bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản ở Việt Nam
Cũng như các quốc gia trên thế giới, pháp luật về bảo vệ môi trường của Việt Nam ra đời muộn hơn so với các lĩnh vực pháp luật khác. Là một bộ phận của pháp luật về bảo vệ môi trường, quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản ở Việt Nam cũng hình thành muộn và không chứa đựng những sự phân kỳ phức tạp, những giai đoạn thăng trầm như một số lĩnh vực pháp luật khác. Có thể chia quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản ở Việt Nam thành các giai đoạn sau:
•Giai đoạn từ năm 1945 đến năm 1986:
Những năm đầu của thời kỳ này, rất khó tìm thấy các văn bản quy phạm pháp luật về môi trường nói chung và pháp luật bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản nói riêng:
Hiến pháp 1946 không có quy định đề cập đến vấn đề bảo vệ môi trường. Năm 1950, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký ban hành hai sắc lệnh: Sắc lệnh số 09/SL ngày 20 tháng 11 năm 1950 quy định chế độ hầm mỏ; Sắc lệnh số 10/ SL ngày 22 tháng 11 năm 1950 quy định chế độ khai thác mỏ. Theo Điều 14, Sắc lệnh số 10/SL ngày 22 tháng 11 năm 1950 thì: “Việc khai khoáng phải chịu sự kiểm soát về phương diện chuyên môn để bảo vệ mỏ và công nhân, cũng như về phương diện kinh tế để phù hợp với kế
hoạch kinh tế của Chính phủ”. Điều 4, Sắc lệnh số 10/SL trên cũng quy định: “Muốn được quyền tìm kiếm và khai thác mỏ trước hết phải được Chính phủ cấp giấy phép nhận cho tư cách có thể được hưởng khoáng quyền về mỏ’’. Tuy không trực tiếp đề cập đến công tác bảo vệ môi trường nhưng các văn bản trên đều đề cập đến trách nhiệm tăng cường bảo vệ tài nguyên, quản lý khai thác hầm mỏ, ngăn ngừa tình trạng hao phí tài nguyên đồng thời chấn chỉnh việc khai thác đúng kỹ thuật, nguyên tắc bảo vệ tài nguyên. Các văn bản trên cũng đã đề cập đến vấn đề cấp giấy phép khai thác nhưng chưa chú ý tới tác động của việc khai thác mỏ với môi trường và biện pháp bảo vệ môi trường.
Ngày 11 tháng 3 năm 1961, Hội đồng Chính phủ ban hành Nghị định số 36/CP quy định về việc quản lý và bảo vệ tài nguyên dưới đất. Với mục đích được đặt ra tại Điều 1 là nhằm: “tăng cường việc bảo vệ tài nguyên dưới đất, quản lý khai thác hầm mỏ, ngăn ngừa tình trạng hao phí tài nguyên do khai thác không đúng nguyên tắc bảo vệ tài nguyên và không đúng kỹ thuật được ban hành đã đánh dấu một bước phát triển của pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản”, Nghị định trên quy định giao cho Tổng cục Địa chất trách nhiệm chỉ đạo công tác thăm dò địa chất, đánh giá trữ lượng tài nguyên dưới đất, quy định các chỉ tiêu thăm dò và nguyên tắc khai thác hầm mỏ, kiểm tra và cấp giấy phép khai thác hầm mỏ và Bộ Công nghiệp nặng trách nhiệm quản lý và chỉ đạo về mặt kỹ thuật việc khai thác hầm mỏ. Đồng thời quy định Tổng cục Địa chất và Bộ Công nghiệp nặng đều có quyền đề nghị Chính phủ đình chỉ những việc khai thác hầm mỏ không theo những quy định đã ban hành. Có thể xem Nghị định này là một trong những văn bản đầu tiên điều chỉnh riêng vấn đề bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản của nước ta.
