Chính sách quản lý thương mại biên giới của Trung Quốc đã được quy định tại thông báo số 2 năm 1996 của Quốc vụ viện Trung Quốc về các vấn đề liên quan đến thương mại biên giới, nội dung chủ yếu của chính sách:
- Tăng cường tính tự chủ cho các doanh nghiệp. Các doanh nghiệp biên mậu được khuyến khích mạnh buôn bán biên mậu.
- Tăng cường tự chủ cho các tỉnh biên giới thông qua quyền tự trị dân tộc. Các tỉnh biên giới được khẳng định quyền độc lập buôn bán của mình.
Trừ các sản phẩm điện tử, thuốc lá, mỹ phẩm, rượu, chính sách thuế ưu đãi đối với các công ty biên mậu áp dụng từ tháng 4/1991 giảm 50% thuế cho các hàng hóa buôn bán qua biên giới. Ngoài ra, khi có hàng hóa nhập khẩu qua biên giới, nếu đem bán lại cho các công ty nội địa được áp dụng chế độ khấu trừ thuế. Việc buôn bán biên mậu được khuyến khích nhiều hơn thông qua Thông tư 02 của Quốc Vụ viện Trung Quốc ban hành ngày 03/01/1996.
- Với một hệ thống nhất quán, để thực hiện thành công chiến lược “biên giới mềm”, mọi hoạt động thương mại biên giới được chỉ đạo tập trung, thống nhất vào một cơ quan đầu mối là “Ban biên mậu” có đầy đủ quyền hạn để quản lý, chỉ đạo toàn bộ các hoạt động có liên quan đến biên giới, buôn bán và qua lại biên giới, kể cả với việc Marketing, sắp xếp đầu mối kinh doanh, thu thuế…Đối
19
với hai tỉnh Quảng Tây và Vân Nam – nơi có đường biên giới tiếp giáp với Việt Nam - việc thể chế hóa chính sách biên mậu của Chính phủ Trung ương được tiến hành rất khẩn trương.
Ở Quảng Tây, việc xây dựng chiến lược phát triển các cửa khẩu biên giới là một nội dung được bàn bạc thường xuyên ở các hội nghị cấp tỉnh, thành phố, thị xã, thị trấn…Trên cơ sở đó, đến này nhà nước Trung Quốc đã phê chuẩn một loạt chương trình như sau:
+ Thành lập khu kinh tế mở Tả Giang, gồm 5 huyện Ninh Minh, Long Châu, Bằng Tường, Đại Tân, Sùng Tả. Trong đó Bằng Tường được coi là trung tâm kinh tế, trọng điểm biên mậu là các cửa khẩu và cặp chợ đường biên giáp hai tỉnh Lạng Sơn và Cao Bằng của Việt Nam.
+ Thành lập khu kinh tế mở vòng cung gồm: Nam Ninh và ba thành phố cảng (Bắc Hải, Khâm Châu, Phòng Thành), hoạt động biên mậu hướng sang tỉnh Quảng Ninh và vịnh Bắc Bộ
+ Phê chuẩn cho Quảng Tây mở 25 điểm biên mậu ven biên giới, có 9 điểm tiếp giáp với Lạng Sơn (không tính hai cửa khẩu quốc tế) còn lại tiếp giáp với tỉnh Quảng Ninh và Cao Bằng…
+ Xây dựng các trung tâm thương mại ra sát mốc đường biên, gần như các điểm mậu dịch biên giới, thị xã, thị trấn
Đối với tỉnh Vân Nam: Nơi tiếp giáp Lai Châu, Lào Cai, Hà Giang, việc thực hiện chính sách biên mậu diễn ra theo phương châm “lấy mậu dịch làm điểm sáng vùng biên” thúc đẩy kinh tế vùng biên giới, tỉnh đề ra một số quy định như:
+ Hợp tác đầu tư tại Hà Khẩu, kể cả trong nước và nước ngoài đều được hưởng chính sách ưu đãi.
