành chính và có những điểm khác biệt so với Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính. Luật TTHC đã tạo cơ sở pháp lý thuận lợi hơn cho người dân trong việc khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước. Việc ban hành một đạo luật nhằm điều chỉnh các vấn đề về khiếu kiện hành chính một cách toàn diện, đồng bộ và thống nhất, góp phần bảo vệ tốt nhất các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân là yêu cầu khách quan và cấp thiết. So với Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính thì Luật TTHC 2010 đã có nhiều quy định mới tiến bộ, cụ thể:
- Về thẩm quyền xét xử vụ án hành chính:
Luật TTHC 2010 đã thể chế hoá các chủ trương, đường lối, quan điểm về cải cách tư pháp được xác định trong các nghị quyết, văn kiện của Đảng, đặc biệt là Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ chính trị về “Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020” đó là “mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa án đối với các khiếu kiện hành chính” [3]. Trước đây tại Điều 11 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính liệt kê 22 loại việc thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án. Luật TTHC 2010 đã sử dụng phương pháp loại trừ để mở rộng thẩm quyền xét xử của Toà án đối với các khiếu kiện hành chính. Theo Khoản 1 Điều 29 Luật TTHC 2010 quy định:
Toà án có thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện về các quyết định hành chính, hành vi hành chính, trừ các quyết định hành chính, hành vi hành chính có tính chất bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính chất nội bộ của cơ quan nhà nước [25].
37
Như vậy có thể hiểu, trừ các quyết định theo danh mục do Chính phủ quy định và quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính chất nội bộ của cơ quan nhà nước thì các quyết định hành chính, hành vi hành chính khác đều là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính. Quy định trên của Luật TTHC không chỉ đáp ứng được nhu cầu mở rộng thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện hành chính của Toà án mà còn bảo đảm tốt hơn các quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức khi thực hiện quyền khởi kiện vụ án hành chính. Việc mở rộng thẩm quyền xét xử vụ án hành chính của Tòa án cũng đáp ứng yêu cầu cải cách tư pháp và hội nhập quốc tế, các quy định về xét xử án hành chính của Việt Nam sẽ phù hợp hơn với các quy định về xét xử án hành chính của các nước trên thế giới. Vấn đề mở rộng thẩm quyền xét xử án hành chính của Tòa án cũng đồng nghĩa với việc tạo điều kiện thuận lợi cho người khởi kiện vì họ có quyền khởi kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính có vi phạm ở nhiều lĩnh vực. Để khắc phục hạn chế về hình thức của quyết định hành chính như đã nói ở trên, đảm bảo cho quy định của Luật chặt chẽ, dễ hiểu, dễ vận dụng trong thực tiễn nên tại Điều 1 Nghị quyết 01/2011/NQ-HĐTP ngày 29/7/2011 của Hội đồng Thẩm phán TAND tối cao hướng dẫn:
Quyết định hành chính thuộc đối tượng khởi kiện để yêu cầu Toà án giải quyết vụ án hành chính là văn bản được thể hiện dưới hình thức quyết định hoặc dưới hình thức khác như thông báo, kết luận, công văn do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành có chứa đựng nội dung của quyết định hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính mà người khởi kiện cho rằng quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm [15].
38
Thực tế xét xử án hành chính cho thấy, việc áp dụng quy định về đối tượng khởi kiện không phải lúc nào cũng dễ dàng vì Luật TTHC quy định quyết định hành chính có thể thể hiện dưới nhiều hình thức nên người khởi kiện không thể xác định được chính xác quyết định nào là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính.