Chỉ thị số 127/CP ngày 24 tháng 05 năm 1971 hướng dẫn về công tác điều tra cơ bản tài nguyên và điều kiện thiên nhiên cũng có một số quy định
mang tính nguyên tắc về bảo vệ tài nguyên thiên nhiên, tuy nhiên vẫn chưa có các quy định cụ thể về bảo vệ môi trường nói chung và bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản - một loại tài nguyên nói riêng.
Năm năm sau khi đất nước thống nhất, Hiến pháp 1980 được ban hành với nhiều quy định mới so với Hiến pháp 1946, trong đó, lần đầu tiên, bảo vệ môi trường được coi là một đòi hỏi hiến định thông qua quy định tại Điều 36: “Các cơ quan nhà nước, xí nghiệp, hợp tác xã, đơn vị vũ trang nhân dân và công dân đều có nghĩa vụ thực hiện chính sách bảo vệ cải tạo và tái sinh các nguồn tài nguyên thiên nhiên, bảo vệ cải tạo môi trường sống”.
Mặc dù Hiến pháp đã thừa nhận bảo vệ môi trường là trách nhiệm của mọi cơ quan và công dân nhưng pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản vẫn chưa được quan tâm xây dựng. Các quy định về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản vẫn chưa được ban hành thành những văn bản riêng mà chỉ tìm thấy như là một bộ phận trong một số văn bản như: Nghị định số 232 của Hội đồng Chính phủ ngày 6 tháng 6 năm 1981 ban hành điều lệ quản lý xây dựng cơ bản và Thông tư liên bộ Ủy ban kế hoạch nhà nước - Ủy ban xây dựng cơ bản nhà nước số 01-TTLB ngày 2 tháng 11 năm 1983 hướng dẫn việc lập, thẩm tra, xét duyệt luận chứng kinh tế kỹ thuật các công trình xây dựng cơ bản; Nghị quyết số 246/HĐBT ngày 20/09/1985 về đẩy mạnh công tác điều tra cơ bản, sử dụng hợp lý tài nguyên và bảo vệ môi trường.
Nghiên cứu các quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản trong giai đoạn 1945-1986, có thể rút ra một số đặc điểm sau:
Thứ nhất, các quy định pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt
động khai thác khoáng sản trong thời kỳ này chỉ liên quan đến một số khía cạnh của bảo vệ môi trường mà chưa đề cập sâu đến các nội dung bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản như: chế định cấp giấy phép khai thác khoáng sản; chế định về trách nhiệm của cơ quan quản lý bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản.
Thứ hai, các quy định pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động
khai thác khoáng sản vẫn nằm rải rác trong các văn bản pháp luật đơn hành điều chỉnh các quan hệ xã hội khác nhau với mục đích bảo đảm sự quản lý chặt chẽ của nhà nước. Khía cạnh bảo vệ môi trường chỉ là thứ yếu, phái sinh trong các văn bản đó.
Thứ ba, các quy định pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động
khai thác khoáng sản của thời kỳ này được ban hành chủ yếu bằng hình thức văn bản dưới luật như Nghị định, Nghị quyết, Thông tư.
Có thể đưa ra một số lý do để giải thích cho tình trạng trên như sau:
Thứ nhất, hoàn cảnh lịch sử của đất nước ta lúc bấy giờ không cho
phép Nhà nước ta chú ý nhiều đến việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật bảo vệ môi trường. Trước khi đất nước thống nhất, mục tiêu và nhiệm vụ quan trọng nhất của nước ta là giành độc lập dân tộc, thống nhất đất nước. Tiếp đó, hàn gắn vết thương chiến tranh, phát triển kinh tế lại là mối quan tâm hàng đầu của đất nước những năm đầu sau chiến tranh. Đây là một nguyên nhân khiến cho pháp luật về bảo vệ môi trường nói chung và bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản nói riêng chưa được quan tâm xây dựng.
Thứ hai, giai đoạn trước năm 1986, ở Việt Nam cũng như trên thế giới, các biến động xấu của thiên nhiên do sự hủy hoại môi trường nói chung và trong hoạt động khai thác khoáng sản nói riêng chưa thể hiện ở mức cao. Điều này dẫn đến việc ít quan tâm đến bảo vệ môi trường của con người.