+ Nhà đầu tư trong nước và nước ngoài có số vốn: nước ngoài 3 triệu USD, trong nước 30 triệu NDT, Chính phủ phê chuẩn sau 5 ngày.
20
+ Các nhà đầu tư nước ngoài áp dụng phương thức chuyển nhượng quyền sử dụng đất 50 năm đối với sản xuất công nghiệp, thương nghiệp và các công việc khác, 70 năm đối với công nghiệp kỹ thuật cao: được quyền cho thuê, thế chấp hoặc thầu lại.
+ Các nhà đầu tư nước ngoài tại Hà Khẩu trong ba năm đầu được miễn các loại thuế, từ năm thứ tư được hưởng giảm thuế các loại, trong thời gian 10 năm, các khoản thu hợp pháp nhà đầu tư nước ngoài được mang tiền xuất cảnh.
+ Những đơn vị đầu tư nước ngoài đã được tham gia mậu dịch tiểu ngạch biên giới và được hưởng chính sách ưu đãi.
Tăng cường xây dựng cơ sở hạ tầng, khai thông tuyến đường sắt Côn Minh – Lào Cai để phục vụ đi lại và vận chuyển hàng hóa. Còn tại Côn Minh có sân bay dân dụng đi Bắc Kinh, Thượng Hải.
Qua đây, chúng ta thấy nhờ có chính sách biên mậu thích hợp và được Chính phủ quan tâm, hoạt động thương mại qua các cửa khẩu biên giới với Việt Nam không ngừng được mở rộng.
Tuy nhiên, trong quá trình phát triển quan hệ thương mại giữa hai nước, đặc biệt là từ khi gia nhập WTO, chính sách biên mậu của Trung Quốc có nhiều thay đổi. Thông tư 844 năm 2001 của Bộ Kinh Mậu (nay là Bộ Thương mại) quy định cơ chế điều hành hoạt động thương mại biên mậu như sau:
+ Đối với thương mại biên giới do cư dân biên giới thực hiện, việc buôn bán theo hình thức trao đổi hàng hóa giữa cư dân biên giới, mỗi cư dân được nhập khẩu qua chợ biên giới tối đa 3.000 nhân dân tệ (khoảng 350 USD) thì được miễn hoàn toàn thuế nhập khẩu và thuế VAT 17%. Đối với các doanh nghiệp hoạt động biên mậu thì chỉ phải nộp thuế nhập khẩu bằng 50% thuế nhập khẩu thông thường và 50% thuế VAT ngay ở khâu hải quan. Mức chênh lệch do đó khá cao nếu như so với mức thuế trung bình của Trung Quốc là 12% và VAT là 17% thì mức thuế được giảm xấp xỉ 15%. Điểm đáng chú ý là Trung Quốc
21
quản lý hoạt động thương mại biên mậu và các ưu đãi này cực kỳ chặt chẽ. Bộ Thương mại Trung Quốc sẽ cập nhật những danh mục hàng hóa được hưởng ưu đãi đặc biệt này theo từng năm. Các sản phẩm này vẫn được hưởng ưu đãi một cách có giới hạn thông qua cơ chế hạn ngạch phức tạp do Bộ Thương mại Trung Quốc quyết định và ủy quyền xuống các địa phương phân bổ một cách chặt chẽ. Một đặc điểm nữa rất đáng xem xét trong chính sách biên mậu Trung Quốc và việc khuyến khích và tài trợ mạnh mẽ các hoạt động xúc tiến thương mại như tổ chức hội chợ, triển lãm và các giao lưu giữa địa phương với các nước có đường biển. Thông qua ưu đãi biên mậu, Trung Quốc khuyến khích các địa phương không chỉ nhập khẩu nguyên, nhiên liệu, khoáng sản phục vụ sản xuất, công nghiệp hóa mà còn tìm hiểu cơ hội đầu tư và quan trọng là phải xuất khẩu trở lại các sản phấm đã chế biến của mình.