- Về thủ tục khởi kiện các vụ án hành chính:
Điều 103 Luật TTHC 2010 quy định về quyền khởi kiện vụ án hành chính “cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền khởi kiện vụ án hành chính đối với
quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc trong trường hợp không đồng ý với quyết định, hành vi đó…” [25]. Như vậy
nếu không đồng ý với quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính, công dân có thể khởi kiện ngay ra toà mà không phải thực hiện thủ tục "tiền tố tụng” như quy định tại Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính. Quy định này của Luật TTHC được coi là bước đổi mới căn bản về điều kiện, cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính theo tinh thần Nghị quyết số 49 của Bộ Chính trị. Việc bỏ thủ tục khiếu nại hành chính trước khi khởi kiện ra tòa cũng nhằm rút ngắn quá trình giải quyết các tranh chấp giữa công dân và các cơ quan công quyền, tạo thuận lợi tối đa cho người dân trong việc khởi kiện vụ án hành chính, giúp họ kịp thời bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Tuy nhiên, đối với các khiếu kiện về danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc Hội, đại biểu Hội đồng nhân dân thì người khởi kiện vẫn phải thực hiện thủ tục khiếu nại tại cơ quan nhà nước có thẩm quyền trước khi khởi kiện tại Tòa án. Mặc dù vẫn có một số ý kiến khác nhau về vấn đề này nhưng thực tế xét xử án hành chính cho thấy, quy định này là phù hợp, xuất phát từ tính chất của việc bầu cử đại biểu Quốc hội hoặc Hội đồng nhân dân; việc bầu cử phải được thực hiện qua rất nhiều thủ tục và nhiều cơ quan có thẩm quyền khác
39
nhau, vì vậy khi phát sinh tranh chấp thì nên để cơ quan có thẩm quyền giải quyết trước sẽ thuận lợi và phù hợp hơn.
Luật TTHC quy định, người đi kiện có quyền lựa chọn phương thức khiếu nại hoặc khởi kiện để bảo đảm tốt nhất quyền lợi của mình. Đây là cơ chế quan trọng đảm bảo quyền tự chủ của người dân, họ có quyền lựa chọn, cân nhắc phương thức nào giải quyết sẽ hiệu quả hơn, phù hợp với tính chất vụ việc hơn. Nếu quá trình khiếu nại phải trải qua việc khiếu nại từ chủ thể ban hành quyết định đến cơ quan cấp trên của chủ thể đó theo trình tự nhất định thì việc khởi kiện tại Tòa án sẽ thuận lợi hơn bởi Tòa án là cơ quan xét xử độc lập, trực tiếp giải quyết vụ án hành chính không phải thông qua bất kỳ cơ quan hoặc cá nhân có thẩm quyền nào. Quá trình giải quyết vụ việc hành chính tại Tòa án sẽ khách quan hơn, hiệu quả giải quyết khiếu kiện hành chính được nâng cao, do đó trên thực tế, rất nhiều trường hợp người dân nghĩ đến việc khởi kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính tại Tòa án là lựa chọn đầu tiên của mình.
- Thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính được mở rộng:
Theo Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính là 30 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu. Việc quy định thời hiệu quá ngắn là nguyên nhân dẫn đến việc người dân bị mất quyền khởi kiện do nhận thức pháp luật còn hạn chế hoặc do cơ quan quản lý nhà nước cố tình gây khó khăn cho người dân trong việc giải quyết đơn thư hoặc trả lời khiếu nại. Thời hiệu khởi kiện ngắn sẽ khiến người có quyền và lợi ích bị xâm phạm từ quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính không đủ thời gian thu thập chứng cứ để khởi kiện tại Tòa án. Thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính là một điều kiện nhằm đảm bảo quyền khởi kiện trên thực tế cho người khởi kiện, giúp họ có đủ thời gian chuẩn bị tài liệu, chứng cứ, lựa chọn phương thức bảo vệ quyền lợi của mình
40
trước khi khởi kiện đến Tòa án. Luật TTHC 2010 đã quy định theo hướng mở rộng thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính để khắc phục hạn chế của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính. Điều 104 Luật TTHC 2010 quy định như sau:
01 năm, kể từ ngày nhận được hoặc biết được quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc;
30 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh;
Từ ngày nhận được thông báo kết quả giải quyết khiếu nại của cơ quan lập danh sách cử tri hoặc kết thúc thời hạn giải quyết khiếu nại mà không nhận được thông báo kết quả giải quyết khiếu nại của cơ quan lập danh sách cử tri đến trước ngày bầu cử 05 ngày [25].