Thứ ba, hệ thống pháp luật của Việt Nam trước năm 1986 vẫn chưa
được hoàn thiện. Ngay cả những ngành luật như Luật Thương mại, Luật Ngân hàng, Luật Tài chính vẫn chưa phát triển. Trong hệ thống như vậy, thì sự thiếu vắng của những văn bản pháp luật bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản là điều dễ hiểu.
•Giai đoạn từ năm 1986 đến nay:
hướng cho việc chuyển từ cơ chế quản lý kế hoạch hóa sang cơ chế thị trường có sự điều tiết của nhà nước đã làm thay đổi nhiều lĩnh vực của đời sống xã hội. Phát triển kinh tế thị trường, con người chạy theo lợi nhuận, trong đó, khai thác tài nguyên nói chung và tài nguyên khoáng sản nói riêng được xem là một phương thức thu lại lợi nhuận cao. Nạn dân chúng đua nhau đi đào vàng, khai thác đá quý đã dẫn đến tình trạng môi trường ở nhiều nơi bị suy thoái nghiêm trọng. Do đó, bảo vệ môi trường nói chung và pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản nói riêng đã được quan tâm thích đáng.
Đánh dấu một bước trong sự phát triển của pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản là sự ra đời của Pháp lệnh về tài nguyên khoáng sản ngày 28 tháng 7 năm 1989. Pháp lệnh là văn bản đầu tiên quy định riêng và có hệ thống các quy phạm pháp luật về quản lý, bảo vệ tài nguyên khoáng sản trong các lĩnh vực điều tra địa chất, khai thác mỏ và bảo vệ tài nguyên khoáng sản chưa khai thác.
Sau đó, nhiều văn bản liên quan đến bản vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoán sản được ban hành như: Quyết định số 403/CNNg/TC ngày 29 tháng 12 năm 1990 của Bộ Công nghiệp nặng về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của Cục Quản lý tài nguyên khoáng sản; Quyết định số 333-CT ngày 23 tháng 10 năm 1991 của Chủ tịch Hội đồng Bộ trường về việc tổ chức, quản lý các hoạt động điều tra địa chất, thăm dò-khai thác mỏ, chế tác và buôn bán đá quý.
Tiếp sau đó, Hiến pháp 1992 ra đời với quy định tại Điều 29: “ Các tổ chức, cá nhân nêu trên phải thực hiện các quy định của Nhà nước về sử dụng hợp lý tài nguyên thiên nhiên và bảo vệ môi trường. Nghiêm cấm mọi hành động làm suy kiệt tài nguyên và hủy hoại môi trường.” Quy định này đã đặt ra cho các nhà làm luật nhiệm vụ xây dựng hệ thống văn bản pháp luật về bảo vệ môi trường nói chung và bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản nói riêng. Từ đó, pháp luật về bảo vệ môi trường
trong hoạt động khai thác khoáng sản phát triển thêm một bậc:
Năm 1993, Luật Bảo vệ môi trường được ban hành như một tuyên bố mới về sự phát triển của ngành luật môi trường tại Việt Nam. Trong đó, Điều 22 quy định: “Tổ chức, cá nhân tham gia hoạt động khoáng sản phải áp dụng công nghệ phù hợp, thực hiện các biện pháp BVMT, bảo đảm tiêu chuẩn môi trường, không sử dụng hóa chất độc hại chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan QLNN về BVMT”
Tiếp đó, năm 1996, Luật Khoáng sản ra đời thay thế cho Pháp lệnh tài nguyên khoáng sản năm 1989 với nhiều quy định mới. Tuy nhiên, mục đích của giai đoạn đó là tạo mọi nguồn lực để phát triển đất nước - giai đoạn phát triển theo chiều rộng. Cho nên công tác BVMT trong công tác khai khoáng chưa được quan tâm nhiều
Năm 2005, pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản có hai dấu ấn đó là: Sự ra đời của Luật Bảo vệ môi trường mới thay thế cho Luật Bảo vệ môi trường năm 1993 và Luật Khoáng sản được sửa đổi nhằm tháo gỡ những khó khăn trong công tác quản lý điều hành lĩnh vực khoáng sản. Sự ra đời của hai văn bản mới này đã tác động tích cực đối với việc thực hiện mục tiêu phát triển bền vững của nước ta.