+ Về phía Trung Quốc, để chiếm lĩnh được thị trường các nước có chung đường biên giới trên bộ bằng hàng hóa giá rẻ và thu hút các loại nguyên nhiên liệu, Trung Quốc đã ban hành chính sách ưu đãi biên mậu giảm 50% thuế nhập khẩu và 50% thuế VAT cho hàng hóa xuất khẩu biên mậu ngay cả đối với các lô hàng thanh toán bằng đồng nhân dân tệ. Đồng thời thành lập hệ thống các cơ quan quản lý biên mậu từ Trung ương đến địa phương, và phân cấp mạnh quản lý cho địa phương. Tùy từng thời điểm cụ thể các địa phương có thể áp dụng các ưu đãi khác nhau đối với các cửa khẩu khác nhau. Những chính sách này đã giúp cho Trung Quốc rất thành công trong công việc phát triển quan hệ thương mại với các nước có chung đường biên giới, luôn ở thế chủ động trong quan hệ trao đổi hàng hóa với các nước.
Do tính đơn phương trong việc ban hành và thực hiện chính sách, các doanh nghiệp Trung Quốc luôn dành vị trí chủ động trong quan hệ biên mậu với các doanh nghiệp đối tác ở những quốc gia có chung đường biên giới. Với sự phân cấp mạnh mẽ của Trung ương, các địa phương đã là chủ trong việc điều tiết hàng hóa xuất nhập khẩu tại các cửa khẩu cả nước cả về số lượng và chất lượng,
22
đặc biệt về giá cả.. Đây là điểm lợi lớn nhất của chính sách biên mậu của Trung Quốc, nó gần như là một trường hợp đặc biệt của WTO. Hiệu ứng chính sách biên mậu của Trung Quốc là phát triển sản xuất của địa phương, kích thích trao đổi hàng hóa và đặc biệt là tạo kênh phân phối hàng hóa trở lại các nước xuất khẩu nguyên nhiên liệu, các địa phương của Trung Quốc tiêu thụ được một khối lượng lớn hàng hóa.
Khi gia nhập WTO, Trung Quốc sử dụng WTO như một công cụ nhằm hạn chế hàng hóa từ Việt Nam cụ thể như: đã tăng cường kiểm tra, kiểm soát về chất lượng, quy cách, phẩm chất hàng hóa, nhất là không mở rộng ưu đãi về thuế quan như các năm trước đây. Trung Quốc đã áp dụng một loạt các biện pháp để quản lý chất lượng rau quả nhập khẩu theo quy định của WTO cụ thể như: quy định về nhãn mác, bao bì, vệ sinh an toàn thực phẩm, giám định hàng hóa xuất nhập khẩu. Hàng hoa quả xuất khẩu của Việt Nam sang Vân Nam và Quảng Tây phải tuân thủ các quy định này nên đã gặp nhiều khó khăn vì các doanh nghiệp của ta chưa thích ứng ngay được các quy định của Trung Quốc.
Năm 2003, Trung Quốc đã thành lập Tổng cục Kiểm nghiệm - Kiểm dịch với chức năng kiểm nghiệm, kiểm dịch, giám định hàng hóa thay thế Bộ Thương mại, Bộ Nông nghiệp và Bộ Khoa học trước kia. Theo đó các doanh nghiệp xuất khẩu rau tươi phải tới Bắc Kinh xin giấy phép cho từng chuyến hàng với hạn mức là 500 tấn/1 giấy phép, hết hạn ngạch lại xin cấp bổ sung nên đã gây lãng phí thời gian của các nhà nhập khẩu và ách tắc các hoạt động xuất khẩu hoa quả tươi của Việt Nam. Tuy nhiên tình trạng này chỉ kéo dài đến năm 2005 thì Công hàm 888 ngày 30/12/2003 của Tổng cục Kiểm nghiệm - Kiểm dịch và Giám sát chất lượng Quốc gia nước CHND Trung Hoa cho phía Việt Nam để thông báo việc Trung Quốc có quy định mới đối với vấn đề kiểm nghiệm, kiểm dịch hàng thủy sản nhập khẩu từ Việt Nam và thực hiện giấy chứng nhận kiểm nghiệm kiểm dịch hàng thủy sản đối với hàng thủy sản của Việt Nam kể từ ngày 30/6/2003. Hàng xuất khẩu của Việt Nam sang Trung Quốc hiện không được nợ
23
giấy tờ chứng nhận xuất xứ mẫu E như trước mà phải đi kèm ngay theo bộ chứng từ xuất hàng. Điều đó cũng gây nhiều khó khăn cho các thương nhân trong việc xuất khẩu hàng hóa sang Vân Nam và Quảng Tây. Từ ngày 01/4/2004, Trung Quốc bỏ ưu đãi biên mậu (giảm 50% thuế Nhập khẩu và thuế VAT) đối với tỉnh Quảng Tây, còn đối với Vân Nam thì vẫn giữ nguyên. Điều này đã gây ra bất lợi thế cho tỉnh Quảng Tây vì vậy Quảng Tây đã đưa ra chính sách “Ưu đãi biên mậu nửa vời” trong hoạt động buôn bán qua biên giới đối với Việt Nam. Mục đích của chính sách này là thu hút nguyên liệu của Việt Nam (quặng, cao su…) để đáp ứng nhu cầu nguyên liệu đầu vào cho các ngành sản xuất và kiểm soát lượng hàng xuất khẩu của Việt Nam vào thị trường của mình. Việc dành ưu đãi biên mậu cho hàng xuất khẩu của Việt Nam cũng không có văn bản chính thức, mà hải quan Quảng Tây chỉ thông báo miệng cho các doanh nghiệp Việt Nam khi các doanh nghiệp làm thủ tục xuất khẩu biên mậu vào Quảng Tây. Khi họ có nhu cầu nhập khẩu mặt hàng nào thì họ lại cho hưởng ưu đãi VAT mặt hàng đó trong một thời gian nhất định để thu hút lượng hàng mà họ cần, khi đã nhập đủ lượng hàng họ lại dừng ưu đãi (hải quan địa phương thông báo bằng miệng cho các doanh nghiệp Việt Nam là dừng ưu đãi). Mức ưu đãi phụ thuộc vào khối lượng hàng họ cần và sự cấp thiết về thời gian.
Tuy nhìn ngắn hạn thì các doanh nghiệp Việt Nam có thể được hưởng lợi từ chính sách “ưu đãi biên mậu nửa vời” của chính quyền Quảng Tây. Nhưng nếu nhìn dài hạn thì Việt Nam rất bất lợi và lợi ích được hưởng nhỏ hơn rất nhiều so với thiệt hại mà Việt Nam phải gánh chịu nếu cứ phụ thuộc vào chính sách của phía Trung Quốc, hoàn toàn bị động trong việc cung ứng hàng hóa, dẫn đến tình trạng doanh nghiệp bị ép giá, thua lỗ, sản xuất mở rộng thiếu quy hoạch lâu dài, không có đầu ra ổn định… Điểm đáng lưu ý là không chỉ có cư dân biên giới hưởng lợi từ quy chế biên mậu để đáp ứng nhu cầu trao đổi, kinh doanh mà ngay cả với nhiều cá nhân, tập thể và các doanh nghiệp phía sau của Việt Nam (không thuộc khu vực biên giới) cũng tham gia do sức hút của chính sách ưu đã biên mậu.
24
Thực tế hầu hết hàng hóa xuất khẩu đều có các xuất xứ từ sâu trong lãnh thổ Việt Nam. Nếu so với những quy định và tinh thần áp dụng quy chế biên mậu thì rõ ràng là Trung Quốc đang có dấu hiệu vi phạm điều XXIV của GATT/WTO. Điều đó có nghĩa là bất cứ lúc nào, Trung Quốc có thể dừng các ưu đãi biên mậu khi các thành viên WTO khiếu nại, đặc biệt các nước có tiềm năng xuất khẩu tương tự như Việt Nam. Vì vậy, từ cuối năm 2005, Trung Quốc đã tuyên bố không áp dụng quy chế ưu đãi biên mậu đối với các cửa khẩu giáp biên giới thuộc tỉnh Quảng Tây với Việt Nam. Hiện tại quy chế biên mậu chỉ còn được áp dụng đối với tỉnh Vân Nam. Điều này cho thấy Việt Nam và Trung Quốc đang chấp nhận một luật chơi chung trong quan hệ thương mại hơn là tiếp tục một cơ chế giao dịch có tính truyền thống như cơ chế biên mậu. Cùng với sự thu hẹp về không gian áp dụng thương mại biên mậu, một thực tế là thương mại song phương đang giảm đi một cách tương đối so với quan hệ thương mại thông thường.
1.3.2. Chính sách của Việt Nam về quan hệ thƣơng mại cửa khẩu biên giới
Cùng với việc bình thường hóa quan hệ về mặt chính trị, quan hệ kinh tế thương mại giữa Việt Nam cũng đã được khôi phục và phát triển. Chính phủ hai nước đã ký kết hơn 30 Hiệp định và văn bản thỏa thuận, trong đó có 13 Hiệp định về kinh tế thương mại hoặc có liên quan đến kinh tế thương mại như: Hiệp định về kinh tế thương mại (1991); Hiệp định tạm thời về giải quyết các công việc trên vùng biên giới hai nước (1991); Hiệp định hợp tác Kinh tế Kỹ thuật (1992); Hiệp định về khuyến khích và bảo hộ đầu tư (1992); Hiệp định thanh toán và hợp tác giữa ngân hàng hai nước (1993); Hiệp định quá cảnh hàng hóa (1994); Hiệp định về thành lập Ủy ban hợp tác kinh tế thương mại giữa Việt Nam và Trung Quốc (1994); Hiệp định về mua bán ở vùng biên giới hai nước (1998); Hiệp định biên giới trên bộ ngày 30/12/1999; Hiệp định phân định lãnh hải ngày 25/12/2000; Hiệp định giao thông và vận tải đường sắt; Hiệp định giao thông và vận tải đường bộ; Hiệp định vận tải đường biển; Hiệp định vận tải hàng không dân dụng; Hiệp định hàng hóa quá cảnh; Hiệp định thương mại biên giới;
25
Hiệp định hợp tác du lịch…Các hiệp định này là cơ sở pháp lý cho hợp tác kinh tế thương mại giữa hai nước. Ngoài ra, một số Bộ, ngành ở Trung ương và chính quyền địa phương của hai nước cũng đã ký nhiều văn bản hợp tác kinh tế thương mại song phương.
Năm 1994, Bộ Thương mại Việt Nam đã ban hành quy chế 1064 TM/PC ngày 18/8/1994 về kinh doanh theo hình thức chuyển khẩu và quy chế tạm nhập để tái xuất, quyết định số 80/TM/XNK ngày 25/6/1994 về hàng hóa của cộng hòa nhân dân Trung Hoa quá cảnh lãnh thổ Việt Nam. Hai quy chế này tạo điều kiện cho các doanh nghiệp Việt Nam hoạt động theo phương thức này đi vào nề nếp. Chính phủ Việt Nam cho phép các tỉnh Quảng Ninh, Lạng Sơn, Lào Cai, Cao Bằng được áp dụng thí điểm một số chính sách tại khu vực kinh tế cửa khẩu (Quyết định số 675/QĐ-TTg ngày 18/6/1996; Quyết định số 748/QĐ-TTg ngày 11/9/1997; Quyết định số 100/QĐ-TTg ngày 26/5/1998, Quyết định số 771/QĐ- TTg ngày 9/9/1998). Những chính sách này nhằm đưa các hoạt động mậu dịch