Luật cũng quy định vì sự kiện bất khả kháng hoặc trở ngại khách quan thì không tính vào thời hiệu khởi kiện. Quy định về thời hiệu của Luật TTHC 2010 phù hợp với tình hình hiện tại bởi số lượng các vụ án hành chính phức tạp ngày càng gia tăng nhất là lĩnh vực đất đai. Người khởi kiện cần có thời gian hợp lý để thu thập chứng cứ, điều này cũng phù hợp với tính chất đặc thù của khiếu kiện hành chính. Việc mở rộng thời hiệu khởi kiện tạo ra hành lang pháp lý quan trọng đối với việc giải quyết các khiếu kiện hành chính. Luật TTHC không quy định thời hiệu khởi kiện vụ án là 02 năm như thời hiệu khởi kiện vụ án dân sự bởi như vậy là quá dài không phù hợp với tính chất đặc thù của việc giải quyết các khiếu kiện hành chính. Thời hiệu khởi kiện tại Điều 104 của Luật tố tụng hành chính là phù hợp, cá nhân, cơ quan, tổ chức có thời gian chuẩn bị cho việc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án để kịp thời bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Tuy nhiên trên thực tế rất nhiều khiếu nại hành chính phát sinh khi Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính đang được áp dụng nhưng kết quả giải quyết khiếu nại được ban hành khi Luật
41
TTHC đã có hiệu lực pháp luật dẫn đến rất nhiều vụ việc hết thời hiệu khởi kiện, không đảm bảo được quyền lợi cho người dân.
- Về xác định tư cách đương sự:
Vấn đề xác định tư cách đương sự được quy định cụ thể tại Khoản 6, 7 Điều 3 Luật TTHC 2010, theo đó trong vụ án hành chính không xác định đương sự là nguyên đơn, bị đơn như vụ án dân sự mà quy định là người khởi kiện và người bị kiện. Điều 131 Luật TTHC quy định sự có mặt của đương sự, người đại diện, người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự tại phiên toà; đây là quy định cần thiết nhằm bảo đảm cho sự có mặt tại Tòa án, tại phiên toà của những người tham gia tố tụng theo giấy triệu tập của Tòa án, thể hiện nghĩa vụ tôn trọng Tòa án của họ. Việc quy định tên gọi của người tham gia tố tụng trong vụ án hành chính có sự khác biệt như vậy nên dẫn đến sai sót, nhầm lần về cách ghi tư cách đương sự trong các tài liệu của hồ sơ vụ án. Thực tế xét xử án hành chính đã cho thấy vấn đề này vẫn tồn tại trong rất nhiều hồ sơ vụ án hành chính ở Tòa án các địa phương mà chưa có biện pháp khắc phục cụ thể.
-Về xác minh thu thập chứng cứ:
Luật TTHC 2010 quy định Tòa án có quyền tiến hành xác minh, thu thập chứng cứ trong những trường hợp do Luật này quy định. Vấn đề chứng minh và chứng cứ được quy định thành một chương riêng gồm 20 Điều từ Điều 72 đến Điều 91 đã cho thấy tầm quan trọng của vấn đề chứng minh và chứng cứ trong xét xử án hành chính. Trường hợp đương sự đã áp dụng các biện pháp cần thiết để thu thập chứng cứ mà không thể tự mình thu thập được thì có thể yêu cầu Tòa án tiến hành thu thập chứng cứ nhằm bảo đảm cho việc giải quyết vụ án hành chính đúng đắn. Tại Điều 77 Luật TTHC quy định cụ thể về trách nhiệm giao nộp chứng cứ của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Quy định này rất cần thiết, ràng buộc trách
42
nhiệm của cá nhân, cơ quan, tổ chức, tạo điều kiện cho Tòa án sớm thu thập được chứng cứ để giải quyết nhanh và chính xác vụ án hành chính. Tuy nhiên việc thu thập chứng cứ khi xét xử án hành chính trên thực tế lại vô cùng khó khăn xuất phát từ đặc thù về chủ thể và đối tượng xét xử vụ án hành chính. Mặc dù Luật TTHC đã có 20 Điều luật quy định về chứng minh và chứng cứ nhưng chưa có điều luật hoặc văn bản hướng dẫn về chế tài đối với trường