Năm 2010, để đáp ứng yêu cầu: công tác khai thác khoáng sản cần phải chỉnh đốn, khai thác khoáng sản gắn với bảo vệ tài nguyên, thiên nhiên, khai thác khoáng sản gắn với BVMT, sử dụng tài nguyên hợp lý và tiết kiệm, Quốc hội đã ban hành Luật Khoáng sản mới và đang có hiệu lực.
Bên cạnh đó, Quốc hội đã ban hành các Luật liên quan đến vấn đề bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản như: Luật KH&CN (năm 2000), Luật Đất đai, Luật Dầu khí, Luật Ngân sách Nhà nước (năm 2003), Luật Bảo vệ và phát triển rừng (năm 2004), Luật Doanh nghiệp (năm 2005), Luật Đấu thầu (năm 2005), Luật Hóa chất (năm 2007), Luật đa dạng sinh học (năm 2008), Luật Thuế tài nguyên (năm 2009), Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Bộ Luật hình sự (năm 2009), Luật Thuế BVMT
(năm 2010), Luật Luật Tài nguyên nước (năm 2012), Luật Xử lý vi phạm hành chính (2012).
Có rất nhiều văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ được ban hành để quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành các văn bản liên quan đến bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản. Có thể kể đến:
- Nghị định 15/2012/NĐ-CP ngày 9/3/2012 về quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật khoáng sản.
- Nghị định 74/2011/NĐ-CP ngày 25/8/2011 về phí BVMT đối với khai thác khoáng sản.;
- Nghị định 22/2012/NĐ-CP ngày 26/3/2012 quy định về đấu giá quyền khai thác khoáng sản.
- Nghị định 142/2013/NĐ-CP ngày 24/10/2013 quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực tài nguyên nước và khoáng sản.
- Nghị định 203/2013/NĐ-CP ngày 28/11/2013 quy định về phương pháp tính, mức thu tiền cấp quyền khai thác khoáng sản.
- Thông tư 158/2011/TT-BTC ngày 16/01/2011 của Bộ Tài chính về Hướng dẫn thực hiện Nghị định số 74/2011/NĐ-CP ngày 25/8/2011 của Chính phủ về phí bảo vệ môi trường đối với khai thác khoáng sản.
Qua nghiên cứu các văn bản pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản theo thời gian, thấy rằng, giai đoạn từ năm 1986 cho đến nay pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản có những đặc trưng sau:
Thức nhất, số lượng các văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ
môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản đã tăng lên so với thời kỳ trước.
Thứ hai, các quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt
động khai thác khoáng sản đã được quan tâm xây dựng trong các văn bản Luật của Quốc hội.
Thứ ba, nội dung của các quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản đã từng bước được quy định rõ ràng, đầy đủ hơn, điều chỉnh tốt hơn đối với các quan hệ bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản.
Đến nay, về cơ bản, pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản ở Việt Nam đã được xây dựng và kiện toàn để tạo lập được một hệ thống các quy phạm điều chỉnh có hiệu quả vấn đề bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản.
2.2. Đánh giá thực trạng pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản
2.2.1. Những kết quả đạt được
2.2.1.1. Xây dựng và từng bước hoàn thiện các quy định pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản
Qua nghiên cứu quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản (phần 2.1 ở trên) có thể khẳng định rằng hiện nay pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản đã được quan tâm xây dựng và hoàn thiện. Từ đó, về cơ bản đã tạo dựng được khung pháp lý cho việc bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản. Thể hiện ở các khía cạnh sau: